CC BY
70
----------------------------------------------------------^
УДК 342.25
А. В. Саленко
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ВЫБОРНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ЗАКОН И ПРАКТИКА В КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Анализируются отдельные положения федерального законодательства о местном самоуправлении, а также практика его реализации при формировании представительных органов муниципальной власти в Калининградской области (на примере г. Светлого).
The article is devoted to the examination of the Russian federal legislation on the local self-government and to the analysis of its implementation while establishing municipal representative bodies in the Kaliningrad region (on the example of Svetly).
Федеральный закон [4] «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ (далее — ФЗ № 131) все еще далек от совершенства [16]. Такое мнение широко распространено в среде ученых [13] и рядовых правоприменителей [15] [11]. Реализация данного закона в Калининградской области представила очередное подтверждение того, что федеральный законодатель не до конца доработал ФЗ № 131, что в свою очередь стало причиной появления противоречивой правоприменительной практики [14].
Часть 5 ст. 40 ФЗ № 131 устанавливает правовые основы статуса депутата выборного органа местного самоуправления [12]. В законе закрепляется, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. При этом отмечается, что на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, — 1 депутат.
На первый взгляд достаточно ясная и четкая формулировка закона. Однако практика реализации ФЗ № 131 в Калининградской области дает основание сделать абсолютно противоположный вывод. Так, окружной Совет депутатов муниципального образования «Светловский городской округ» (далее — окружной Совет депутатов МО «СГО») насчитывает в своем составе 15 человек. Согласно ст. 27 Устава МО «СГО» [8] и ст. 20 Регламента окружного Совета депутатов МО «СГО» [9] на постоянной основе работают два депутата — председатель и его заместитель.
Применяя положения ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, нетрудно посчитать, что на постоянной основе в окружном Совете депутатов МО «СГО» должно работать, образно говоря, 1,5 человека. Это число стало яблоком раздора в го-
63
Вестник РГУ им. И. Канта. 2008. Вып. 9. Экономические и юридические науки. С. 63 — 70.
64
роде Светлом Калининградской области. В частности, спор возник между выборным представительным органом местного самоуправления и органами Прокуратуры РФ по вопросу, в какую сторону следует округлять данное число. По мнению представителей окружного Совета депутатов МО «СГО», — в сторону «двойки», руководствуясь правилами корректного математического округления. Напротив, по мнению органов Прокуратуры РФ, округление должно происходить в сторону «единицы». Какое же из этих мнений является корректным и юридически грамотным?
С нашей точки зрения, нельзя согласиться с логикой представителей Прокуратуры РФ, следуя которой ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131 подвергается излишнему ограничительному толкованию. Если согласиться с доводами органов Прокуратуры РФ, применяя положения ФЗ № 131, следует произвести математический подсчет, в соответствии с которым два депутата, исполняющие обязанности на постоянной основе, составляют 13,33 % от установленной численности окружного Совета депутатов МО «СГО», что больше 10 %, предусмотренных ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131. Данный вывод, что 2 депутата — величина более 10 % от общего числа депутатов в 15 человек, является математически верным. Однако юридически он не безупречен.
Такая «математическая логика» не дает оценки тому факту, что 1 депутат — это величина меньше 10 % от установленного числа 15. Если быть абсолютно корректным в математических подсчетах, то 10 % от 15 депутатов = 1,5 депутата, которые могут работать на постоянной основе. Таким образом, благодаря применяемому со стороны органов Прокуратуры РФ ограничительному толкованию, окружной Совет депутатов Светлого теряет абсолютно законные 0,5 места, замещаемые на постоянной основе в представительном органе местного самоуправления.
Следуя логике органов Прокуратуры РФ, 1 депутат — это 6,6 % от установленной численности депутатов (15 человек). Благодаря «математике» Прокуратуры РФ окружной Совет депутатов Светлого теряет абсолютно законные 3,4 % от установленных законом 10 %.
