CC BY
13УДК 347.963 : 349.44 EDN UMUBOI
Яровой Александр Валерьевич,
декан факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент ул. Шевцова, 1, г. Иркутск, Россия, 664035 e-mail: [email protected]
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ-ИНВАЛИДОВ
Аннотация. В Российской Федерации сохраняется высокий процент детей, имеющих инвалидность. Создание условий для их социальной адаптации и вовлеченности в общественную жизнь невозможно без гарантированной реализации жилищных прав. К основным условиям осуществления права ребёнка-инвалида на жилище следует отнести: предоставление жилого помещения, приспособление жилого помещения и общего имущества в многоквартирном доме с учетом потребностей инвалидов, получение субсидий, льгот на оплату за коммунальные услуги. Финансирование расходов на реализацию социальных прав инвалидов возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Жилищный кодекс Российской Федерации регламентирует постановку на учет в качестве нуждающегося на улучшение жилищных условий и предоставление жилого помещения органами местного самоуправления. Оценка условий доступности жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме для инвалидов производится, в основном, муниципальными межведомственными комиссиями.
Органы прокуратуры Российской Федерации обеспечивают надзор за исполнением законов о социальных правах инвалидов, а также осуществляют судебную защиту их прав. Законодательные пробелы в регулировании реализации жилищных прав детей-инвалидов вызывают необходимость научного обоснования подходов к защите прав и формирование практических рекомендаций для повышения эффективности прокурорской деятельности.
Ключевые слова: дети-инвалиды, прокурор, защита жилищных прав, приспособление жилого помещения, предоставление жилого помещения.
Iarovoi Alexandr Valerievich,
Dean of the Faculty of Professional Retraining
and Advanced Training of the Irkutsk Law
Institute (branch) of the University of the Prosecutor's
Office of the Russian Federation, Candidate of Legal Sciences,
Associate Professor
1 Shevtsova St., Irkutsk, Russia, 664035 e-mail: [email protected]
PROTECTION OF THE HOUSING RIGHTS OF CHILDREN WITH DISABILITIES BY THE PROSECUTOR
Annotation. The percentage of children with disabilities remains high in the Russian Federation. It is impossible to create conditions for their social adaptation and involvement in public
life without guaranteed implementation of housing rights. The main conditions for the implementation of the right of a disabled child to housing include: provision of residential premises, adaptation of residential premises and common property in an apartment building taking into account the needs of disabled persons, receipt of subsidies, benefits for payment of utility services. Financing of expenses for the implementation of social rights of disabled persons is assigned to the state authorities of the constituent entities of the Russian Federation. The Housing Code of the Russian Federation regulates registration as a person in need of improved housing conditions and the provision of housing by local governments. An assessment of the conditions of accessibility of residential premises and common property in an apartment building for disabled persons is carried out mainly by municipal interdepartmental commissions.
The prosecutor's office of the Russian Federation supervises the implementation of laws on the social rights of disabled persons, and also carries out judicial protection of their rights. Legislative gaps in the regulation of the implementation of housing rights of disabled children necessitate scientific substantiation of approaches to the protection of rights and the formation of practical recommendations to improve the effectiveness of prosecutorial activities.
Key words: disabled children, prosecutor, protection of housing rights, adaptation of living space, provision of living space.
В рамках реализации функций социального государства в Российской Федерации особое место уделяется осуществлению прав и законных интересов детей-инвалидов, в том числе и конституционного права на жилище. По данным Росстата по состоянию на 31 декабря 2023 года в Российской Федерации проживает 11млн 41 тыс. инвалидов (7,56% от населения страны), из них 755 тыс. дети-инвалиды1. Защита прокурором жилищных прав детей- инвалидов относится к приоритетному направлению
прокурорской деятельности. Социальная адаптация детей-инвалидов, создание условий для их полноценного развития, участие в общественной жизни, трудовой деятельности невозможно без реализации жилищных прав инвалида. В правозащитной деятельности прокуратуры необходимо учитывать особенности отношений с участием ребенка-инвалида. Многие вопросы правоприменения только ожидают своего решения [1, с. 21].
Значимость прав инвалидов признается как на государственном уровне,
так и на международном. В связи с чем необходимо обратиться к понятию «инвалид» исходя из зарубежного опыта [2, с. 123-143].
Первоначальная попытка
международно-правового закрепления понятия «инвалид» была отражена в Рекомендации МОТ № 99
«О переквалификации инвалидов»
(1955 г.)2. В акте под инвалидом понимается всякий человек, чьи возможности получения и сохранения подходящей работы серьезно сокращены в результате повреждения его физических или умственных способностей. Можно отметить, что в рекомендации заложен медицинский подход к социальному статусу инвалида, расценивающий инвалидность как заболевание, а инвалида как больного, которому необходимы уход и лечение.
