CC BY
273
УДК 342.25 (4)
К ДЕСЯТИЛЕТИЮ РАТИФИКАЦИИ ЕВРОПЕЙСКОЙ ХАРТИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
© Шишкин С. И., Лаврик М. А., 2008
В статье анализируются европейский опыт организации местного самоуправления, история его становления, принципы, содержащиеся в Европейской хартии местного самоуправления, особенности ратификации хартии и реализация ее положений в течение десяти лет, прошедших с момента ратификации хартии Российской Федерацией.
Ключевые слова: местное самоуправление; Европейская хартия местного самоуправления; децентрализация; муниципальное право.
В апреле 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления
[1], которая вступила в силу для нашего государства с 1 сентября 1998 г. Прошедшие с момента ратификации хартии десять лет позволяют сделать некоторые выводы и обобщения о реализации в России стандартов, изложенных в данном международноправовом документе.
Европейская хартия местного самоуправления подписана в Страсбурге 15 октября 1985 г. и отражает общие для европейских стран идеи относительно организации и функционирования местного самоуправления.
Как отмечается в научной литературе, становление местного самоуправления в средневековой Европе явилось ответной реакцией со стороны населения на абсолютизацию монархической власти. Образованные корпорации принимают на себя решение тех бытовых проблем городов, от решения которых отказываются официальные власти, а монарх использует структуры самоуправления в качестве механизма сбора налогов и податей в казну и не заинтересован в их разрушении, пока горожане не выступают против него с оружием в руках. Причем, как указывает Д. В. Ходаковский, в сельской местности процесс становления самоуправления отстает от города по причинам личной зависимости крестьян, их меньшей экономической самостоятельности и более низкой общей культуры [2].
Россия, отменив крепостное право, обращает пристальное внимание на европейский опыт организации местного самоуправления, что привело к проведению реформ в
рассматриваемой сфере. Российская юридическая наука XIX в. изучила и обобщила европейские модели местного самоуправления, выразив свое к ним отношение.
В 1892 г. в «Русском вестнике» отмечалось: «Франция, считающаяся родоначальницей либеральных идей, центром, из которого они распространяются по материку всей Европы, отстала в их практическом применении почти от всех европейских стран... Вместо гражданской свободы и местного самоуправления мы находим во Франции всепоглощающее начало правительственной централизации» [3]. Законодательство Бельгии того периода исходило из идеи, что община старше государства, закон ее находит, а не создает, Франция же стояла на противоположных позициях [4].
В сравнении с французской централизацией положительно в российской публицистике оценивался английский опыт, который воспринимался через призму германской государственной правовой школы (Россия традиционно уделяла большое внимание Пруссии, которая заимствовала английский опыт местного самоуправления). Понятие «самоуправление» используется в России с 50—60-х гг. XIX в. именно в связи с буквальным переводом, «калькой» с английского self-government — «самоуправление».
После завершения советского периода развития, не признававшего доктрину местного самоуправления, Россия снова обращается к европейскому опыту. К Европейской хартии местного самоуправления, воплотившей этот опыт, по состоянию на 24
марта 2008 г. присоединилось 44 страны Совета Европы [5].
В 1985 г. Хартию подписали 11 государств: Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Исландия, Испания, Италия, Лихтенштейн, Люксембург, Португалия, Франция, причем для Бельгии и Франции хартия вступила в силу только через двадцать лет после подписания (Бельгия — 2004 г., Франция — 2007 г.). К государствам, которые подписали хартию сравнительно недавно, относятся: Азербайджан (2001 г.), Армения (2001 г.), Босния и Герцеговина (2002 г.), Грузия (2002 г.), Швейцария (2004 г.), Сербия (2005 г.) и Черногория (2005 г.).
Азербайджан заявил, что не в состоянии гарантировать реализацию положений хартии на территории, оккупированной Арменией; Дания не распространила действие хартии на Гренландию и Фарерские острова, а Грузия указала, что не несет ответственности за соблюдение хартии на территории Абхазии и региона Цхинвала до восстановления полной юрисдикции Грузии [6].
По мнению М. И. Либоракиной, в целом в современной Европе отношение к местному самоуправлению поляризуется по оси «север» — «юг». Скандинавские страны отличаются высокой степенью автономии местного самоуправления, страны Южной Европы — низкой [7].
А. Гессер разделил государства Европы на две группы:
1) «исконно свободные» страны с традиционно высокой степенью гражданских свобод, выработавшие иммунитет против монархически-бюрократической централизации (Великобритания, государства Северной Европы, Нидерланды, Швейцария);
2) «либеральные государства верховной власти», основанные на общем подчинении бюрократическому аппарату и оставляющие мало места для реального «управления под свою ответственность» на местном уровне (Испания, Франция, Италия и Германия).