В этой связи следует дать систематическое толкование ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, чтобы установить ее подлинный смысл. Систематическим толкованием права считается раскрытие смысла нормы права путем выявления ее места в системе соответствующего нормативно-правового акта, т. е. в системе правовых норм ФЗ № 131.
Исходя из логики и системы норм, закрепленных в ФЗ № 131, необходимо сделать вывод о том, что ч. 5 ст. 40 допускает определенную самостоятельность органов местного самоуправления при определении своей внутренней организации. ФЗ № 131 императивно требует, чтобы один депутат работал на постоянной основе лишь в том случае, если общая численность представительного органа местного самоуправления составляет менее 10 человек. Итак, это и есть абсолютное и четкое требование, когда должен работать на постоянной основе один депутат.
В рассматриваемом деле общее количество депутатов окружного Совета депутатов МО «СГО» — больше 10. Следовательно, под прямой запрет ФЗ № 131 действия представительного органа местного самоуправления в городе Светлом не подпадают. Важно подчеркнуть, что в данном деле нет прямого нарушения более общих законодательных положений со стороны окружного Совета депутатов МО «СГО».
-------------------------------------------------------------^
Систематически истолковывая положения ФЗ № 131, необходимо учитывать положения международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 4 ст. 15) [1], а также с ч. 2 ст. 5 федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» [3], если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные федеральным законом, то должны применяться правила международного договора.
При рассмотрении данного дела следует учитывать положения Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года [2], которая была ратифицирована Российской Федерацией и вступила в силу на территории России 1 сентября 1998 года. Согласно Хартии государства-участники обязуются обеспечивать «одновременно эффективное и приближенное к гражданам самоуправление» (Преамбула Европейской хартии). Органы местного самоуправления должны иметь «реальную способность» управлять публичными делами (ст. 3 Европейской хартии).
Особой значимостью обладают требования ст. 6 Европейской хартии, согласно которой местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Именно об этом идет речь в настоящем деле, когда эффективность самоуправления требует, чтобы на постоянной основе работало более одного депутата, что также допускает федеральное законодательство. Как уже было сказано выше, более общих законодательных положений окружной Совет депутатов МО «СГО» не нарушил. В ФЗ № 131 нет прямого императивного предписания, которое бы запрещало определять численность постоянно действующих депутатов в два человека при общем числе в 15 человек. Таким образом, оценивая логику органов Прокуратуры РФ, следует учитывать положения ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года.
К аналогичному выводу приходит Конституционный суд в определении от 3 июля 1997 года по запросу Московского областного суда, согласно которому в случае противоречия какой-либо нормы общепризнанным принципам и нормам международного права при рассмотрении конкретных дел надлежит применять правила соответствующих международных актов [5]. Идентичная позиция и у Верховного суда РФ: если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то должны применяться правила международного договора [6]. Таким образом, правовая позиция органов Прокуратуры РФ в данном деле существенно нарушает нормы материального права, в частности нормы международного публичного права, а именно ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года:
Статья 6. Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления.
1. Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.
65
66
Прокуратура города Светлого Калининградской области, применяя ограничительное толкование ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, нарушает положения Европейской хартии, а именно самостоятельность местной представительной власти в определении собственной внутренней структуры. При толковании ч. 5 ст. 40 ФЗ №131 следует исходить из тех целей, которые закладывал законодатель в данный закон, а также в Конституцию РФ. Необходимо учитывать взаимосвязь данного федерального закона и конституционных норм.
Законодателем особо подчеркивается принципиальная самостоятельность местного самоуправления [17]: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст. 12 Конституции РФ); «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения» (ст. 130 Конституции РФ); «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ст. 131 Конституции РФ). Таким образом, если федеральное законодательство не содержит прямого запрета, то местное самоуправление самостоятельно определяет структуру своих органов (ст. 131 Конституции РФ). Следует повторить, что ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131 императивно предписывает наличие одного депутата на постоянной основе только в том случае, если число депутатов меньше десяти. В настоящем деле общее число депутатов составляет 15 человек, следовательно, исходя из смысла закона допустимо сделать вывод, что 2 депутата могут работать на постоянной основе.