Попытка пересмотра концепции инвалидности и определения инвалида была предпринята в Декларации ООН о правах инвалидов (1975 г.)3, согласно которой инвалид - любое лицо, которое не
положение инвалидов. URL:
https://rosstat.gov.ru/folder/13964 (дата обращения 23.05.2024).
2 О переквалификации инвалидов : рекомендация Международной Организации Труда от 22 июня 1955 г. № 99. Доступ из справочно-правовой
системы «КонсультантПлюс».
3 Конвенция о правах инвалидов : резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 дек. 2006 г. № 61/106 // Бюллетень международных договоров. 2013. № 7. С. 45-67.
может самостоятельно обеспечить полностью или частично потребности нормальной личной и/или социальной жизни в силу недостатка, будь то врожденного или нет, его или ее физических или умственных способностей.
В Декларации прослеживается оценка данной категории лиц как неполноценных членов общества, вместе с тем инвалид стал рассматриваться не в качестве объекта социальной помощи, а в качестве носителя прав человека.
Принятые после 1975 г.
международно-правовые акты в сфере защиты прав инвалидов придерживались в большей степени традиционного (медицинского) подхода к статусу инвалида, в частности, Всемирная программа действий в отношении инвалидов 1982 г.1 и Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов 1993 г.2, которые разрабатывали на основе стандартов Международной классификации дефектов, инвалидности и нетрудоспособности (МКДИН),
утвержденной ВОЗ в 1980 г., где инвалидность рассматривалась как следствие болезни, травмы, требующие медицинской помощи.
Медицинский подход для определения «инвалида» был использован и в Конвенции МОТ № 159 «О профессиональной реабилитации и занятости инвалидов» (1983 г.), согласно которой инвалид - лицо, возможности которого получать, сохранять подходящую работу и продвигаться по службе значительно ограничены в связи с надлежащим образом подтвержденным физическим или психическим дефектом.
Формулировку «возможности
которого... ограничены» можно
рассматривать как стремление указать на те
1 Всемирная программа действий в отношении
инвалидов : резолюция Генеральной Ассамблеи
ООН от 3 дек. 1982 г. № 37/52. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventio ns/prog.shtml (дата обращения: 23.05.2024).
препятствия, с которыми инвалид может столкнуться, выполняя работу, то есть в Конвенции № 159 зафиксирована попытка утвердить социальный подход к правовому статусу инвалидов [3, с. 358].
Социальная модель понимания инвалидности рассматривается как концептуальный подход, показывающий, что причина инвалидности заключается не в самом заболевании, а в существующих в обществе физических, психологических, сенсорных, социальных, культурных, законодательных и других барьерах, стереотипах по отношению к лицам, имеющим стойкое нарушение здоровья. При принятии социального подхода признается, что ограничение возможностей инвалида является результатом отношения общества к их особым потребностям, а не внутренним, присущим именно данным людям свойствам (болезни).
Пересмотр подходов к определению понятий «инвалид» и «инвалидность» произошел с принятием Конвенции ООН о правах инвалидов3 в 2006 году. Поскольку в Конвенции не дано точное определение понятиям «инвалидность» и «инвалид», то предполагается, что государства могут расширить категорию защищаемых лиц с учетом изменений, которые происходят в общественных отношениях. Так, Р. Н. Жаворонков, полагает, что любое определение «инвалидности»,
закрепленное в национальном
законодательстве, будет соответствовать Конвенции, если в качестве одного из элементов этого понятия признается существование социальных барьеров, с которыми сталкиваются люди в связи с нарушениями здоровья [4, с. 58].
Жилищные права детей-инвалидов можно разделить на несколько блоков. Первый это предоставление жилого
2 Стандартные правила обеспечения равных возможностей' для инвалидов : резолюция Генеральной Ассамблеей ООН 20 дек. 1993 г. № 48/96. URL: https://www.un.org/ru/documents/decl _conv/conventions/disabled.shtm (дата обращения: 23.05.2024).
3 Конвенция о правах инвалидов : резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 13 дек. 2006 г. № 61/106.
помещения. Второй - предоставление субсидий на оплату за жилое помещение и коммунальные услуги. Третий -приспособление жилого помещения и общего имущества многоквартирного дома с учетом потребностей инвалида.
