CC BY
12Поступила в редакцию 08.04.2020 г.
МРНТИ 76.12.74+76.74.21 УДК 614.2.22.07
Здравоохранение области как объект государственного управления (социально-экономические функции здравоохранения) Д. Ж. Бейсембаев1, А.А. Дубицкий2
Управление здравоохранения СКО, Петропавловск, Казахстан 2НАО «Медицинский университет Астана», Нур-Султан, Казахстан
В статье рассмотрен состав функций здравоохранения и их содержательная характеристика, позволяющая определить его место и роль в социально-экономической системе субъекта Республики Казахстан. Множественность этих функций детерминирует повышенную сложность названной отрасли, которая требует адекватных (по уровню разнообразия) форм и инструментов государственного управления процессами ее функционирования и развития. Состав и содержание функций здравоохранения как подсистемы социальной сферы области.
Ключевые слова: здравоохранение, управление здравоохранением.
Health of the region as an object of public administration (socio-economic functions of health care)
D. Beysembayev1, A. Dubitskiy2
1Health Department North Kazakhstan region, Petropavlosk city, Kazakhstan 2NcJSC «Astana Medical University», Nur-Sultan city, Kazakhstan
The article considers the composition of health care functions and their content, which allows to clearly define its place and role in the social and economic system of the subject of the Republic of Kazakhstan. The multiplicity of these functions determines the increased complexity of the industry, which requires adequate forms and tools of state management of its fictionalization and development. Composition and content of health care functions as a subsystem of the social sphere of the region.
Keywords: health care, health management.
Денсаулык сактау саласындаFы мемлекеттж баскару объектш ретшде (элеуметтж-экономикалык функцияларды баFдарламалар) Д. Ж. Бейсембаев1, А.А. Дубицкий2
1СолтYCтiк Казакстан облысы денсаулык сактау баскармасы 2" Астана Медицина Университет" КеАК, Нур-Султан Казакстан
Денсаулык сактау жэне олардыц сипаттамасы оныц рел мен орны Казакстан Республикасы субъекпсшщ функцияларын накты белгшеуге мумшндж беретш пайыздык курамы каралатын бапта устаушы элеуметпк-экономикалык жуйесг Аталган саланыц аса кеп болуы, ол осы функцияларды детерминирует курделшп оныц функциони рования жэне даму процестерш баскару мен куралдарын барабар (эртурлшкп децгейi бойынша) нысандарын мемлекетпк талап етедi. Денсаулык сактау жYЙесiнiц курамы мен мазмуны функцияларын элеуметпк сала ретiнде тагайындады. Туши сездер: денсаулык сактау, денсаулык сактауды баскару.
Совершенствование государственного управления здравоохранением на региональном уровне связано, прежде всего, с формированием теоретических представлений о необходимом и достаточном составе реализуемых им функций. Их выявление необходимо для определения роли названной отрасли в социально-экономической системе субъекта РК (области), эффектов, которые намерено получить государство, оказывая разнообразное по формам и методам воздействие на процессы рыночной адаптации здравоохранения [1-3].
В качестве исходной методологической посылки следует, на наш взгляд, рассматривать положение о том, что в составе и содержании функций, реализуемых здравоохранением, отражается единство общего, присущего социальной сфере в целом, и
особенного как проявления своеобразия условий и результатов деятельности определенной отрасли.
Установление функций социальной сферы предполагает четкое определение ее границ и структуры. Следует заметить, что в современной социально-экономической литературе такая задача не получила однозначного решения [4-6].
В ряде случаев эта сфера трактуется как совокупность всех услуг и работ, осуществляемых объектами социальной инфраструктуры [7,8].
Иногда предлагается более широкий взгляд на социальную сферу, которая рассматривается как территориально-отраслевой комплекс, складывающийся из социальной инфраструктуры и сферы социального обслуживания [9-11].
Некоторые авторы использует понятия «социальная сфера» и «социальная инфраструктура» как синонимы [12-15].
Социальная сфера определяется как совокупность подотраслей, видов деятельности, предприятий и организаций, не участвующих в создании материальных благ, но удовлетворяющих разнообразные потребности социума и индивида как на коммерческой, так и на некоммерческой основе [16-19]. Социальная сфера охватывает непроизводственную сферу, социальную инфраструктуру, жилищные, поселенческие и градообразующие комплексы [20,21]. В состав социальной сферы, наряду с образованием и здравоохранением, включает и жилищно-коммунальное хозяйство [8,22].
