CC BY
28
3.3. ЗАЩИТНИК ГРАЖДАН КАК НЕЗАВИСИМЫЙ ОРГАН В РЕСПУБЛИКЕ СЕРБИЯ
Половченко Константин Анатольевич, канд. юрид. наук, доцент. Должность: доцент. Место работы: МГИМО (У) МИД России. Подразделение: кафедра конституционного права. E-mail: kpolovchenko@gmail.com
Аннотация: Защитник граждан является относительно новым институтом в правовой системе Республики Сербия. Впервые в Сербии институт защитника граждан появился в 2002 году как на местном уровне1, так и на уровне автономии2. В сущности, речь шла о хорошо известном институте по защите прав граждан, получившим мировую известность по оригинальному шведскому названию - ом-будсман [1]. Но уже в 2005 году Законом о Защитнике граждан Республики Сербия вводится всесербский институт Защитника граждан, а в соответствии со статьей 138 Конституции Республики Сербия 2006 года Защитник граждан стал конституционным институтом [2]. Таким образом, данный конституционно-правовой институт существует в Сербии уже пятнадцать лет. В данной статье представлен анализ правового статуса и полномочий Защитника граждан Республики Сербия.
Ключевые слова: Омбудсман. Сербская Конституция 2006 года. Конституционность и законность. Защитник граждан. Закон о Защитнике граждан. Статус Защитника граждан. Иммунитет Защитника граждан.
THE PROTECTOR OF CITIZENS AS AN INDEPENDENT BODY IN THE REPUBLIC OF SERBIA AUTONOMOUS PROVINCE OF VOJVODINA
Polovchenko Konstantin Anatolievich, PhD at Law, Associate Professor. Position: Associate Professor. Place of employment: MGIMO University, Moscow, Russian Federation. Department: Constitutional Law chair. E-mail: kpolovchenko@gmail.com
Annotation: The Protector of Citizens is a relatively new Institute in the legal system of the Republic of Serbia. For the first time in Serbia, the institution of the Protector of Citizens appeared in 2002, both at the local and autonomy level. In fact, this national body is a well-known institution for the protection of the rights of citizens which origins goes to the world known Swedish reality - Ombudsman. In 2005 the Law of the Protector of Citizens of the Republic of Serbia introduced state institution of the Protector of Citizen and in 2006 the constitutional article 138 empowered the Protector of Citizens as a constitutional institution. Thus, this constitutional-legal institution has been in force in Serbia for fifteen years. This article presents the analysis of the legal status and powers of the Protector of Citizens of the Republic of Serbia.
Keywords: Ombudsman. Serbian Constitution of 2006. Constitutionality and legality. Constitutional Court. The Law on the Protector of Citizens. Status of the Protector of Citizens. Immunity of the Protector of Citizens.
1 Законом о местном самоуправлении 2002 года была предусмотрена возможность введения в единицах местного самоуправления должности гражданского защитника
2 Решением Скупщины Автономного Края Воеводина от 10.05. 2002 года была предусмотрена должность Краевого омбудсмана.
В соответствии с частью 1 статьи 138 Конституции Республики Сербия 2006 года Защитник граждан является независимым государственным органом, осуществляющим защиту прав граждан и контроль за деятельностью органов государственного управления, органа, уполномоченного осуществлять правовую защиту имущественных прав и интересов Республики Сербия, а также иных органов и организаций, предприятий и учреждений уполномоченных на осуществление властных полномочий. Таким образом, Защитник граждан является институтом контроля публичной власти в интересах защиты прав граждан [4; С.122]. При этом в соответствии с частью 2 статьи 138 Конституции Республики Сербия, Защитник граждан не уполномочен осуществлять контроль деятельности Народной Скупщины, Президента Республики, Правительства, Конституционного суда, судов, органов Прокуратуры. В результате, к объектам контроля Защитника граждан не относится деятельность высших органов государственной власти Сербии.