В качестве общего условия следует указать, что социальная защита инвалидов отнесена к расходным обязательствам органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Региональным законодательством могут
предусматриваться условия обеспечения жильем инвалидов. Однако, если такого акта не принято, то предоставление жилого помещения осуществляется в соответствии с жилищным законодательством на общих условиях [5, с. 44]. Малоимущим, нуждающимся гражданам в порядке очередности. Предоставление жилого помещения ребёнку-инвалиду возможно соответствии со статьей 57 Жилищного кодекса Российской Федерации. При условии, если ребёнок имеет заболевание, предусмотренное Приказом Минздрава России от 29.11.2012 № 987н «Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире». При этом обеспечение жилым помещением происходит из муниципального
жилищного фонда. Поясним сделанное предположение. Ребенок-инвалид должен быть поставлен на учет в органе местного самоуправления как гражданин, нуждающийся в улучшении жилищных условий. Постановка на учет происходит при условии отнесения его к категории малоимущих граждан. Последующее предоставление жилого помещения по договору социального найма происходит по месту постановки на учет. В связи с тем, что расходы на приобретение жилья к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации представляется возможным последующая компенсация расходов органа местного самоуправления за счет средств регионального бюджета.
Следующим дискуссионным вопросом является размер площади
предоставляемого помещения. Жилое помещение в рассматриваемых
отношениях выступает как социальное благо, а не как вещь (товар). Размер площади должен определяться из расчета на одного ребёнка-инвалида. Однако, рассматривая жилое помещение как социальное благо, полагаем, что суд с учётом обстоятельств дела может увеличить размер нормы предоставления до двухкратного размера при условии, что законные представители или опекун ребёнка, с которым должен проживать несовершеннолетний не имеет достаточной жилой площади, а общение ребёнка с близкими родственниками является необходимым условием реализации программы реабилитации ребёнка. В этом случае возможно предоставление жилого помещения с учётом данных обстоятельств.
Второй блок жилищных прав заключается в предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Жилищное право реализуется в соответствии с законодательством о социальной защите инвалидов в Российской Федерации, на основе регионального законодательства.
Прокурорам следует вести работу по правовому просвещению с целью ознакомления граждан с имеющимися возможностями и с разъяснением механизма предоставления.
Третий блок жилищных прав направлен на формирование личного без барьерного пространства ребенка-инвалида. Выполнение работ по приспособлению жилого помещения и общего имущества многоквартирного дома с учетом потребностей инвалида сложно переоценить. Правила обеспечения условий доступности для инвалидов жилых помещений и общего имущества в многоквартирном доме утверждены Постановлением Правительства
Российской Федерации от 09.07. 2016 № 649 (далее - Постановление 649).
Рассмотрим только проблемные моменты приспособления, а также вызывающие определённую дискуссию в литературе и практике применения. Во-первых, регламентировано приспособление жилого помещения только в многоквартирном доме, возможности приспособления жилого дома
обеспечиваются только за счет семейных средств или в соответствии с региональным законодательством. В настоящий момент, такой подход следует признать оправданным. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют приоритета оказания социальной помощи, в том числе с учетом финансовых ресурсов. Приспособление жилых помещений в многоквартирном доме и общего имущества производится на основании обследования, проведенного создаваемой межведомственной комиссии.
Муниципальная межведомственная
комиссия проводит обследование жилых помещений муниципального и частного жилищных фондов. Обычно, совершение органами публичного образования действий в отношении граждан регламентируется законодательством о предоставлении государственных или муниципальных услуг. Услуги
предоставляются на основании заявления. В рассматриваемом случае обследование производится в соответствии с планом мероприятий, утвержденным органом местного самоуправления.
Межведомственная комиссия в
инициативном порядке должна получать сведения от социального фонда Российской Федерации о проживающих на территории соответствующего муниципального
образования инвалидах, своевременно дополнять план обследования, выяснять потребности инвалида и оперативно принимать решения по результатам проведённого обследования. Подобный подход отражает социальную
направленность деятельности государства. Комиссия исполняет публичную
обязанность по проведению всех жилых помещений и общего имущества в многоквартирных домах, где проживают дети-инвалиды. Исходя из этого повышается значимость прокурорского надзора за исполнением законов органами местного самоуправления по
своевременному выявлению граждан, нуждающихся в создании без барьерной среды. При этом представляется целесообразным сохранить параллельно заявительный порядок обращения граждан. Судебная практика отражает такой подход, когда обжалуется бездействие органа местного самоуправления по обследованию на основании заявления гражданина. Отсутствие в Постановлении 649 заявительного порядка направлено на создание возможности всем детям-инвалидам вне зависимости от надлежащего исполнения обязанностей их законными представителями, опекунами (попечителями).