Интересной представляется позиция Н. С. Тимофеева: «То, что для многих опыт США представляется идеальным местным самоуправлением, на самом деле называется “местное управление”, для которого в Конституции не нашлось места. Коммунальное самоуправление (опыт ФРГ) напрямую связано с государственным управ-лени ем. Децентрализация управления во Франции настолько плотно вписана в столь
страшную для многих пресловутую “вертикаль” власти, что французским муниципалам следовало бы постоянно пребывать в России с целью усвоения опыта советской и современной российской местной демократии» [8].
Согласимся с М. И. Либоракиной, которая указывает на неправомерность отождествления опыта отдельных стран с «европейским» или даже «зарубежным» опытом в целом. По ряду причин в России наиболее известен опыт Германии, Франции и Испании, который отнюдь не доминирует в Европе и, более того, не является репрезентативным с точки зрения развития местного самоуправления [9]. Исторические пережитки нередко воспринимаются как сущностные черты местного самоуправления (наследие Франко в Испании). В этой связи значительно повышается роль научных исследований опыта организации местного самоуправления стран, не входящих в число государств, традиционно изучаемых в рамках науки муниципального права в России [10].
Внимание в отечественной науке нередко акцентируется на ограничении автономии местного самоуправления, при этом не учитывается общий контекст наличия свободы предпринимательства, развитых рыночных механизмов, сильного гражданского общества. И, действительно, «эффективность использования международного опыта в России зависит и от того, насколько этот опыт удастся правильно понять» [11].
Несмотря на отсутствие единообразия в организации местного самоуправления в Европе, основные, генеральные для всех стран Старого Света идеи изложены в едином документе — Европейской хартии местного самоуправления. Как отмечают исследователи, хартия «свободна от крайностей либерализма», а различие в степени интегрирования местного самоуправления в государственный механизм не мешает европейским странам руководствоваться одними и теми же ценностями.
Хартия начинается с Преамбулы, в которой по сложившейся для многих документов Совета Европы традиции указывается, что целью данной международной организации является достижение большего единства между ее членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием.
В Преамбуле подчеркивается, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. К демократическим принципам, разделяемым всеми государствами-членами Совета Европы, относится право граждан участвовать в управлении государственными делами, и, как указано в Преамбуле, это право наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Совет Европы, следуя Преамбуле хартии, строит Европу на принципах демократии и децентрализации власти.
По мнению Д. В. Ходаковского, «с формальной точки зрения, содержание Хартии не мешает России к ней присоединиться» [12]. Однако как следует из Преамбулы данного документа, местное самоуправление — это одна из основ демократического строя, основанного на децентрализации. И общий вектор государственно-правового развития страны, присоединившейся к хартии, должен лежать в плоскости демократизации и эффективной децентрализации.
Как уже было отмечено, из английского языка в другие европейские языки и политико-правовое знание перешло понятие «самоуправление». Французский язык привнес понятие децентрализация — decentrlisation.
Соотношение целого и его составных частей с точки зрения свободы-несвободы частей по отношению к целому описывается так называемым «законом сохранения структурного разнообразия» [13]. Согласно данному закону реальный рост разнообразия на верхнем уровне структурной иерархии всегда оплачивается ограничением разнообразия на нижних уровнях, и, наоборот, рост разнообразия на нижнем уровне оборачивается разрушением элементов высших уровней. При исчерпании источников развития некоторой целостной системы импульс к развитию может быть получен в результате предоставления большей степени свободы ее составным частям, но чрезмерная суверенизация частей во взаимоотношении с целым грозит разрушением целого.
Политика централизации, проводимая в границах меры, максимизирует удовлетворение общих интересов, но за границами меры она начинает служить интересам политической элиты, бюрократии. Политика децентрализации - это стремление удовлетворить специфические интересы различ-
ных групп. Но переход границы меры ведет к усилению стихийного, центробежного процесса, при котором наилучшим образом чувствуют себя предприимчивые группы, в том числе криминальные.
К сожалению, нередко на практике официально объявленные государством цели децентрализации и демократизации преобразуются в задачи, которые отвечают интересам правящих элит и партий [14]:
1) демократизация нижестоящих уровней власти вместо демократизации на вышестоящем уровне;
2) перекладывание функций и задач, которые центральное правительство не исполняет по тем или иным причинам, на субна-циональные уровни власти;
3) мобилизация ресурсов на местном уровне путем повышения налогообложения при возложении ответственности за это на местную власть;
4) создание видимости демократизации на нижестоящих уровнях при полном контроле деятельности избранных местных чиновников с помощью представителей центральных органов власти на местах, т. е. фактически осуществление децентрализации исключительно административного характера, способствующей укреплению центральной власти;
5) выполнение инициатив (или условий) международных организаций-доноров.