Следует обратить внимание на то, что Закон о Защитнике граждан значительно шире толкует его компетенцию, относя к объектам защиты на территории Сербии права и свободы меньшинств, а также иностранных лиц. Так, в соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о Защитнике граждан Защитник граждан обеспечивает защиту и развитие прав и свобод человека и меньшинств. А в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона о Защитнике граждан термин «гражданин» подразумевает не только физическое лицо, обладающее гражданством Сербии, но и иностранного гражданина, а также сербские или иностранные юридические лица, чьи права и обязанности устанавливаются компетентными органами. Таким образом, спектр правозащитной деятельности сербского Защитника граждан гораздо шире, чем заявлено в названии этого органа.
Как указывалось выше, Конституция 2006 года определила Защитника граждан как независимый орган, а в части 1 статьи 2 Закона о защитнике граждан уточняется, что никто (в том числе и Народная скупщина К.П.) не имеет права оказывать влияние на его деятельность и конкретные действия. При этом, по мнению профессора Марьяны Пайванчич, независимое положение Защитника граждан в конституционной системе Республики Сербия гарантируется как порядком избрания и освобождения от должности (абсолютным большинством депутатов Народной скупщины), так и наличием иммунитета приравненного к иммунитету народного депутата [3; С. 179]. При осуществлении полномочий в рамках своей компетенции Защитник граждан действует в соответствии с Конституцией, законами и иными нормативными актами, а также ратифицированными международными договорами и общепризнанными нормами международного права (ст. 2 Закона о Защитнике граждан).
Важнейший аспект, влияющий на статус и действенность полномочий Защитника граждан является порядок избрания и прекращения его полномочий. Так, в соответствии с частью 3 статьи 138 Конституции Pесрублики Cербия Защитник граждан избирается и освобождается от должности Народной Скупщиной в соответствии с Конституцией Республики Сербия и Законом о Защитнике граждан. Защитник граждан избирается большинством голосов от общего числа народных депутатов по представлению Комитета по конституционным делам. Кандидатуру для избрания на должность Защитник граждан Комитету по конституционным делам вправе предложить любая парламент-
ская группа Народной ^упщины. Несколько парламентских групп могут предложить единую кандидатуру на должность Защитника граждан. Решение Комитета по конституционным делам о внесении предложения по кандидатуре для избрания Защитника граждан принимается большинством голосов от общего количества членов Комитета. До принятия решения о внесении предложения по кандидатуре для избрания Защитника граждан, Комитет по конституционным делам может принять решение о проведении заседания, на котором всем кандидатам будет предоставлена возможность выразить свои позиции относительно роли и порядка осуществления функций Защитника граждан (ст. 5 Закона о Защитнике граждан). Порядок избрания Защитника граждан заслуживает справедливую критику со стороны сербских конституционалистов. А именно, то обстоятельство, что предложение в соответствии с Законом может исходить от одной политической институции (парламентской группы), т.е., фактически от одной политической партии, дает весомые основания говорить о том, что Защитнику граждан будет трудно сохранить характер политически нейтрального государственного органа. Как справедливо замечает профессор Стоянович, политизация этого института была бы противоположной базовой установке сербского законодателя, который в во всех остальных случаях в Законе пытается обеспечить Защитнику граждан статус независимого и политически нейтрального государственного органа [6; С. 399].
Согласно части 6 статьи 4 Закона Защитник граждан избирается сроком на пять лет и одно и то же лицо может быть избрано на эту должность не более двух сроков подряд. По мнению профессора Ратко Марковича, пятилетний срок полномочий и возможность переизбираться является вполне оправданными, поскольку снижают зависимость Защитника граждан от парламентского большинства [5; С. 497]. Дело в том, что срок полномочий Народной скупщины составляет четыре года, в результате чего Защитник граждан уже не сможет переизбираться тем же составом Народной скупщины.
Что же касается требований, предъявляемых к Защитнику граждан, то на эту должность может быть избран гражданин Республики Сербия, удовлетворяющий следующим условиям:
имеет высшее юридическое образование;
не менее чем десятилетний опыт работы в юридической сфере, связанной с осуществлением полномочий Защитника граждан;
обладает высокими моральными и профессиональными качествами;
имеет значительный опыт в защите прав граждан.