В этом контексте интересным является аутентичное толкование ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, сделанное Государственной думой Федерального собрания РФ. В соответствии со ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной думой. В этой связи при разрешении данного дела следует учитывать позицию нижней палаты Парламента РФ. На страницах издания Государственной думы, подготовленного комитетом Государственной думы по вопросам местного самоуправления [19, с. 67], дается толкование ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131. При этом пример, который приводится при разъяснении положений ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, полностью идентичен фабуле данного светловского дела:
«Вопрос. Сколько депутатов представительного органа муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если общее количество депутатов представительного органа муниципального образования не составляет целого числа?
Ответ. В соответствии с нормой абзаца третьего ч. 5 ст. 40 Федерального закона на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования. В случае если 10 процентов не составляют целого числа, используются правила округления. Округление числа производится в большую сторону, когда дробная часть числа больше или равна
0,5. Поэтому, например, при общей численности депутатов представительного органа муниципального образования пятнадцать человек два депутата могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе».
Конечно, будет правильным вывод, что толкование Государственной думы, исходя из Конституции РФ и положений федерального законодательства, не обладает юридической силой. В то же время будет неправильно не учитывать вообще позицию законодателя, т. е. того ор-
гана государственной власти, кто издал закон и закладывал в него исходный смысл. При этом такое расширительное толкование ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131 разделяет и Министерство регионального развития РФ [18].
Таким образом, с сугубо математическим ограничительным толкованием ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, примененным органами Прокуратуры РФ, нельзя согласиться. Подобный формальный подход к делу существенно ограничивает права местного представительного органа власти в городе Светлый. Как уже сказано, окружной Совет депутатов потерял из-за решения суда 0,5 ставки депутата.
Если исходить из грамматического и логического толкования ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, то следует в очередной раз сделать вывод, что 10 % от числа 15 является величина 1,5. Следовательно, на постоянной основе должно работать более одного депутата. Важно учитывать, что полномочия депутата представительного органа муниципального образования исполняются им не в рамках рабочего времени, положения о котором содержатся в гл. 15 и 16 ТК, а непрерывно. Это обусловливает невозможность применения к депутатской деятельности норм ТК о неполном рабочем времени, допускающих возможность оплаты труда работника пропорционально отработанному им времени или в зависимости от выполненного им объема работ (абзац третий ст. 93 ТК). Таким образом, установление ставок и пропорциональной оплаты труда депутатов представительного органа муниципального образования будет неправомерным.
Работа депутата на «полставке» означала бы, что он осуществляет свои полномочия частично на постоянной основе, а частично — на непостоянной. Однако Федеральным законом предусмотрены только два варианта исполнения полномочий депутатом представительного органа муниципального образования: на постоянной либо на непостоянной основе (абзацы второй и третий ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131). Возможность осуществления депутатом представительного органа муниципального образования полномочий на смешанной основе Федеральным законом не предусмотрена.
Итак на основе вышеизложенного, ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131 должна истолковываться шире ее буквального смысла. Исходя из распространительного толкования данной нормы права, следует произвести корректное математическое округление величины 1,5 до 2. Таким образом, на постоянной основе могут работать два депутата окружного Совета депутатов МО «Свет-ловский городской округ». Данный вывод также подкрепляют положения действующего на территории области закона Калининградской области «О едином реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы Калининградской области» от 26 декабря 2002 г. № 217 (см. разд. 1 ч. 1 прил.) [7].