Вступление России в Совет Европы в 1996 г. и ратификация Европейской хартии местного самоуправления в 1998 г. открывало для страны новые возможности для финансовой поддержки со стороны ряда международных организаций в условиях кризисного состояния отечественной экономики. Благоприятная ситуация в связи с ростом цен на сырьевые, энергетические ресурсы делает зависимость России от международной системы финансирования менее осязаемой, а полную реализацию буквы и духа принятых международно-правовых обязательств не столь актуальной.
Н. С. Тимофеев пишет: «Будем откровенны. Это ненормально, когда мы, говоря о ценностях местного самоуправления, указываем на его близость к населению и зависимость от последнего. В современных условиях муниципальная организация так же далека от населения, как и государственная» [15]. Вместе с тем, указание в Европейской хартии на самоуправление в качестве одного из принципов демократии гово-
рит о том, что реальным народовластие делает именно воплощение идей местного самоуправления в жизнь.
О значимости местного самоуправления для демократизации писал еще Н. М. Кор-кунов, который отмечал, что нельзя превращать местный орган власти в бездумного исполнителя воли вышестоящего лица. Это ведет к бюрократизации процесса управления, превращая его в фикцию. Назначаемый «сверху» чиновник всегда будет ориентирован на услужение назначившему его лицу, а не на защиту местных интересов [16].
Также интересным в этой связи представляется высказывание историка, социолога и политического деятеля А. де Токви-ля: «Без общинных институтов нация может формировать свободное правительство, однако истинного духа свободы она... не приобретет» [17].
Поэтому, безусловно, развитие демократической Европы неразрывно связано с развитием местного самоуправления, и согласно требованию ст. 2 хартии принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства.
В России местное самоуправление получило свое закрепление как в основах конституционного строя (ст. 3, 12), так и в виде отдельной главы (гл. 8 Конституции
[11]). Внутреннее законодательство также признает местное самоуправление, общие принципы его организации закреплены в федеральном законе [18].
Однако в российской юридической науке нередко говорят о местном самоуправлении как о чужеродном элементе в системе власти, делаются выводы о том, что муниципальные реформы провалились, и местное самоуправление в России не состоялось, говорится о несформированности истинной общественной заинтересованности в местном самоуправлении и о неопределенности в понимании природы местного самоуправления. Г. Атаманчук даже констатировал: «Нам не нужны виртуальные муниципальные образования» [19].
За пятнадцатилетие современного российского конституционализма (2008 год богат на юбилеи для публичного права, помимо десятилетия ратификации хартии, страна отмечает и пятнадцать лет Конституции) в России было несколько муниципальноправовых реформ, последняя из которых
началась в 2003 г. и на настоящий момент еще не завершена. По мнению Ю. В. Кириллова, у нее есть основания считаться традиционной российской реформой. «Традиционная российская реформа — это когда:
1) под напором реальности, спровоцированным собственной деятельностью, все соглашаются с тем, что так жить дальше нельзя;
2) долго спорят о том, что же надо делать, чтобы жить было хотя бы можно, и договариваются вроде бы об одном, но понимают под этим каждый свое;
3) поэтому затем делают все так, что через непродолжительное время опять ощущают напор реальности» [20].
Вместе с тем, по образному выражению Ю. В. Кириллова, «федеральный центр даже силами МЧС и под надзором полномочных представителей президента в федеральных округах не сможет по всей стране заменить батареи отопления» [21]. Поэтому федеральный центр все же заинтересован в развитии местного самоуправления в России, что прозвучало в ежегодном послании Президента России Федеральному собранию.
В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев обратился к Федеральному собранию со своим первым ежегодным посланием [22].
Отметив, что «заявленные Конституцией цели, ценности и механизмы доказали свою состоятельность, помогли нашему обществу преодолеть трудности и выйти на путь устойчивого развития», Президент России указал на необходимость корректировки некоторых конституционных институтов (в частности, увеличение срока конституционных полномочий Президента и Государственной думы до 6 и 5 лет соответственно) и на необходимость постоянного доказывания дееспособности демократического устройства.
Для укоренения демократических учреждений Дмитрий Медведев предлагает, в частности, «доверять все большее число социальных и политических функций непосред-
ственно гражданам, их организациям и самоуправлению».
О местном самоуправлении Президент говорит особо. Одним из десяти его конкретных предложений по реформированию государства является указание на то, что «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости - и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел».