Защитник граждан до вступления в должность приносит присягу, которая гласит следующее: «Клянусь, что буду исполнять свои полномочия ответственно, беспристрастно и независимо, в соответствии с Конституцией и законом и буду добросовестно действовать по защите и развитию прав и свобод человека». Защитник граждан приносит присягу перед Народной скупщиной (ст. 7 Закона о Защитнике граждан). Защитник граждан вступает в должность с момента принесения присяги. Если Защитник граждан без уважительных причин не вступит в должность в течение 30 дней с момента принесения присяги, он считается не избранным, что констатирует Народная скупщина на основании извещения Комитета по конституционным делам. В этом случае без промедления проводится
процедура по избранию нового Защитника граждан (ст.
8 Закона о Защитнике граждан).
Еще одной гарантией независимости статуса Защитника граждан является конституционный запрет для лиц и органов осуществлять государственные и публичные функции, если при этом возникает конфликт интересов с их иными функциями, деятельностью или частными интересами (ст. 6 Конституции РС). В статье
9 Закона о Защитнике граждан специально установлено, что с осуществлением полномочий Защитника граждан несовместимым является осуществление иных государственных полномочий или профессиональной деятельности, а также выполнение иных обязанностей или осуществление деятельности, которые могут повлиять на его независимость и самостоятельность. Кроме того, в соответствии с Законом о Защитнике граждан последний рассматривается как обладатель статуса должностного лица касательно нормативных положений, регулирующих конфликт интересов при осуществлении государственных полномочий и на него распространяются положения соответсвующего закона (ч. 3 ст. 9 Закона о Защитнике граждан). Кроме того, согласно части 2 статьи 9 Закона о Защитнике граждан он не может быть членом политической партии, что, несомненно, ограничивает его в возможности проявлять политическую ангажированность. Таким образом, с вступлением в должность Защитника граждан лицо должно прекратить осуществление всех общественных, профессиональных и иных функций, соответственно, полномочий и обязанностей, которые оно ранее осуществляло, если они противоречат положениям закона, а также членство в политических организациях. Более того, поправкой 2007 года в Закон о Защитнике граждан было внесено положение, в соответствии с которым Защитник граждан не вправе делать заявления политического характера (ст. 10 а Закона о Защитнике граждан). Несомненно, эта поправка была направлена на обеспечение полной аполитичности в деятельности Защитника граждан.
Важнейшей гарантией независимости в деятельности Защитника граждан является особый порядок и основания прекращения полномочий Защитника граждан. Так, согласно статье 11 Закона о Защитнике граждан он прекращает исполнение полномочий в следующих случаях: истечения срока полномочий, если не был переизбран; смерть; отставка; утрата гражданства, установленного на основании решения компетентного государственного органа; достижение пенсионного возраста и наличие условий для назначения пенсии в соответствии с законом; наступление стойкой физической или умственной неспособности осуществлять принадлежащие ему полномочия, которая устанавливается на основании заключения соответствующего медицинского учреждения; освобождение от должности.
Защитник граждан может быть принудительно освобожден от должности только по трем установленным Законом о Защитнике граждан основаниям:
если осуществляет иные публичные функции или иную профессиональную деятельность, выполняет иные обязанности, которые могут повлиять на его самостоятельность и независимость, либо его действия противоречат законодательству, регулирующему конфликт интересов при осуществлении публичной власти;
если осужден за совершение преступления, что делает его персону несоответствующей для осуществления возложенных на нее полномочий;
если непрофессионально и недобросовестно осуществляет принадлежащие ему полномочия.
Из трех вышеобозначенных оснований последнее третье - «если непрофессионально и недобросовестно осуществляет принадлежащие ему полномочия» - являются, по мнению Ратко Марковича, одновременно оценочным и недостаточно определенно установленным, что явно не способствует стабильности положения Защитника граждан [5; С. 498].
Что же касается самой процедуры освобождения от должности Защитника граждан, то он освобождается от должности большинством голосов от общего числа депутатов Народной скупщины по предложению Комитета по конституционным делам или не менее одной трети от общего числа народных депутатов. Если предложение об освобождении от должности вносит Комитет по конституционным делам, то для его внесения необходимо, чтобы за это проголосовало большинство членов Комитета по конституционным делам. При этом, Защитник граждан вправе на заседании Народной скупщины, на котором рассматривается вопрос о его освобождении от должности, выступить с обращением к народным депутатам (ст. 12 Закона о Защитнике граждан).