Самая широкая трактовка социальной сферы предложена другим автором [23], который определяет ее как совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление.
К этой сфере он относит образование, культуру, здравоохранение, социальное обеспечение, физическую культуру, общественное питание, коммунальное обслуживание, пассажирский транспорт, связь.
Как видим, четкой фиксации предметно-объектной области названной сферы пока нет. В большинстве случаев предложенные определения не несут конкретной содержательной нагрузки, поскольку реализуют малопродуктивный подход, при котором вместо раскрытия исследуемого понятия оно заменяется другим, также не имеющим однозначной интерпретации.
Попытки конкретизации представлений о социальной сфере связаны с установлением ее принципиальных отличий. К их числу исследователи, как правило, относят следующие:
- ориентация деятельности отраслей названной сферы на конечное решение социальных проблем;
- нацеленность отраслей социальной сферы на предоставление услуг, а не на производство товаров.
В ином варианте социальная сфера выделяется как объект реализации социальной политики. Анализ существующих трактовок социальной сферы позволяет выделить два разных подхода к ее идентификации. Наиболее распространенным является «структурный», в соответствии с которым социальная сфера определяется как совокупность определенных элементов социально-экономической системы общества: отраслей, комплексов, организаций.
Другой подход - назовем его «функциональным» - делает акцент на определенные виды деятельности, создающие и обеспечивающие общие условия для пространственной и временной организации жизнедеятельности населения в контексте его социально-экономических, демографических и культурных особенностей.
Рассматривая приведенные позиции, обратим внимание на ряд принципиальных моментов.
1. Рассмотрение социальной сферы в качестве объекта социальной политики вряд ли позволяет ее четко идентифицировать, поскольку названная политика реализуется во всех структурных элементах общественной системы, отражая характер социального государства. Точно так же не продуктивны попытки выделения этой сферы по критерию ориентации на
решение социальных проблем, так как это свойственно и другим компонентам общественной системы.
2. Сложившееся отождествление понятий «социальная сфера» и «социальная инфраструктура», на наш взгляд, уязвимо для критики. Даже с точки зрения смысловой нагрузки, очевидно, что использование термина «инфраструктура» изначально предполагает выделение определенного сектора социально-экономической системы общества, играющего обслуживающую роль по отношению к той его подсистеме, которая определяется как основная.
В известной степени такая трактовка социальной инфраструктуры близка понятию «непроизводственной сферы», достаточно длительное время разрабатываемому в экономической теории социализма. Как отмечали авторы последнего советского фундаментального издания по проблемам развития экономики и общества, взаимосвязь материального производства и непроизводственной сферы сводится, прежде всего, к превалированию первого. Главная функция непроизводственной сферы - в создании необходимых условий для нормального протекания всех процессов материального производства [21].
Потребность в преодолении сложившегося представления о непроизводственной сфере как о чем-то подчиненном, вспомогательном реализовалась в вытеснении этого понятия из научного оборота и замене его категорией «социальная сфера».
По нашему мнению, роль социальной сферы намного значительней, чем кадровое и иное обеспечение экономической сферы, поскольку она непосредственным образом удовлетворяет потребности членов общества в важнейших социальных благах (образование, охрана здоровья населения и др.). Заметим к тому же, что ее деятельность ориентирована на удовлетворение потребностей людей, не только занятых в общественном производстве. Потребителями ее услуг выступают и другие категории населения (нетрудоспособные, безработные).
3. Различение понятий «социальная сфера» и «социальная инфраструктура» не означает отрицания связи между ними. На наш взгляд, в социальной сфере оправданно выделение своеобразного «ядра», обеспечивающего удовлетворение потребностей членов общества в развитии (интеллектуальном, духовном, физическом). Оправданно отнесение к нему таких отраслей, как образование, культура, искусство, физическая культура.
Вместе с тем, в ее состав входит «блок», создающий условия для поддержания нормальной жизнедеятельности человека, имеющей различные формы проявления. Именно он представляет социальную инфраструктуру. К ней следует отнести здравоохранение и социальное обеспечение.
Анализ публикаций позволяет зафиксировать определенный состав функций социальной сферы. Так, роль отраслей социальной сферы связывается с реализацией ею следующих основных функций:
- производство услуг в целях непосредственного удовлетворения насущных потребностей населения;
- обеспечение нормальных условий жизнедеятельности;
- оказание социально значимых услуг на рыночной основе (наличие спроса и предложения, стоимостного учета и пр.);
- участие в воспроизводстве трудового потенциала общества: всестороннее развитие личности.
