CC BY
57ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК: 342
Беляков П. А.
Первый заместитель прокурора Калининградской области, соискатель, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации
ЗАЩИТА ПРОКУРОРОМ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПЕТИЦИЮ В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В статье анализируется состояние законодательного регулирования института петиции и практика прокурорской деятельности по защите права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в форме петиций. Автором высказаны предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Ключевые слова: петиция, прокурорская деятельность, право граждан на обращение, защита прокурором прав граждан.
Население страны может влиять на публичную власть и осуществлять контроль за ее деятельностью посредством реализации различных своих прав и свобод. Право гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции Российской Федерации) [1] охватывает самый широкий перечень общественных вопросов, связанных с подачей предложений, заявлений, жалоб, запросов и иных обращений граждан.
Развивающейся формой обращений граждан является петиция. Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Эфрона петицию (лат. Petitio — искание, требование, прошение) определил как один из способов, установленных конституционным правом для достижения каких-либо мероприятий со стороны государственной власти [2].
В Российской Федерации 70% (в 2015 г. — 69%) граждан в возрасте от 18 и старше пользуются Интернетом. В последние 3 года эта доля остается неизменной. При этом число ежедневных пользователей неуклонно растет, достигнув в настоящее время 53% (в 2015 г. — 52%). С 2006 года этот показатель увеличился в десять раз.
В странах с развитой информационно-коммуникационной структурой, население этих стран получает новые технические возможности активно участвовать в жизни общества через Интернет. Социальные сети позволяют гражданину высказывать свое личное мнение, поддерживать инициативы других граждан и получать реакцию государства на высказанное мнение. Особое место в реализации общественной инициативы занимают Интернет-площадки для подачи петиций. Здесь граждане в полной мере дистанционно реализуют свое право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, удовлетворяют свое желание активного участия в управлении общественной жизни. С каждым годом количество обращений, поступающих посредством электронных средств связи в государственные органы и органы местного самоуправления неуклонно растет. В органы прокуратуры Калининградской области число обращений в электронной форме возросло соответственно с 2097 за 9 месяцев 2015 г. до 2260 за 9 месяцев 2016 г.
По данным исследования, проведенного Левада-Центром [3], подавляющее большинство российских пользователей Change.org — люди с высшим образованием (72%), отслеживающие результативность подписываемых ими петиций (87%), подписанными ими петиции привели к улучшению ситуации (53%), они готовы помочь авторам важной для них кампании либо распространением петиции среди друзей (81%). Самыми удобными формами общения с представителями органов власти опрошенные пользователи назвали подписание коллективный петиций в интернете и обращение через интернет-сервисы (например, http://www.gosuslugi.ru).
По поводу предпочтительных способов общения с представителями органов власти не наблюдается значительных различий в зависимости от того, сколько петиций подписал респондент. Однако менее активные пользователи несколько чаще предпочитают личное посещение представителей органов власти.
Статистика результативных петиций по России — одна из самых высоких в мире, больше побед добиваются только пользователи Change.org в США. В среднем по России как минимум одна петиция в день добивается поставленного результата. Число официально отмеченных побед по странам за текущий квартал 2016 года: США 213, Россия 100, Испания 82, Германия 58, Франция 55, Великобритания 43, Италия 43, Австралия 43, Турция 38.
Коллективные петиции могут служить инструментом раннего обнаружения органами публичной власти изменившихся настроений в обществе, требующих от государства и общества изменений, в том числе изменений действующего законодательства. Для органов власти обращения граждан в форме петиций являются важнейшим источником информации, необходимым для принятия качественных управленческих решений, своевременного реагирования на желания общества. Рассмотрение петиций является эффективным средством общения с населением, может служить основанием для удовлетворения потребностей конкретных граждан.