Полномочия Защитника граждан могут быть приостановлены решением Народной скупщины. Так согласно статье 13 Закона о Защитнике граждан Народная скупщина по предложению Комитета по конституционным делам может принять решение о приостановлении полномочий Защитника граждан в случае: если он в законном порядке подвергнут заключению под стражу, а также если он осужден за совершение преступления, что делает его персону несоответствующей для осуществления возложенных на него полномочий, но приговор еще не вступил в законную силу. Решение о приостановлении полномочий Защитника граждан принимается большинством голосов присутствующих на заседании депутатов Народной скупщины, если на заседании присутствует большинство от общего числа народных депутатов. Народная скупщина отменяет решение о приостановлении полномочий Защитника граждан, в случае отпадения причин приостановления полномочий.
В случае прекращения полномочий Защитника граждан по основаниям, установленным в статье 11 Закона о Защитнике граждан и не связанным с освобождением от должности, Народная скупщина без обсуждения выносит решение, в котором констатирует наличие условий для прекращения полномочий. Правовые последствия прекращения полномочий возникают со дня принятия решения (ст. 15 Закона о Защитнике граждан).
Защитник граждан назначает заместителя, заменяющего Защитника граждан в случае его отсутствия или невозможности исполнения полномочий. При этом при прекращении полномочий Защитника граждан, до избрания нового Защитника граждан его полномочия осуществляются заместителем, назначенным Защитником граждан для замещения в случае его отсутствия или невозможности осуществления полномочий. Избрание нового Защитника граждан проводится не позднее, чем через шесть месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего (ст. 16 Закона о Защитнике граждан).
Еще одной важной гарантией независимости Защитника граждан является его иммунитет, которым в соответствии с частью 3 статьи 138 Конституции Республики Сербия Защитник граждан пользуется на-
равне с депутатами Народной скупщины. Так, Защитник граждан не может быть привлечен к уголовной или иной ответственности за высказанное мнение или позицию при исполнении своих функций. За мнения, выраженные не при исполнении своих функций, Защитник граждан несет ответственность наравне с другими гражданами, если не сошлется на иммунитет или будет лишен иммунитета решением Народной скупщины. Сославшись на иммунитет Защитник граждан не может быть арестован или против него не может быть возбуждено уголовное и иное процессуальное производство, предусматривающее наказание в виде лишения свободы без согласия на то Народной скупщины. При этом Защитник граждан может быть арестован без согласия Народной скупщины, если был задержан на месте преступления, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок более пяти лет. Орган, возбудивший производство против Защитника граждан, не сославшегося на иммунитет, обязан уведомить Народную скупщину о возбуждении производства3. При этом даже если Защитник граждан не сослался на иммунитет, Народная скупщина может принять решение о применении иммунитета, при необходимости исполнения полномочий Защитника граждан. Если Народная скупщина применит иммунитет к Защитнику граждан, не сославшемуся на право иммунитета, то возбужденное против него дело приостанавливается4. Решение об отмене иммунитета Защитника граждан принимает Народная скупщина большинством голосов от общего количества народных депутатов (ст. 10 Закона о Защитнике граждан). Народная скупщина лишает Защитника граждан иммунитета большинством голосов всех народных депутатов по представлению ответственного комитета Народной скупщины5.
Несомненно, к гарантиям независимости в деятельности Защитника граждан относится его индемнитет. Так, согласно статье 36 Закона о Защитнике граждан он имеет право на заработную плату в размере оплаты труда Председателя Конституционного суда. Это означает, что должность Защитника граждан является одной из самых высокооплачиваемых в государстве.