Во-вторых, ребёнок-инвалид может проживать с законными представителями, опекуном (попечителем) на условиях договора социального найма, как собственник жилого помещения или как член семьи собственника. Постановлением 649 не ограничивается возможности приспособления в зависимости от основания проживания в связи с чем решающим моментом является что жилое помещение относится к месту постоянного проживания. Постоянное место жительства гражданина определяется по правилам статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и зависит от волеизъявления лица. Место жительства ребенка определяется по месту жительства законных представителей или опекуна. Регистрация по месту жительства является только одним из доказательств проживания, но не решающим фактором. В судебной практике имеются случаи, когда ребёнку отказывали в проведении обследования из-за его проживания по-другому адресу. При установлении судом временного характера проживания, а также
вынужденности такого решения, суд признавал незаконным бездействие органа местного самоуправления по проведению обследования.
Третий проблемный момент можно выделить в том, что результатом обследования жилого помещения и общего имущества многоквартирного дома может быть решение о приспособлении различных уровней. От определенного уровня приспособления зависят их источники финансирования. Органы местного самоуправления зачастую считают себя выполнившими задачу после подготовки заключения об уровне приспособления. Действительно, как отмечалось ранее, законодательство о социальной защите инвалидов в Российской Федерации относит расходы к обязательствам субъектов Российской Федерации. Тем не менее в Постановлении 649 установлена обязанность
муниципальных образований принимать программы, направленные на обеспечение социальной поддержки инвалидов. Подобный подход об обязании финансирования на муниципальном уровне обоснован в отношении жилых помещений муниципального жилищного фонда. На практике распространены случаи возложения обязанности по
приспособлению общего имущества многоквартирного дома на управляющие организации. Оборудование пандусов, подъемных механизмов, входных групп, а также выполнение иных мероприятий по приспособлению общего имущества. Считаем подобный подход возможным только в том случае, если ввод в эксплуатацию многоквартирного жилого дома произошёл после 1 июля 2016 года. Вновь вводимые в эксплуатацию или прошедшие реконструкцию модернизацию многоквартирные дома должны были быть оборудованы для доступности инвалидов. Последующее содержание пандусов и иных приспособлений, конечно, осуществляется за счёт организации управляющей многоквартирным домом и в этом случае их
понуждение по предписаниям органа государственного жилищного надзора оправдан.
Четвертое, в том случае, если комиссия делает вывод об экономической нецелесообразности приспособления
жилого помещения или общего имущества многоквартирного дома потребностям инвалида, жилое помещение признается непригодным для проживания. В связи с этим требования прокурора о понуждении к установлению экономической нецелесообразности при отсутствии перечня мероприятий по приспособлению являются весьма актуальными. В случае принятия решения о непригодности для проживания жилого помещения должен применяться механизм,
регламентированный статьей 57
Жилищного кодекса Российской Федерации о внеочередном порядке предоставления иного жилого помещения, отвечающего потребностям ребенка-инвалида. Решение вопроса о предоставлении жилого помещения по социальному найму следует принимать исходя из отнесения его к социальному благу. Состав семьи нанимателя при предоставлении жилого помещения должен определяться по сходному подходу при предоставлении жилого помещения на основании пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации, что было рассмотрено выше. Предоставление жилого помещения возможно только при условии соблюдения общего порядка постановки на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Ребёнок-инвалид с учетом иных лиц должен выполнить условия нуждаемости и отнесения к малоимущим гражданам, установленных жилищным законодательством. При отсутствии такой возможности в судебной практике встречаются случаи обращения прокурора в суд с требованием о замене жилого помещения непригодного для проживания инвалида. Подобный подход может быть оправдан как вынужденная
мера и это возможно только в отношении жилых помещений, предоставленных по социальному найму. Отнесение жилого помещения к социальному благу ребёнка-инвалида позволяет решить вопрос о необходимости изъятия ранее занимаемого помещения. Предоставление жилого помещения не должно ставиться в зависимость от изъятия ранее занимаемого.
В заключение можно
констатировать, что прокурорами достаточно активно предъявляются в суд иски в данной сфере по различным основаниям: с требованием выполнить мероприятия по обследованию; с обжалованием бездействий
муниципального образования по оценке экономической целесообразности
приспособления; по обжалованию решений комиссии путём обращения с иском к местной администрации; по понуждению к проведению мероприятий по
приспособлению.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Мирошниченко М. Н. О реализации прокурорами полномочий по защите в судебном порядке прав инвалидов // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 11. С. 19-23.
2. Яровой А. В. Защита прокурором жилищных прав граждан : учебное пособие. Иркутск : Иркутский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2021. 199 с.
3. Яковлева Е. Н. Определение понятий «инвалид» и «инвалидность» в международном праве // Права и свободы человека и гражданина: теоретические аспекты и юридическая практика. 2017. С.357-360.
4. Жаворонков Р. Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации : монография. Москва, 2014. 384 с.
5. Сенотрусова Е. М. О финансировании мероприятий по обеспечению инвалидов жилыми помещениями // Социальное и пенсионное право. 2023.№ 2. С. 42-45.