В развитие конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти, институтов демократии Президент России 04.03.2013 года подписал Указ № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» [4]. У граждан, которые зарегистрировались на портале государственных услуг, появилась новая возможность направлять свои предложения по Интернету по вопросам социально-экономического развития страны, региона, муниципального образования и совершенствования государственного и муниципального управления.
По данным Интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» в 2016 году размещено 8940 предложений россиян по совершенствованию государственного и муниципального управления. Например, по Калининградской области размещено 19 предложений, из которых 16 о совершенствовании федерального законодательства, 1 — регионального, 2 — муниципального законодательства [5].
Система устанавливает три уровня рассмотрения общественных инициатив: федеральный, региональный, муниципальный. На федеральном уровне порядок подачи, рассмотрения и реализации общественных инициатив регулируется Указом Президента Российской Федерации от 04.03.2013 № 183. Наряду с возможностью направлять петиции посредством Интернета законодательством предусмотрены иные способы оформления петиций. Право организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии со статьей 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [6] имеют политические партии, другие общественные объединения и религиозные объединения, их региональные отделения и иные структурные подразделения, взявшие на себя обязательство по организации и проведению публичного мероприятия. В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [7] общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право, кроме прочего, организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Закрепленные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» права предоставляют гражданам больше возможностей на участие в деятельности по охране и функционированию особо охраняемых природных территорий.
На региональном уровне указанные правоотношения регулируются законами или нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Так, законодательным органом Алтайского края 27.03.1996 года был принят Закон Алтайского края «О петициях жителей Алтайского края» [8]. Документ, утративший силу в 2002 г., регулировал общественные отношения, возникшие в связи с реализацией жителями Алтайского края своего права, предусмотренного Уставом (Основным Законом) Алтайского края, на коллективное обращение (петицию) в краевой Совет народных депутатов или к главе администрации Алтайского края.
В законодательстве Томской области этот институт представлен шире. Часть 1 ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 г. N 136 [9], содержит нормы, допускающие законодательную инициативу граждан в форме петиций — гражданской законодательной инициативы населения области путем внесения ее в Думу от имени не менее чем одного процента от числа граждан, обладающих активным избирательным правом. Петиции содержат предложения о принятии, изменении, признании утратившим силу или отмене закона Томской области и соответствующего проекта закона Томской области. Порядок реализации гражданской законодательной инициативы, требования к проекту закона Томской области, вносимому в порядке реализации гражданской законодательной инициативы, форма подписного листа в поддержку гражданской законодательной инициативы определяются законом Томской области.
Рассмотрение проекта закона Томской области, внесенного в Думу в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы, и его принятие производятся в порядке, установленном Законом Томской области от 7 марта 2002 г. N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области» [10] и Регламентом Думы, но не позднее одного месяца со дня регистрации гражданской законодательной инициативы.
Часть 3 этой же статьи распространяет категорию «петиции» на коллективные письменные обращения в органы государственной власти об осуществлении законодательных, исполнительных или судебных мер по вопросам, затрагивающим их интересы.
В Уставе города Москвы [11] употребляется понятие «петиция», которое имеет ту же правовую природу, что и обращение. Жители города Москвы осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. Поэтому петиции можно отнести к коллективным обращениям, имеющим своим содержанием законодательную инициативу граждан.
Петиция вносится от имени не менее 50 тысяч жителей города Москвы в порядке, установленном Законом г. Москвы «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» [12]. Вносимый в порядке гражданской законодательной инициативы проект закона города Москвы может содержать только вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы либо в ведении города Москвы, и не должен быть направлен на ограничение или отмену общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод, что отражено в статье 1 указанного Закона города Москвы.
Для подачи петиции формируется и регистрируется инициативная группа по выдвижению и реализации права гражданской законодательной инициативы, проводится сбор подписей в поддержку гражданской законодательной инициативы. Затем проводится регистрация гражданской законодательной инициативы в городской Думе и рассмотрение Думой проекта закона города Москвы, внесенного в порядке реализации права гражданской законодательной инициативы. Только в 3 квартале 2016 года в Московскую городскую Думу поступило 3402 обращения граждан, в том числе 245 — по вопросам законотворчества [13].