Что же касается финансовых средств, расходуемых на осуществление деятельности Защитника граждан, то они предусматриваются отдельной строкой в расходной части бюджета Республики Сербия. Защитник граждан готовит проект финансирования его деятельности на очередной год и представляет его на рассмотрение Правительства Республики Сербия для включения его в проект бюджета Республики Сербия, при этом проект финансирования деятельности Защитника граждан должен быть составлен в соответствии с методологией и критериями, применяемым к другим пользователям бюджетных средств. Годовые ассигнования деятельности Защитника граждан должны быть достаточными для обеспечения его эффективного и действенного выполнения функций, а также должны соответствовать макроэкономической политике Республики Сербия (ст. 37 Закона о Защитнике граждан).
3 «В рамках уголовного и иного дела, к которому применяется право иммунитета не текут предусмотренные для них процессуальные сроки» (ч. 5 ст. 103 Конституции РС), (ч. 9 ст. 38 Закона о Народной скупщине).
4 См. статья 38 Закон о Народной скупщине.
5 Порядок принятия этого решения детально прописан в Регламенте Народной скупщины.
Ключевым для статуса Защитника граждан является вопрос его компетенции. Итак, Защитник граждан по жалобам заявителей или по собственной инициативе в порядке специального разбирательства вправе осуществлять контроль за деятельностью органов управления, кроме контроля за деятельностью Народной скупщины, Президента [8; С. 52], Правительства [7; С. 95], судов [12; С. 317], органов прокуратуры.
Институт правозащитной деятельности Защитника граждан действует следующим образом: если лицо (включая иностранных граждан, апатридов, иностранных юридических лиц) полагает, что его права были нарушены органами управления при осуществлении последними своих функций, направленных на применение законодательства Республики Сербия, и при этом пострадавшее лицо в порядке соответствующих правовых процедур оспорило действия и решения органов управления, но не смогло защитить свои права и законные интересы, то оно вправе обратиться с жалобой к Защитнику граждан Республики Сербия. Если правовая проблема относится к компетенции Защитника граждан, то последний ее рассматривает и предпринимает необходимые действия для ее удовлетворения. Таким образом, правозащитная деятельность Защитника граждан носит субсидиарный характер и к ней можно прибегнуть, если исчерпаны все иные правовые средства. В то же время следует иметь ввиду то, что Защитник граждан может начать разбирательство по собственной инициативе, если имеет точную информацию о том, что актом действием или бездействием органа управления были нарушены права и свободы человека ( ст. 32 Закона о Защитнике граждан).
При обнаружении в ходе разбирательства нарушений в деятельности органов управления, Защитник граждан направляет указанным органам требования об их устранении и указывает порядок совершения на это направленных действий. По общему правилу орган управления обязан проинформировать Защитника граждан обо всех мерах, направленных на исполнение его рекомендации или причинах отказа в исполнении последних в течение шестидесяти дней. В противном случае Защитник граждан в отношении нарушителей предпринимает следующие меры: извещает об этом общественность, Народную скупщину и Правительство, направляет запросы о привлечении руководителей соответствующих органов управления, совершивших правонарушения к юридической ответственности в соответствии с тяжестью совершенных правонарушений (ч.7 ст. 31 Закона о Защитнике граждан). Защитник граждан обладает правом инициировать производство в Конституционном суде по контролю конституционности законов, иных нормативных актов (ст. 19 Закона о Защитнике граждан) [11; С. 206], [9; С. 118].
Наряду с осуществлением контрольно-правозищитной деятельности Защитник граждан может действовать превентивно в целях реализации и защиты прав человека, совершенствования деятельности органов управления. Так, помимо возбуждения и производства по делам о нарушениях прав и свобод граждан, Защитник граждан Республики Сербия вправе выступать посредником, направлять советы и мнения, иным образом влиять на совершенствование деятельности органов управления и защиту прав и свобод человека. В этом случае Защитник граждан предотвращает потенциальное нарушение закона, просвещая рядовых граждан и информируя сотрудников ор-
ганов управления о порядке реализации прав и свобод граждан и способах их защиты.