Указанное заявление Президента является более чем актуальным. Весной этого года совместно с кандидатом юридических наук, доцентом кафедры конституционного права Юридического института ИГУ В. В. Яковлевым рассмотрена ситуация, сложившаяся в Иркутской области в связи с так называемым «делом Дорошка» [23]. Сформировалась довольно опасная для конституционной ценности - местного самоуправления - ситуация, когда В. В. Дорошок продолжает оставаться мэром г. Усть-Илимска, являясь в то же время обвиняемым по уголовному делу. Применительно к этой ситуации необходимо отметить, что Верховный суд Российской Федерации своим решением в начале октября 2008 г. отменил решение Иркутского областного суда и направил дело на новое рассмотрение, что позволяет говорить о том, что будет проведено еще более тщательное рассмотрение указанного дела. Применительно к муниципальному праву следует говорить о необходимости совершенствования механизмов привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед населением и государством.
Действующее муниципальное право, находящееся в затянувшемся периоде своего становления, содержит нормы, которые порождают разного рода споры и коллизии. Так, прокуратура г. Черемхово Иркутской области обратилась в порядке ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в Черемховский городской суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным решения Думы муниципального образования «город Свирск» от 27 февраля 2008 г. «Об образовании муниципальной должности заместителя председателя Думы города Свирска». По мнению прокуратуры, на постоянной основе в Думе
МО «город Свирск» может работать только один депутат, а так как в Думе МО «город Свирск» на постоянной основе уже работает один депутат — председатель Думы МО «город Свирск», образование муниципальной должности заместитель Председателя Думы МО «город Свирск» незаконно.
Дума муниципального образования «город Свирск» против доводов, изложенных в заявлении, возражала, подкрепляя свою позицию следующими аргументами. В соответствии с абз. 3 ч. 5 ст. 40 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-Ф3 на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, — 1 депутат. Дума МО «город Свирск» состоит из пятнадцати депутатов, т. е. 10 процентов от указанной численности — это 1,5. Согласно разъяснениям Комитета Государственной думы по местному самоуправлению [24] «в случае, если 10 процентов не составляют целого числа, используются правила округления. Округление числа производится в большую сторону, когда дробная часть числа больше или равна 0,5. Поэтому, например, при общей численности депутатов представительного органа муниципального образования 15 человек, 2 депутата могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе». Черемховский городской суд Иркутской области позицию Думы муниципального образования «город Свирск» разделил, признав, что в указанном представительном органе на постоянной основе свои полномочия могут осуществлять два депутата, а не один, как на это указывает прокуратура.
Возвращаясь к посланию Президента, обратим внимание, что 5 ноября глава государства отметил в отношении представительных органов местного самоуправления, «чтобы они избирались при самом активном участии как политических, так и неполитических объединений местных жителей — правозащитных, добровольческих, благотворительных и просветительских. И напомним, что право не только политических партий, но и общественных организаций выдвигать избирательные списки на муниципальных выборах предусмотрено зако-
ном. Однако большинство партий и общественных организаций в муниципальных советах представлены пока слабо. Это положение закона должно стать действенным».
Пожалуй, не следует толковать указанное заявление Президента максимально буквально и воспринимать его как призыв к переходу при проведении муниципальных выборов от мажоритарной системы к смешанной или же полностью пропорциональной. В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. И именно идея независимого, самостоятельного, автономного управления вопросами местного значения самим населением была ключевой при разработке указанных положений Конституции. Местное самоуправление — это не сфера для государственной политики, это площадка для улучшения жизни населения и решения вопросов сугубо местного значения.
Президент указывает на необходимость полноценного участия всевозможных общественных объединений в муниципальных советах (партия — только одна из форм общественных объединений, что также подчеркивается главой государства). И теперь необходимо осмысление механизмов формирования такого участия. Бездумное же навязывание пропорциональной идеи представительства на местный уровень исказит изложенную в Послании идею Президента. А также в гипертрофированном виде перенесет негативные процессы, сопровождающие становление многопартийности в России, проявившиеся, в частности, при формировании региональных парламентов (депутат из представителя народа превращается в партийного чиновника; усложняется процедура сотрудничества между депутатами внутри парламента) на самый близкий к населению уровень власти.
Однако 14 ноября 2008 г. двенадцать депутатов Законодательного собрания Иркутской области первого созыва обратились с инициативой о внесении на рассмотрение Законодательного собрания проекта закона области «О внесении изменений в Закон Иркутской области «О муниципальных выборах в Иркутской области». Ранее региональное законодательство предусматривало мажоритарную систему выборов представительных органов местного самоуправления на территории Иркутской области.
В соответствии с указанным проектом при проведении муниципальных выборов депутатов в городских округах с численностью населения свыше 300 тыс. человек может применяться смешанная (мажоритарнопропорциональная) избирательная система, при которой половина от установленного числа депутатов в соответствии с уставом городского округа может избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Причем для прохождения кандидатов от избирательного объединения в представительный орган местного самоуправления установлен избирательный барьер в 7 %, который мировой практикой признается максимально возможным барьером для формирования законодательных органов власти (не говоря о представительных органах муниципальных образований).