Полагаем, что приведенная позиция не отличается четкостью.
Во-первых, авторы использует разные критерии для установления искомых функций. Выделение первой, второй и четвертой функций связывается им с достижением определенных целей (например, всестороннего развития личности). Третья функция задается иным критерием: способом предоставления услуг (на рыночной основе).
Во-вторых, им не удается избежать дублирования функций. Очевидно, что «производство услуг в целях непосредственного удовлетворения насущных потребностей населения» имеет широкий контекст, обеспечивая, в том числе, нормальные условия
жизнедеятельности, воспроизводство трудового потенциала общества. Безусловно, значимым аспектом в характеристике предназначения социальной сферы является фиксация ее эффектов. Полагаем, однако, что исходным является все же определение функций, осуществление которых позволяет получать разнообразные результаты (эффекты).
Вместе с тем, необходимо и выявление функций, специфических для здравоохранения. В официальных документах, регулирующих процессы реформирования и развития названной отрасли, в научной литературе в явной или неявной форме отражены взгляды на своеобразие роли здравоохранения.
Так, в Концепции развития здравоохранения и медицинской науки в Республике Казахстан в качестве искомых функций определены сохранение и улучшение здоровья людей, а также сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения заболеваемости и смертности населения.
Анализируя приведенный тезис, сделаем одно уточнение. Безусловно, здравоохранение ориентировано на сохранение здоровья людей. Однако следует учитывать, что и другие отрасли народного хозяйства призваны участвовать в осуществлении такой функции. Закономерно поэтому включение в Трудовой кодекс РК специального раздела, посвященного охране труда как системе сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающей в себя, в том числе, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные мероприятия.
Обратимся к выводам, сделанными вышеперечисленными исследователями. Так, по мнению Н.С. Волкова, предназначение здравоохранения - охрана, укрепление и улучшение здоровья населения.
Для А.В. Тихомирова в составе целевой функции этой отрасли необходимо выделять: улучшение состояния здоровья населения; развитие здорового образа жизни граждан; предотвращение тех болезней или травм, которые могут быть предотвращены при современном состоянии знаний.
Л.Г. Ленская, рассматривая здоровье (общественное и частное) в качестве цели и результата деятельности здравоохранения, акцентируют внимание на системе его действий, обеспечивающих охрану здоровья, предупреждение и лечение болезней, сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека.
Как видим, существуют различные трактовки состава и содержания функций, значимых для социальной сферы и ее структурного элемента - здравоохранения.
На наш взгляд, имеются достаточные основания для их уточнения и дополнения, поскольку системной оценки роли названной отрасли они не дают.
Для решения этой задачи необходимо, по нашему мнению, исходить из следующих положений.
1. Здравоохранение - подсистема социально-экономической системы страны и региона. Следовательно, его функционирование и развитие призвано обеспечить жизнедеятельность системы более высокого уровня.
Вместе с тем, здравоохранение представляет собой особую подсистему, характеризуемую определенными условиями функционирования, совокупностью элементов и связями между ними. Эта специфика объективно проявляется в составе его функций, их содержании.
2. Здравоохранение находится в процессе рыночной трансформации, что неизбежно отражается в корректировке его функций. Необходимо также учитывать стратегические векторы развития экономики, которые предопределяют изменения в составе и содержании функций названной отрасли. Иными словами, разработка системной версии искомых функций предполагает учет не только традиционного предназначения здравоохранения, но и появления новых составляющих его социально-экономической роли.
По нашему мнению, может быть предложен следующий вариант необходимого и достаточного состава функций, реализуемых системой здравоохранения.
1. Воспроизводственная.
2. Удовлетворения спроса населения на медицинские услуги.
3. Регулирующая.
4. Обеспечения национальной безопасности.
5. Снижения асимметрии в возможностях разных категорий населения удовлетворять потребности в медицинских услугах.
6. Ресурсная.
7. Коммуникативная.
8. Хозяйственная.
9. Креативная.
10. Инновационная.
Рассмотрим содержание названных функций.
1. Воспроизводственная функция. Здравоохранение воспроизводит определенные виды благ. Последние могут быть классифицированы по разным основаниям (по характеру предоставления, содержанию и пр.).
