CC BY
53правовые аспекты таможенной деятельности
legal aspects of customs activity
К. Л. Чайка
защита прав частных лиц при применении норм права евразийского экономического союза в сфере таможенных правоотношений
В статье рассматривается одна из актуальных научно-практических проблем в праве Евразийского экономического союза - предоставление физическим лицам без предпринимательского статуса права на обжалование решений Евразийской экономической комиссии. Даются предложения по принятию актов, затрагивающих права и законные интересы частных лиц, в виде решений Евразийской экономической комиссии, а также рекомендации по изменению практики Суда Евразийского экономического союза по вопросу о праве таможенных представителей быть инициаторами разрешения споров.
Ключевые слова: Суд Евразийского экономического союза; право на суд; таможенный представитель; решение Евразийской экономической комиссии о классификации отдельного вида товара; непосредственный интерес; субъектная компетенция.
K. L. Chayka
protection of individuals' rights in the application of the law of the Eurasian economic union in the field of customs legal relations
The article deals with one of the topical scientific and practical problems in the law of the Eurasian Economic Union - granting individuals without business status the right to appeal decisions of the Eurasian economic commission. Proposals are made for the adoption of acts affecting the rights and legitimate interests of individuals in the form of decisions of the Eurasian economic commission, as well as recommendations for changing the practice of the Court of the Eurasian Economic Union on the right of customs representatives to initiate dispute resolution.
Keywords: the Court of the Eurasian Economic Union; right to trial; customs representative; decision of the Eurasian economic commission on classification of a particular type of goods; direct interest; subject competence.
Договор о Евразийском экономическом союзе (Договор, Договор о ЕАЭС) и международные договоры в рамках Евразийского экономического союза (ЕАЭС, Союз) регулируют широкий круг общественных отношений - от макроэкономической политики до трудовой миграции. Тем не менее область таможенных правоотношений остается сферой наиболее широкого использования права Союза, причем как на наднациональном, так и на внутригосударственном уровне. Указанное обстоятельство обусловливает тот факт, что проблемные вопросы применения права Союза, в частности в контексте права на судебную защиту
физических лиц, не обладающих статусом предпринимателя, наглядно проявляются именно в таможенной сфере. Кроме того, возникают отдельные вопросы реализации права на доступ к суду, присущие исключительно данной области. К их числу относится невозможность постановки перед Судом Евразийского экономического союза (Суд ЕАЭС, Суд) вопроса о соответствии Договору Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС), принятого в форме международного договора, а также сформулированная Судом ЕАЭС позиция об отсутствии у таможенных представителей права оспаривать решение Евразийской экономической комиссии (ЕЭК, Комиссия).
Основным отличием классических международных судов от судов интеграционных объединений является наличие у последних полномочий по рассмотрению обращений частных лиц [1, с. 85-93; 2, с. 159]. Обращение к актам, регулирующим деятельность наднациональных судов, показывает различия в установлении круга частных лиц, способных инициировать разрешение спора, а также порядок его осуществления.
Статья 263 Договора о функционировании Европейского союза уполномочивает физических или юридических лиц, независимо от наличия в их статусе экономического элемента, подавать иски против актов, адресатом которых они являются либо которые непосредственно и индивидуально их затрагивают, а также против регламентарных актов, которые затрагивают их непосредственно и не требуют исполнительных мер.
Система разрешения споров в МЕРКОСУР наделяет частных лиц весьма ограниченной возможностью защиты своих прав и законных интересов, гарантированных актами наднационального образования. Физическим и юридическим лицам дана возможность заявлять иски лишь в некоторых сферах и посредством обращения в национальное отделение Группы общего рынка своего государства гражданства или инкорпорации, которое, в свою очередь, вправе установить контакты с национальным подразделением государства-ответчика для проведения консультаций или направить иск в Группу общего рынка [3, с. 301-302]. Подобный процессуальный механизм права МЕРКОСУР вызывает справедливую критику механизма разрешения споров за ограничение доступа к суду для частных лиц [4, р. 59].
Возможность инициировать перед Судом ЕАЭС иски о соответствии союзным нормам решений, действий (бездействия) ЕЭК по общему правилу подп. 2 п. 39 Статута принадлежит лишь хозяйствующим субъектам - юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям государств-членов и третьих стран, что свидетельствует об ограниченности круга лиц, способных поставить вопрос о проверке решения ЕЭК, теми, в чьей деятельности усматривается предпринимательский интерес. Помимо общего положения подп. 2 п. 39 Статута о наличии соответствующей возможности у хозяйствующих субъектов, несколько шире круг лиц, которым абз. 2 п. 14 Протокола об общих принципах и правилах конкуренции (приложение № 19 к Договору) предоставлена возможность обжаловать решения Комиссии в области конкуренции. Согласно подп. 20 п. 3 указанного Протокола к их числу также относятся некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, приносящую ей доход, а также физические лица, чья профессиональная деятельность подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию.
В результате существующего правового регулирования складывается ситуация, когда значительная часть положений права Союза, и прежде всего в области
таможенных правоотношений, адресована физическим лицам. На указанных лиц распространяется действие отдельных норм ТК ЕАЭС и решений Комиссии, но они лишены возможности поставить перед Судом вопрос о соответствии подобных решений Договору и международным договорам в рамках Союза. Примером норм интеграционного права, адресованных частным лицам, является гл. 37 «Особенности порядка и условий перемещения через таможенную границу Союза товаров для личного пользования» ТК ЕАЭС, Решение Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 311 (в редакции Решения ЕЭК от 14.11.2017 № 148) «Об утверждении Порядка совершения таможенных операций в отношении товаров для личного пользования, перемещаемых через таможенную границу Евразийского экономического союза, либо товаров для личного пользования, временно ввезенных на таможенную территорию Союза, выпуска таких товаров и отражения факта их признания не находящимися под таможенным контролем» и др.