В свете вышеизложенного представляется весьма актуальной работа С. А. Авакьяна «Депутат: статус и деятельность» [25], вышедшая в 1991 г., в которой анализировались, в частности, причины краха системы Советов и предлагались возможные варианты модернизации системы.
Профессор МГУ указывал, что «к сожалению, Советы перестали быть органами власти, а самоуправленческие начала как в их системе, так и в обществе в целом были, по существу, свернуты, заменены формализмом, “штамповкой” Советами подготовленных аппаратом решений, “всенародным одобрением” этих решений вместо созидательного участия граждан в управлении обществом и государством» [26]. С. А. Авакьян отмечал, что властные полномочия Советов присвоили себе партийные органы КПСС, а это резко ослабило Советы, и «не случайно курс на возрождение Советов связан в первую очередь с превращением их в подлинные органы . власти» [27]. В советской России «партийные организации стали сплошь и рядом подменять собой Советы, брать на себя их властные функции, выступать как государственные, а то и еще хуже — как надгосударственные организации. Это сопровождалось и политикой подбора депутатов Советов по анкетным данным, без должного учета их деловых качеств. Поэтому в итоге формировались такие органы, которые объективно и не могли взять на себя властные функции», а ведь
«важнейшее требование депутатской этики — быть самим собой, не выступать чужим рупором и особенно слепым орудием» [28]. Для развития отечественной демократии повторное наступление на соответствующие правовые грабли может привести к необратимым процессам, амнезии самой идеи самоуправления.
Относительно понятия местного самоуправления стоит опять же обратиться к тексту хартии. Согласно п. 1 ст. 3 под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Еще в 1998 г. отмечено, что «в нашем и европейском понимании института местного самоуправления не так уж много общего. Конструкция — право и реальная способность — обращена к общим условиям, в рамках которых вообще возможно говорить о муниципальной автономии. Этот подход как бы говорит о необходимости взвесить дееспособность органов по отношению к некоторому объему работы, возникающему как результирующая к неким идеальным требованиям быть ответственным за судьбу местного сообщества» [29].
Также весьма интересен перевод понятия, закрепленного в хартии. Дело в том, что официальный перевод на русский язык указывает на способность регламентировать значительную часть «публичных дел», в то время как более ранние неофициальные переводы указывали на регламентирование органами местного самоуправления «государственных дел» [30].
В англоязычной версии указывается на public affairs, причем слово public может быть переведено на русский язык следующим образом:
1) общественный; государственный (например, общественный деятель, государственный долг);
2) публичный, общедоступный (публичная библиотека);
3) открытый, гласный (придавать что-либо гласности);
4) коммунальный (коммунальные услуги);
5) народный, общенародный (дух патриотизма).
Официальный русскоязычный текст, как уже было отмечено, использует термин
«публичные дела». Однако четкое указание на возможность регламентировать часть государственных дел связывало бы само-управленческую сеть с государством, а не аморфно бы относилось к вопросам местного значения, «правовая природа которых теряется в дымке исторических построений середины прошлого века при рецидивных потугах русской бюрократии сбросить с себя ответственность за состояние дел в наиболее существенных сферах человеческого бытия» [31].
Пункт 2 рассматриваемой статьи хартии указывает, что «это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Формулировка Европейской хартии «могут иметь подотчетные им исполнительные органы» подразумевает, что могут и не иметь. По всей видимости, данный вопрос должен решаться населением муниципального образования, его советами и собраниями. До вступления в силу федерального закона № 131-Ф3 в Верховном суде Российской Федерации было рассмотрено весьма показательное в этой связи дело [32]. Заявителем по делу (городским советом депутатов) оспаривался закон Владимирской области, согласно которому исполнительно-распорядительные функции осуществляет администрация муниципального образования, если Уставом муниципального образования не предусмотрено иное. Заявитель полагает, что областной законодатель предписывает органам местного самоуправления образовывать исполнительные органы, тем самым частично определяет структуру органов местного самоуправления. Суд не согласился с позицией заявителя, указав, что данный закон области не устанавливает в качестве обязательного требования создание исполнительных органов местного самоуправления, а лишь определяет возможность их образования, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления, определяющей, что представительные органы местного самоуправления могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Возникает вопрос, соответствует ли действующее российское законодательство хартии. Ведь согласно ч. 2 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции» наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным. Однако подобный вопрос российскими судами уже не исследовался.
Пункт 3 ст. 4 хартии устанавливает признанные в Европе, но не до конца исследованные и инкорпорированные в России принципы пропорциональности и субсидиарности: осуществление публичных
полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.