При толковании ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131 важно учитывать ее значение в системе нормативных правовых актов, действующих на территории Калининградской области. Согласно ч. 6 ст. 26 Устава МО «Светловский городской округ» заместитель председателя представительного органа исполняет обязанности председателя окружного Совета депутатов МО «СГО» в полном объеме в его отсутствие либо по его поручению. Исходя из данного положения Устава МО «СГО» следует вывод, что свою деятельность заместитель председателя окружного Совета должен выполнять на
67
68
постоянной основе, так как иначе выполнить требования ч. 6 ст. 26 Устава МО «СГО» будет невозможно. Устав МО «СГО» императивно требует, чтобы на время отсутствия председателя окружного Совета (по причинам болезни, отпуска, командировки и пр.) его в полном объеме и эффективно замешал заместитель. В этой связи будет абсолютно правильным и законным вывод о том, что более одного депутата от общего числа членов окружного Совета города Светлого должны работать на постоянной основе.
Исходя из систематического и телеологического толкования ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131, можно сделать вывод о том, что количество депутатов, работающих на постоянной основе, должно равняться двум. Согласно данной статье, на постоянной основе должен работать 1 депутат ислючительно, если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек. В нашем случае численность Совета — более 10 человек, следовательно, на постоянной основе работать может более 1 человека. Исходя из главного принципа местного самоуправления, а именно эффективного решения вопросов местного значения, следует расширительно трактовать ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131. Только в том случае, если председатель окружного Совета МО «СГО» и его заместитель работают на постоянной основе, будут наиболее эффективно защищаться интересы граждан и решаться вопросы местного значения в интересах населения округа.
Уместная аналогия права. Внимание прокуратуры Калининградской области необходимо обратить на ст. 32 Устава городского округа «Город Калининград» (в ред., утв. решением Горсовета депутатов г. Калининграда (четвертого созыва) от 12 июля 2007 года, № 257) [10], которая устанавливает:
Статья 32. Окружной Совет депутатов города Калининграда
2. Окружной Совет депутатов состоит из 27 депутатов, избираемых на муниципальных выборах по мажоритарной системе по одномандатным округам (один округ — один депутат) и может осуществлять свои полномочия при избрании не менее 2/3 от установленного числа депутатов.
3. Депутаты окружного Совета депутатов осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе может работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности окружного Совета депутатов — 3 депутата.
Если следовать «математической логике» органов Прокуратуры РФ, то Устав городского округа «Город Калининград» прямо нарушает положения ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131. Возникает вопрос, почему прокурорский надзор за законностью носит избирательный характер и применяется только в городе Светлом? Если уже есть прецедент по делу в Светловском городском округе, почему не осуществляются меры прокурорского реагирования в отношении аналогичных ситуаций, в частности в Калининграде?! При этом выявляется «системный сбой» — Прокуратура РФ не связана конкретными сроками прокурорского реагирования, что, на наш взгляд, противоречит основам правового государства и принципу правовой определенности.
Исходя из аналогии права, а именно из сравнения положений Устава городского округа «Город Калининград» с положениями ст. 20 Регламента окружного Совета депутатов МО «СГО», следует сделать вывод о правильности расширительного толкования и математического округления в
большую сторону. Устав ГО «Город Калининград» был принят в 2007 году, прошел не одну юридическую экспертизу и представляет еще один аргумент в пользу правоты позиции представительного органа местного самоуправления в городе Светлом Калининградской области.
Ложка дегтя в бочке меда. Подводя итог, следует сказать о том, что, к сожалению, «математическая логика» органов Прокуратуры РФ была полностью поддержана судебной практикой. Позиция органов Прокуратуры РФ по ограничительному толкованию ч. 5 ст. 40 ФЗ № 131 была признана абсолютно корректной и правомерной в следующих судебных решениях, которые проиграл окружной Совет депутатов МО «СГО»:
1) постановление суда первой инстанции — решение Светловского городского суда Калининградской области от 10 сентября 2007 года;
2) постановление суда второй инстанции — кассационное определение Калининградского областного суда от 31 октября 2007 года;
3) определение судьи Калининградского областного суда С. И. Костикова об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда надзорной инстанции;
4) определение Судебной коллегии Верховного суда РФ от 25.04.2008 об отказе в истребовании дела в порядке надзора.