Так, например, следует различать: блага, заказчик которых отделен от непосредственного потребителя (бесплатные медицинские услуги) и финансируемые домохозяйствами (платная медицинская помощь); блага, способные давать экономический эффект (услуги, связанные с профилактикой заболеваний, снижающей риск потери временной нетрудоспособности и др.) и социальный эффект (формирование здорового образа жизни).
2. Удовлетворение спроса населения на медицинские услуги. Безусловно, в идеальном варианте осуществление этой функции призвано обеспечить достижение жителями страны, отдельного региона оптимального по объему и структуре потребления названных услуг, предоставляемых учреждениями здравоохранения с использованием современных методов профилактики, диагностики и лечения. Однако в нынешних условиях это нереально, если учесть, с одной стороны, ограниченные возможности государственного финансирования названной отрасли, наличие рынка медицинских услуг, реагирующего только на платежеспособный спрос населения, с другой, - существующий в настоящее время определенный слой бедности.
В современных условиях наиболее значимы акценты, во-первых, на доступность качественных медицинских услуг, предоставляемых в рамках минимального социального стандарта любому жителю страны, во-вторых, на достижение устойчивого обеспечения населения региона высококачественными медицинскими услугами в достаточном количестве и необходимой структуре по приемлемым для основной массы домохозяйств ценам.
3. Регулирующая функция. Здравоохранение производит услуги определенного объема, структуры, качества и, поставляя их на рынок, участвует в регулировании параметров совокупного предложения.
Для осуществления своей деятельности, расширения ее масштабов и повышения качества ему необходимы инвестиционные, кадровые, информационные и иные виды ресурсов, получаемые, в том числе, на рынке. Приобретая их, здравоохранение участвует в регулировании параметров совокупного спроса.
4. Обеспечение национальной безопасности. Здоровье нации является необходимым условием устойчивого воспроизводства населения. Предоставление каждому человеку гарантированного права на здоровье на протяжении всей жизни - ключевой императив жизнедеятельности социального государства.
5. Снижение асимметрии в возможностях разных категорий населения удовлетворять потребности в медицинских услугах. Актуализация значения этой функции обусловлена, во-первых, наличием заметного слоя лиц (значительного числа работников бюджетной сферы, пенсионеров, безработных и др.), имеющих достаточно ограниченный платежеспособный спрос или в принципе не способных получить платную медицинскую помощь, как более качественную; во-вторых, существенной дифференциацией
возможностей доступности и качества бесплатных медицинских услуг, потребляемых городскими и сельскими жителями.
6. Ресурсная. Ее суть - в восстановлении, поддержании и повышении работоспособности работников. В характеристике этой функции важное значение имеет сокращение сроков восстановления утраченного здоровья населения, снижение потерь, обусловленных болезнями, которые несут организации, а также экономия средств, обусловленная их предотвращением.
7. Коммуникативная. Система здравоохранения призвана обеспечить информирование населения по широкому спектру значимых для него вопросов (появление новых лекарственных препаратов, новых методов профилактики, диагностики и лечения болезней и др.), передачу новым поколениям медицинских работников традиций, знаний и навыков их продуктивного применения.
8. Хозяйственная. Субъекты хозяйствования в системе здравоохранения относятся как к предпринимательскому, так и к некоммерческому секторам. В обоих случаях необходимым условием их жизнедеятельности является возмещение затрат и формирование фонда накопления.
Важную роль призвано сыграть финансирование из бюджетов разных уровней, обеспечивающее решение комплекса социально значимых задач, в том числе: внедрение новых технологий, развитие материально-технической базы, повышение уровня доходов медицинских работников.
9. Креативная функция. Здравоохранение располагает сетью научно-исследовательских организаций, высших учебных заведений, клиник и других специализированных медицинских учреждений, обеспечивающих проведение фундаментальных исследований и прикладных разработок, связанных с разработкой новых лекарственных препаратов, методов профилактики, диагностики и лечения болезней.
10. Инновационная функция. Она связана с креативной, обеспечивая внедрение новшеств в процессы производства медицинских услуг. Ее реализация - сложный процесс взаимодействия науки и практики, в результате которой научное открытие доводится до процессов производства, находит отражение в предоставлении медицинских услуг иной структуры и повышенного качества (например, появление новых лекарственных препаратов, методов лечения и др.).
Обоснованный нами состав функций здравоохранения и их содержательная характеристика позволяют четко определить его место и роль в социально-экономической системе субъекта РК.