В завершение исследования следует обратить внимание на то, что согласно части 4 статьи 138 Конституции Республики Сербия Защитник граждан за свою деятельность отчитывается перед Народной скупщиной. Это полномочие, по справедливому мнению профессора Марковича, является наиболее действенным в арсенале средств Защитника граждан Защитник граждан [5; С. 498]. Речь идет о том, что Защитник граждан ежегодно представляет Народной скупщине очередной доклад, который в обязательном порядке должен включать в себя данные о деятельности Защитника граждан за прошедший год, данные о вскрытых недостатках в деятельности органов управления, а также предложения по улучшению положения граждан в их отношениях с органами управления.
Итак, анализ современного сербского законодательства, регулирующего правовой статус Защитника граждан Республики Сербия позволяет говорить о том, что в этом государстве создана надежная правовая основа независимости Защитника граждан как органа внеюрисдикционной защиты прав человека. Независимость Защитника граждан обеспечивается и порядком его избрания и прекращения полномочий, и его иммунитетом и индемнитетом, и запретом на осуществление деятельности, вызывающей конфликт интересов при осуществлении полномочий Защитника граждан, и, конечно же, аполитичным характером деятельности Защитника граждан. Осуществляя свою правозащитную деятельность, сербский Защитник граждан выступает не столько в качестве органа государства, наряду с юрисдикционными органами и прокуратурой, сколько как независимый авторитетный орган общества и демократического государственного режима. Это хорошо заметно по его полномочиям, которые носят не приказной, репрессивный, а вскрывающий, упреждающий, наставительный характер. Так, Защитник граждан не обладает надзорными полномочиями в отношении высших органов государственной власти, нет у него и значительных полномочий в области контроля за органами государственного управления. Основным инструментом его деятельности являются указания органам управления на недостатки в их деятельности и рекомендации относительно путей их устранения, обращения Защитника граждан к общественности, обращения к высшим органам государственной власти и, конечно же, представление доклада о своей деятельности Народной скупщине, который, как правило, получает широкий отклик у народных депутатов и общественности, и в котором не хотел бы оказаться ни один орган управления или должностное лицо. Таким образом, как справедливо замечает профессор Маркович, сила этого института не столько в формальных полномочиях установленных правовыми актами, сколько в авторитете этого органа, который во многом является производным от авторитета лица, осуществляющего полномочия Защитника граждан [5; С. 495].
Список литературы:
1. М. Паjванчиfi. Омбудсман у уставном систему Срб^е - од идеjе до реализац^е / Зборник радова Правног факултета у Новом Саду. 2003. Бр. 1-2.
2. М. Паjванчиfi. Заштита чудских права у проjектима устава Срб^е / Зборник радова правног факултета у Новом Саду. 2004. Бр. 2.
3. М. Pajvancic. Komentar Ustava Rebublike Srbije. Beograd. 2009.
4. М. Паjванчиfi. Уставно право. Нови Сад. 2014.
5. Р. Маркович. Уставно право и политичке институци]е. Београд. 2014.
6. Д. Стоjановиfi. Уставно право. Ниш. 2009.
7. Половченко К.А. Особенности формирования и ответственность Правительства Республики Сербия // Пробелы в российском законодательстве. 2016. №5.
8. Половченко К.А. Особенности правового статуса Президента в системе органов государственной власти Республики Сербия // Право и управление. XXI век. №2. 2015.
9. Половченко К.А. Конституционная юстиция в России и Украине (сравнительно-правовой анализ). Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Московский государственный институт Международных отношений. Москва. 2003.
10. Половченко К.А. Конституционный контроль в Республике Сербия // Конституционный контроль в зарубежных странах : коллективная монография / [Ю.И. Лейбо и др.]; под ред. Е.Я. Павлова, Е.А. Кремянской; Моск. гос. ин-т междунар. отношений (ун-т) МИД России; каф. конституционного права. - М.: МГИМО-Университет, 2015.
11. Половченко К.А. Институт судебного конституционного контроля в постсоветских государствах // Вестник МГИМО. №3. 2013.
12. Половченко К.А. Избирательные споры как объект конституционного правосудия: на примере Сербии // Социально-политические науки. №4. 2016.
13. Туманов В.А. Половченко К.А. Конституционные основы судебной власти / Конституционное право зарубежных стран: учебник / под общ. ред М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - 4-е изд., переаб. и доп. -М.: Норма, ИНФРА-М. 2016.