Таким образом, распределение властных полномочий должно передаваться снизу вверх: если конкретное полномочие может быть осуществлено на более низовом уровне, то оно должно остаться на этом уровне, а не «захватываться» вышестоящей властью, вместе с тем передача отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления сопровождается необходимыми финансами.
В п. 6 рассматриваемой статьи Европейской хартии также указывается, что необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Депутат Московской городской Думы С. Митрохин в интервью московской студии радио «Свобода» в 2006 г. заявил: «Если бы было нормальное местное самоуправление, то не нужно было бы никаких таких организаций правозащитных. Но его нет, к сожалению. И если у вас нет местного самоуправления либо если оно ослаблено, спущено на уровень подъездов, то оно и не способно будет защитить вас от произвола» [33].
В политологических исследованиях также отмечается, что «меньше всего пишут о самих муниципальных образованиях как об акторах или лоббистах своих интересов, и это не случайно: на сегодняшний день их влияние
действительно крайне мало, и они лишены возможности напрямую выходить на властные структуры региона и центра» [34].
Согласимся с тем, что проблема заключается в отсутствии согласованного разграничения полномочий и ответственности по всем уровням власти. «Ведь населению в принципе безразлично, какой орган, государственный или муниципальный, обеспечивает решение конкретных направлений местного хозяйства, образования, здравоохранения и т. д. и отвечает за него. Главное — своевременное и качественное обеспечение основных жизненных потребностей и интересов населения, связанных с местом проживания» [35].
Особое внимание Европейская хартия местного самоуправления уделяет защите границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ст. 5). О российских проблемах, возникающих в этой связи, свидетельствует, в частности, ситуация по Шелеховскому району Иркутской области, когда воля населения муниципальных образований, направленная на объединение ряда муниципальных образований, не была (да и не могла в свете определенных коллизий в законодательстве) услышана Законодательным собранием Иркутской области.
Исследователи констатируют, что имеет место нарушение Европейской хартии, выражающееся в игнорировании мнения местного населения при установлении границ муниципальных образований [36].
Рассматривая территориальные основы местного самоуправления, следует обратить внимание на работы представителей экономической науки В. Н. Лексина и В. В. Карачаровского о развитии крупнейших городов России и проблемах территориальной организации. Исследователи отмечают, что пресловутые «точки роста» (на которые возлагаются надежды как на «локомотивы» развития сопредельных и более отдаленных территорий) воспроизводят «рост» преимущественно в границах собственной городской черты [37].
Действительно, географические и иные объективные обстоятельства вряд ли позволяют сделать российское пространство равномерно обжитым. Но это и не обязательно для сносного существования стран с обширными арктическими или пустынными территориями, соответствующими зонами дискомфортного проживания, неустойчивого
земледелия и т. п. (о чем свидетельствует опыт Канады, Австралии и Исландии).
Политика «равномерного размещения производственных сил» в СССР прекратила свое существование одновременно с советской властью, а рыночно-экономическое территориальное развитие не основывается на такой политике. В исследованиях
В. Н. Лексина и В. В. Карачаровского анализируется опыт развития значительного числа региональных столиц, упоминается и Иркутск, правда, в не самом лучшем контексте:
«Инфраструктурное жизнеобеспечение рассматриваемых “столиц” почти полностью основывается на советском материально-техническом наследии, которое обветшало, требует замены и капитального ремонта, а зачастую находится в предаварийном состоянии. Некоторые из них (например, Иркутск) в последние годы зримо эволюционировали в этом отношении “по нисходящей”, другие (в частности, Петропав-ловск-Камчатский) начинают выходить из ситуации объективно-инфраструктурной дисфункции» [38].
Еще при Екатерине II обозначилась практика того, что дворянство не смогло развить какие-либо структуры местного самоуправления, а лучшие местные силы переманивались в столицы, пополняя ряды столичной бюрократии. Российская традиция перетекания ресурсов в места концентрации власти приводит к усилению проявлений «столичности» с образованием центров федеральных округов. Наиболее заметные изменения произошли в «столицах» Дальневосточного, Сибирского и Уральского федеральных округов (Хабаровск, Новосибирск, Екатеринбург). Несколько иная ситуация в центре Приволжского федерального округа Нижнем Новгороде, который, являясь одним из пяти городов-миллионников округа, так и не смог приобрести «столичный лоск». Не ощутила изменений с образованием округов Москва, и так являясь столицей. А Санкт-Петербург, как отмечается, постоянно испытывает комплекс «недостоличности».