Множественность этих функций детерминирует повышенную сложность названной отрасли, которая требует адекватных (по уровню разнообразия) форм и инструментов государственного управления процессами ее функционирования и развития. Состав и содержание функций здравоохранения как подсистемы социальной сферы региона.
Список литературы:
1. Bultman J. Health Insurance in the Netherlands: 20 years of reform to create a mandatory private insurance for acute care// World Bank seminar in Warsaw. - 2015. - December 5.
2. Busse R. Health Care Systems in Transition: Germany// Copenhagen: European Observatory on Health Care Systems, 2015.
3. Department of Health. The health of the nation: a strategy for health in England. - London. HMSO, 2012.
4. Антропов В. Здравоохранение в Германии: исцеление для всех// Современная Европа. - 2016. - № 3. - С. 124-135.
5. Беневоленская З.Э. О многообразии и особенностях правовых форм управления объектами здравоохранения пи реформе управления здравоохранением //Социальное и пенсионное право. - 2016. - № 2. -С. 15-17.
6. Волков A.M. Швеция: социально-экономическая модель// Справочник. - М.: Мысль, 2001. - 1888 с.
7. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений// Журнал российского права. - 2016. - № 4. - С. 5-7.
8. Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М.: ГУ ВШЭ, 2018. - 492 с.
9. Грищенко Р.В., Сластных Е.И. О реформировании системы здравоохранения во Франции// Здравоохранение. - 2015. - № 9. - С. 39-43.
10. Доровских В.А., Фигурнов В.А. Реформы здравоохранения: проблемы периферии//Здравоохранение в РФ. - 2016. - № 3. - С. 55-56.
11. Корвякова O.A. Великобритания модернизирует здравоохранение// Медицинский вестник. - 2016. - № 6. - С. 19.
12. Реформирование здравоохранения за рубежом / В.З. Кучеренко, В.Ю. Семенов, В.В. Гришин, JI.E. Сырцова - М., 2018. - 125 с.
13. Лаврова Ю.А. Обязательное медицинское страхование: опыт ФРГ// Финансы. - 2003. - № 8. - С.
47-49.
14. Ленская Л.Г., Панфилова Е.В., Малаховская М.В. Целеполагание как фактор повышения эффективности менеджмента здравоохранения// Здравоохранение в РФ. - 2005. - № 5. - С. 35-38.
15. Манулик A.B. Опыт реформ здравоохранения// http: //www. minzdrav.by.
16. Мезенцев Е.В. Оптимизация системы управления здравоохранением на региональном уровне. -Воронеж: Воронежский государственный университет, 2013. - 157 с.
17. Родионов А., Галанц В. Социальная сфера: новый взгляд на проблемы развития// Человек и труд. -2008. - № 1. - С. 23-27.
18. США: государство-человек-экономика (региональные аспекты). -М.: «Анкил, 2001. - 224 с.
19. Тихомиров A.B. Организация здравоохранения: реформа идеологии//Менеджер здравоохранения. -2005. - № 8. - С. 15-18.
20. Тишук Е. Проблемы здравоохранения в Европе// Современная Европа. - 2005. - № 3. - С. 76-87.
21. Тощенко Ж.Т. Социальная инфраструктура: сущность и пути развития. - М.: Мысль, 2000. - 275 с.
22. Шамхалов Ф. Теория государственного управления. - М.: ЗАО «Издательство Экономика», 2012. -
638 с.
23. Юркин Г. Медицинское страхование в Голландии// Страховая медицина. - 2011. - № 1. - С. 30-32.
24. Maxwell R.J. Rationing health care// British Medical Jornal. - 2002. - Vol. 51, no. 4. - P. 765-769.
25. Meyer J. Strategies for lowering health care costs //Health System Review. FAHS Review. - 2011. - No 2.
- P. 16.
26. Ginsburg P. Expenditure limits and cost containment// Inquiry. Blue Cross & Blue Shield Association. -2013. - V. 30. - P. 392.
27. Reinhardt U. Reorganizing the financial flows in American health care// Health Affairs. Project HOPE. -2013. - V. 12. - P. 175.
28. Rogal D.L., Gauthier A.K., Barrand N.L. Managing the health care system under a global expenditure limit: a workshop summary// Rogal, Inquiry. Blue Cross & Blue Shield Association. - 2013. - Fall. V. 30. - P. 318-327.