Обеспечивая защиту права граждан на петицию, прокуроры реализуют ряд своих полномочий. Так, в Калининградской области в течение года инициативными группами граждан, общественными организациями проведено более 200 общественных мероприятий на улицах городов, на которых, в том числе были сформулированы требования о совершенствовании действующего законодательства. Органы прокуратуры во взаимодействии с правоохранительными органами, органами юстиции проверяют соблюдение порядка проведения массовых мероприятий, рассмотрения заявленных петиций в органах власти, принимают меры реагирования по требованиям, поступившим в органы прокуратуры.
Прокуроры участвуют в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, в том числе проектов, разработанных по инициативе граждан: запрашивают и изучают проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвуют в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; направляют в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам. Например, прокуроры в Калининградской области за 9 месяцев 2016 года подготовили 438 заключений по проектам нормативных правовых актов, из которых 68 — отрицательные заключения, в дальнейшем учтенные органами власти; внесено 37 информационных писем, предложений о необходимости принятия или приведения в соответствие с изменениями федерального законодательства нормативных правовых актов; подготовлено 10 проектов модельных правовых актов для органов местного самоуправления. На региональном уровне прокуроры приняли участие в 46 заседаниях органов государственной власти, заседаниях их комитетов, комиссий, рабочих групп, на муниципальном уровне — в 335 заседаниях.
Отдельные акты органов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации содержат такую форму обращений как «петиция» либо регламентируют порядок рассмотрения общественных инициатив граждан. Так, в разделе 6 Положения о правовых основах организации работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления города Калининграда [14] предусмотрен порядок оформления, рассмотрения и обжалования обращений, в том числе петиций, поступивших в органы муниципального образования.
В силу ст. 15 Устава городского округа «город Калининград» [15], если местный референдум не назначен городским Советом депутатов Калининграда в установленные сроки, референдум назначается судом на основании, в том числе, обращений граждан. По инициативе граждан проводятся собрания граждан, где обсуждаются вопросы местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст.20 Устава). Устав наделает инициативную группу граждан численностью не менее 3 процентов от числа жителей городского округа «Город Калининград», обладающих избирательным правом, правом правотворческой инициативы (ст.18 Устава). Проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления городского округа «Город Калининград», к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
В развитие положений Устава главой городского округа «город Калининград» утверждено Положение об экспертной рабочей группе при администрации городского округа «город Калининград» по рассмотрению общественных инициатив граждан Российской Федерации, предлагаемых к реализации на муниципальном уровне [16]. Аналогичные правовые акты приняты в других муниципальных образованиях [17]. Все проекты муниципальных нормативных правовых актов прошли экспертизу на соответствие федеральному законодательству в органах прокуратуры, соблюдение порядка рассмотрения общественных инициатив граждан охвачена надзорной деятельностью прокуратуры. Между
тем, из 45 муниципальных образований области только 4 приняли муниципальные нормативные правовые акты по данному вопросу.
Не обладая необходимыми юридическими знаниями, нередко граждане обращаются в органы прокуратуры с петициями об изменении действующего законодательства. Например, инициативная группа граждан г. Пионерский Калининградской области обратилась в прокуратуру области с просьбой придать парку «Сосновый бор» статус особо охраняемого природного объекта. В силу ст. 14 Закона Калининградской области «Об особо охраняемых природных территориях» [18] предложения физических лиц о создании особо охраняемой природной территории регионального значения направляются инициаторами на рассмотрение в Правительство Калининградской области. С учетом требований закона коллективное обращение граждан (петиция) было направлено в Правительство Калининградской области для рассмотрения по существу. В течение года в прокуратуру области поступило два обращения, содержащие общественные инициативы граждан о совершенствовании действующего законодательства.