Укрупнение регионов, потеря «регионально-столичного» статуса как бы отбрасывает город на обочину территориального развития, что недостаточно анализируется политиками и экспертами, хотя примеров из российской истории достаточно (жизнь прежней столицы Российской Империи по-
сле возвращения столичных функций Москве, аналогичные ситуации относительно Великого Устюга, Азова, Бийска, Рыбинска, Николаевска-на-Амуре, Череповца и других городов). Интересными являются позиция экономистов о том, что Россия представляет собой все более дифференцирующееся пространство, федерацию не регионов, а крупнейших городов, а также сценарий изменений мира к 2025 г., представленный Р. Пет-реллой, согласно которому «образ мира — это “архипелаги богатства”, образуемые немногими городскими регионами, в окружении мировой периферии. На смену Большой Семерке ведущих городов приходит Большая Тридцатка городов» [39].
Не окажется ли Россия той самой люмпенизированной периферией с единственным «архипелагом богатства» в виде Москвы? Сбалансированное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления смогло бы, возможно, как-то скорректировать данную ситуацию.
В этой связи непродуктивным выглядит сворачивание идеи местного самоуправления в виде назначения мэров крупных городов. Интересным и показательным является следующий пример, приводимый депутатом Московской городской Думы: «Есть так называемая автоматизированная система казначейского исполнения бюджета. То есть когда весь бюджет поставлен на компьютерную основу. И вы в режиме онлайн и в условиях абсолютной прозрачности отслеживаете все движения финансовых средств бюджета, вплоть до последней копейки. Так вот, кто первым в России ввел эту систему? Это ввел федеральный центр или это ввели Москва и Петербург, на которые ссылаются, как на образец? Нет, это впервые сделано в городе Братске именно избранным мэром и депутатами местного самоуправления, которые хотели контролировать городской бюджет. Потом этот опыт стал распространяться по многим другим городам России. И там он распространяется. А в Москве до сих пор такой системы нет. И в Петербурге такой системы нет. Не говоря уже о федеральном казначействе. Вот вам пример эффективности» [40].
Европейская хартия местного самоуправления, тем не менее, содержит статью, посвященную административному контролю за деятельностью органов местного самоуправления (ст. 8). По мнению Н. В. Колосова, наличие пределов контроля являет-
ся определенной гарантией местного самоуправления, в то же время в сфере делегированной компетенции надзор бывает более жестким, что, однако, вполне соответствует ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления, и подобный подход следует признать оправданным для России [41].
В соответствии с п. 1 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий.
В науке отмечается, что Россия нарушает некоторые финансовые гарантии местного самоуправления, предоставляемые по смыслу хартии. А. Шлихтер считает, что нарушение выражается в «отсутствии у многих муниципалитетов возможности самостоятельно финансировать свои бюджеты на основе стабильных и долгосрочных нормативов отчислений от налогов разных уровней» [42]. На проблемы финансовой основы местного самоуправления и дотацион-ности муниципальных образований мы указывали еще в год ратификации хартии [43].
Также Европейская хартия местного самоуправления в ст. 10 закрепляет право местных органов самоуправления на ассоциацию. Политический контроль реализации хартии возложен на Конгресс местных и региональных властей Европы. Всероссийские муниципальные ассоциации, например, Конгресс муниципальных образований, Союз российских городов или иная всероссийская ассоциация муниципальных образований имеют право обращения в институциональный комитет Конгресса местных и региональных властей Европы с инициативой о проверке соблюдения Россией принципов Европейской хартии. Однако муниципальные ассоциации, имеющие статус общероссийских, не пользуются своим правом обращения в Совет Европы [44].
В заключение статьи хотелось бы привести мнение, согласно которому состояние саморегуляции — не факт действительности, а, скорее, идеальная цель. Следовательно, формула «местное самоуправление» должна толковаться не как подтверждение того, что уже есть, а как некая правовая цель. В 2006 г. опубликованы результаты исследования Г. Г. Покатович об опыте децентрализации в Индонезии. Интересными
представляются выводы сравнительно характера относительно России и Индонезии. Указывая на многие общие моменты, в частности, по вопросам организации местного самоуправления, тем не менее, констатируется, что эти государства «демонстрируют движение в противоположные стороны: если в Индонезии система назначения губернаторов президентом по представлению региональных органов действовала несколько десятилетий и лишь недавно была отменена, то в России система прямых выборов губернаторов заменена процедурой, которая аналогична действовавшей в Индонезии до реформ» [45]. И это притом, что Индонезия — унитарное государство. Видимо, Российская Федерация в чем-то даже более азиатское государство, чем Индонезия. ^
1. Европейская хартия местного самоуправления (ETS № 122) : от 15 окт. 1985 г. // Собр. законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466; О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федер. закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Рос. газ. 1998. 15 апр.
2. Ходаковский Д. В. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему // Государство и право. 2005. № 4. С. 67.
3. Свиридова Т. А. Европейские модели местного самоуправления в русской публицистике середины XIX — начала XX в. // Вопр. истории. 2008. № 6. С. 154.
4. Либоракина М. И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления // Полития. 2003/2004. № 4 (31). С. 227.