Несмотря на названные выше судебные решения, представляется, что сегодня назрела острая необходимость уточнения содержания ст. 40 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ, в которую следует внести изменения, четко регламентирующие количество депутатов, работающих на постоянной основе. При этом законодателю все же следует установить подсчет в полном соответствии с правилами корректного математического округления. Дело же окружного Совета депутатов еще рано считать завершенным, так как своего рассмотрения ожидает соответствующая жалоба в Европейский суд по правам человека в Страсбурге; в настоящий момент представителями окружного Совета депутатов готовится соответствующее обращение в Конституционный суд России.
Ключевые слова
Местное самоуправление, окружной совет депутатов, г. Светлый Калининградской области
Список литературы
1. Конституция РФ // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 года // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
3. Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ (ред. от 01.12.2007) «О международных договорах РФ» (принят ГД ФС РФ 16.06.1995) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
7D
5. Определение Конституционного суда РФ ог 03.07.1997 № S7-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса судьи Московского областного суда Н. В. Григорьевой» // Весгпик Конституционного Суда РФ. 1997. № 5. С. 33.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ ог 31.10.1995 № S (ред. ог 0б.02.2007) «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» // Российская газета. 1995. № 247.
7. Закон Калининградской области ог 26.12.2002 № 217 «О Едином реестре выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Калининградской области» // Российская газета (Запад России). 2003. № 24.
S. Устав муниципального образования «Свегловский городской округ». Решение Свегловского окружного Совета депутатов ог 22.06.2005 № 96 (ред. ог 26.04.2006) «О принятии Устава муниципального образования «Свегловский городской округ» (Зарегистрировано в ГУ Минюста РФ по Северо-Западному федеральному округу 30.11.2005 № RU393120002005001) / / Свегловские весги (г. Светлый). 2005. № 4S.
9. Решение Свегловского окружного Совета депутатов ог 26.10.2005 № 177 (ред. ог 12.04.2006) «Об утверждении Регламента окружного Совета депутатов МО «Свегловский городской округ» // Свегловские весги. 2005. № S5 (до сгагьи 31 (включительно) Регламента); Свегловские весги. 2005. № S6 (до конца).
10. Решение городского Совета депутатов Калининграда от l2.07.2007 № 257 (ред. ог 12.07.2007) «О принятии Устава городского округа «Город Калининград» (Зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по Северо-Западному федеральному округу 19.07.2007 № RU393010002007001) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.200S) // Гражданин (спец. выпуск). 2007. № 12.
11. Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Формирование предсгави-тельного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 200S. № 3.
12. Масловская М. В., Якин Р. Л. К вопросу о сгагусе представительного органа муниципального образования / / Конституционное и муниципальное
право. 2007. № 23.
13. Егорова Н. Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 12.
14. Захаров И. В. Представительство населения на муниципальном уровне: конституционно-правовые аспекты // Право и политика. 2007. № 5.
15. Соловьев С. Г. Модели организации системы муниципальной власти: проблемы теории и практики // Современное право. 2006. № 7.
16. Миронов Н. Месгпое самоуправление в России: между реформой и копгрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2.
17. Джагарян А. А., Шевченко Н. В. Конституционно-правовые проблемы по-вого порядка формирования представительного органа муниципального рай-опа // Право и политика. 2006. № 12.
Ж Официальный ИНТЕРНЕТ-сайг Министерства регионального развития РФ. [Элекгроп. ресурс]. Режим доступа: http://www.minregion.ru/
19. ФЗ ог 06.10.2003, № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разъяснения отдельных положений закона. М., 2007.
Об авторе
А. В. Саленко — канд., юр. наук, РГУ им. И. Канта; E-mail: [email protected]