Прокурорская практика показывает, что защита прокурором права граждан на обращение в форме петиций нуждается в совершенствовании, а деятельность прокуратуры при рассмотрении обращений граждан свидетельствует о необходимости выделения этого направления в качестве приоритетного. Развитие демократии в стране, с учетом новых информационных технологий при рассмотрении обращений граждан, требует принятия рамочного федерального закона о петициях в Российской Федерации.
Литература
1. Конституция Российской Федерации. Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. — С.-Пб.: Брокгауз-Ефрон 1890—1907.
3. Официальный сайт Change.org — http://www.change.org. Дата обращения: 26.10.2016.
4. Указ Президента РФ от 04.03.2013 N 183 (ред. от 23.06.2014) «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива»). Собрание законодательства РФ, 11.03.2013, N 10, ст. 1019.
5. Интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» — http://www.roi.ru/search/?q=Поиск+инициатив. Дата обращения: 28.10.2016.
6. Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Собрание законодательства РФ", 21.06.2004, N 25, ст. 2485.
7. Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Собрание законодательства РФ», 14.01.2002, N 2, ст. 133.
8. Закон Алтайского края от 27.03.1996 г. № 23-3С «О петициях жителей Алтайского края». Собрание законодательства Алтайского края, 10.04.1996 г., № 20, стр. 66.
9. Устав (Основной Закон) Томской области от 26 июля 1995 г. (в ред. от 16 января 2012 г.). Томский вестник. 1995. 30 августа.
10. Закон Томской области от 7 марта 2002 г. N 9-ОЗ «О нормативных правовых актах Томской области». Официальные ведомости Государственной Думы Томской области. 2002. 20 марта. N 65.
11. Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы». Ведомости Московской городской Думы. 2001. N 8.
12. Закон города Москвы от 11 декабря 2002 г. N 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве». Ведомости Московской городской Думы. 17.03.2003. N 2 (ст. 340).
13. Официальный сайт Московской городской Думы — http://duma.mos.ru/ru/2398/info/2016-god. Дата обращения: 28.10.2016.
14. Постановление мэра города Калининграда от 25.12.1997 N 3498 «Об обеспечении законности при рассмотрении обращений граждан в органы местного самоуправления города Калининграда» (вместе с «Положением о правовых основах организации работы с обращениями граждан в органы местного самоуправления города Калининграда»). Гражданин, N 1/2, 1998 г.
15. Решение городского Совета депутатов Калининграда от 12.07.2007 N 257 (ред. от 20.06.2016) «О принятии Устава городского округа «Город Калининград». Гражданин (специальный выпуск), N 12, 21.07.2007.
16. Постановление главы городского округа «город Калининград» от 06.06.2014 N 853 «Об утверждении Положения об экспертной рабочей группе при администрации городского округа «Город Калининград» по рассмотрению общественных инициатив граждан Российской Федерации, предлагаемых к реализации на муниципальном уровне». Гражданин (специальный выпуск), N 23, 11.06.2014.
17. Постановление администрации Озерского муниципального района от 14.10.2013 N 868 (ред. от 05.05.2015) «Об утверждении Положения об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив граждан Российской Федерации, предлагаемых к реализации на муниципальном уровне». Знамя труда, N 82, 08.11.2013. Распоряжение администрации Светловского городского округа от 19.06.2015 N 367-р
«Об утверждении Положения об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив граждан Российской Федерации, предлагаемых к реализации на муниципальном уровне». Светловские вести (вкладыш "Официальный вестник"), N 28, 23.07.2015. Решение окружного Совета депутатов Советского городского округа от 29.06.2016 N 97 «О результатах рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы». КСС «Консультант Плюс», дата обращения: 28.10.2006.
18. Закон Калининградской области от 01.03.2016 N 513 «Об особо охраняемых природных территориях». Калининградская правда, N 44, 17.03.2016.