5. Статус Европейской хартии местного самоуправления (по состоянию на 24 марта 2008 г.) // Консультант-Плюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
6. List of Declaration Made With Respect To Treaty No. 122. Status as of: 24/3/2008 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
7. Либоракина М. И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления. С. 227.
8. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление — кризис развития или кризис идеи? // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2002. № 6. С. 17.
9. Либоракина М. И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления. С. 237.
10. См., напр.: Шишкина Н. Э. Местное управление в Швеции в свете европейского опыта / / Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 46—49.
11. Либоракина М. И. Зарубежный опыт организации местного самоуправления. С. 237.
12. Ходаковский Д. В. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской хартии местного самоуправления в российскую правовую систему. С. 71.
13. См.: Васильев М. А. Объективные начала местной демократии и местного самоуправления // Полития. 2003/2004. № 4 (31). С. 73-90.
14. Выводы согласно исследованию: Покатович Г. Г. Опыт децентрализации в Индонезии // Вестн. Моск. унта. Сер. 13, Востоковедение. 2006. № 1. С. 44.
15. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идеи? С. 20.
16. Цит. по: Тимофеев Н. С. Местное самоуправление - кризис развития или кризис идеи? С. 71.
17. Цит. по: Васильев М. А. Объективные начала местной демократии и местного самоуправления. С. 90.
18. Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. 1993. 25 дек.
19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 200З г. № 1З1-ФЗ (с посл. изм.) // Рос. газ. 200З. 8 окт.
20. Цит. по: Свиридова Т. А. Европейские модели местного самоуправления в русской публицистике середины XIX — начала XX в. С. 5.
21. Кириллов Ю. В. Переходное положение // По-лития. 2003/2004. № 4 (31). С. 48.
22. Текст послания цит. по: Послание Федеральному собранию [06.11.2008 / 10:35] [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.aldana.ru/texts.php?id=93 (6 ноября 2008 г.).
23. Шишкин С. И., Яковлев В. В. Еще об одном основании для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования // Сиб. юрид. вестн. 2008.
№ 2 (41). С. 45—52.
24. Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 11.
25. Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. 288 с.
26. Там же. С. 16.
27. Там же. С. 22.
28. Там же. С. 7З.
29. Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 2. С. 35.
30. Европейская хартия местного самоуправления
[Электронный ресурс] : принята Советом Европы 15 окт. 1985 г. Режим доступа: http://
www.yabloko.ru/ Themes /SG/ euro_chart.html (13 нояб. 2008 г.)
31. Шишкин С. И. Закон о местном самоуправлении Иркутской области: комментарий к общим положениям. С. 35.
32. Определение Верховного суда Российской Федерации № 86-Г04-1З от 15 дек. 2004 г. // Консуль-тантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
33. «Единая Россия» отменяет выборы мэров региональных столиц [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www. yabloko.ru / Publ/ 2006 /2006_10/061026_svob_mitrokh.html (13 нояб. 2008 г.)
34. Кружков А. В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис: полит. исслед. 2004. № 6. С. 59.
35. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление — кризис развития или кризис идеи? С. 4.
36. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и США / / Мировая экономика и междунар. отношения. 2002. № 6. С. 47.
37. См.: Лексин В., Карачаровский В. Причины и последствия сверхконцентрации экономического и социального потенциалов России в ее крупнейших городах // Рос. экон. журн. 2007. № 1/2. С. 26—46.
38. Там же. С. 29.
39. Там же. С. 45.
40. «Единая Россия» отменяет выборы мэров региональных столиц.
41. Колосов Н. В. Понятие и система гарантий местного самоуправления : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2005. С. 22.
42. Шлихтер А. Местное самоуправление в системе федерализма: проблемы России и США. С. 47.
43. См.: Шишкин С. И. Некоторые вопросы развития регионального законодательства о местном самоуправлении // Сиб. юрид. вестн. 1998. № 1. С. 24—27.
44. См.: Серебренникова А. С. Международно-
правовые основы межмуниципального взаимодействия // Актуальные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности : материалы науч.-
практ. конф. (31 марта и 3 нояб. 2005 г.) / отв. ред. Н. Э. Шишкина. Иркутск, 2005. С. 195—202.
45. Покатович Г. Г. Опыт децентрализации в Индонезии. С. 58.
European Charter of Local Self-Government: 10 Years Since the Ratification
© Shishkin S., Lavrik M., 2008
This article is devoted to the European experience of the local self-government organization, history of its genesis, to the principles of European Charter of Local Self-Government. The specific characteristics of the realization of the Charter in the Russian Federation (since 1998 till 2008) — is in the special focus of the article.
Key words: local self-government; european
Charter of Local Self-Government; decentralization; municipal law.