Учитывая, что вопрос о соответствии нормы права ЕАЭС не может быть предметом рассмотрения национальных судов, физическое лицо, не обладающее статусом индивидуального предпринимателя, фактически не располагает правом на судебную защиту [5, с. 131-132].
Например, при вынесении консультативного заключения от 15.10.2018 по заявлению Министерства национальной экономики Республики Казахстан по «Делу о декларировании денежных средств» Суд столкнулся с ситуацией применения к физическому лицу упомянутого Решения Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 № 311.
Предоставление возможности обращения в Суд ЕАЭС физическим лицам, не имеющим статуса предпринимателя, будет способствовать надлежащей защите их прав и свобод с учетом того, что право на судебную защиту является одним из основных прав человека, гарантированных «Всеобщей декларацией прав человека», «Европейской конвенцией о защите прав человека», а также конституциями всех государств-членов1. Более того, анализ обращений от физических лиц, поступающих в Суд, показывает, что обозначенная проблема является актуальной [4, с. 131-132]. В данном контексте нельзя не согласиться с позицией А. С. Испо-линова, отмечающего, что «если подобное ограничение круга субъектов в Таможенном союзе еще можно понять..., то при создании единого внутреннего рынка такая ситуация представляется принципиально неприемлемой» [6, с. 14-20].
Следующий проблемный аспект, который заслуживает внимания в свете защиты прав и законных интересов участников таможенных правоотношений, заключается в источниках права Союза, способных в силу п. 39 Статута быть предметом судебного пересмотра по инициативе хозяйствующего субъекта. В соответствии с указанной правовой нормой частные лица лишены возможности поставить перед Судом ЕАЭС вопрос о непротиворечии Договору международных договоров в рамках Союза, в то время как подобное право принадлежит государствам-членам [7, с. 77]. На первый взгляд, данное правовое установление подлежит критической оценке с учетом факта снижения числа процессуальных инструментов, с помощью которых частные лица могут защищать свои права и законные интересы. При более глубоком анализе представляется, что существующее
1 Статья 61 Конституции Республики Армения, ст. 60 Конституции Республики Беларусь, п. 2 ст. 13 Конституции Республики Казахстан, п. 1 ст. 40 Конституции Кыргызской Республики, ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации.
правовое регулирование весьма уместно, поскольку международные договоры являются продуктом согласования намерений (воли) суверенных государств и результатом межгосударственной, а не наднациональной деятельности в рамках ЕАЭС. По общему правилу, международные договоры возлагают права и обязанности на государства, а не на частных лиц. Данный вывод подтверждается анализом международных договоров, заключенных в рамках ЕАЭС и включающих:
- Договор о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров ЕАЭС;
- соглашения: о пенсионном обеспечении трудящихся государств - членов ЕАЭС; о маркировке товаров средствами идентификации в ЕАЭС; об обращении семян сельскохозяйственных растений в рамках ЕАЭС; о трансграничном перемещении опасных отходов по таможенной территории ЕАЭС; о механизме прослежи-ваемости товаров, ввезенных на таможенную территорию ЕАЭС; о гармонизации законодательства государств - членов ЕАЭС в сфере финансового рынка; о перемещении служебного и гражданского оружия между государствами - членами ЕАЭС; о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках ЕАЭС; о единых принципах и правилах обращения медицинских изделий (изделий медицинского назначения и медицинской техники) в рамках ЕАЭС; об особенностях осуществления операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в рамках ЕАЭС; о международных договорах ЕАЭС с третьими государствами, международными организациями или международными интеграционными объединениями; о принципах ведения налоговой политики в области акцизов на табачную продукцию государств - членов ЕАЭС; о перемещении озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции и учете озоноразрушающих веществ при осуществлении взаимной торговли государств - членов ЕАЭС; о порядке добровольного согласования государствами - членами ЕАЭС с Евразийской экономической комиссией специфических субсидий в отношении промышленных товаров и проведения Евразийской экономической комиссией разбирательств, связанных с предоставлением государствами - членами ЕАЭС специфических субсидий; о порядке обращения в рамках ЕАЭС продукции, требования к которой не установлены техническими регламентами Союза, и правилах обеспечения безопасности такой продукции.
Обзор положений указанных международных актов свидетельствует, что содержащиеся в них нормы адресованы исключительно государствам-членам и не влияют на правовое положение частных лиц. При необходимости наделения последних правами и возложения на них обязанностей в договоры включается бланкетная норма о принятии соответствующего решения ЕЭК. Например, п. 5 ст. 4 «Соглашения о единых принципах и правилах обращения медицинских изделий» на уполномоченные органы государств-членов возложена обязанность по определению перечня учреждений, организаций, имеющих право проводить исследования медицинских изделий в целях их регистрации. В свою очередь, требования к уполномоченным организациям и порядок оценки их соответствия этим требованиям, которые прямо затрагивают законный интерес частных лиц, устанавливаются Комиссией. Подобное правовое регулирование предоставляет хозяйствующему субъекту возможность оспорить норму решения ЕЭК, которая, по его мнению, не соответствует Договору о ЕАЭС или международному договору в рамках Союза. Таким образом, у частного лица имеется возможность реализовать судебную защиту своего права или законного интереса.
Единственным актом права Союза, не входящим в указанную парадигму, является ТК ЕАЭС, подавляющая часть положений которого, имеющих свойства прямого действия и непосредственного применения, адресована хозяйствующим субъектам и физическим лицам, наделяет их правами и возлагает на них обязанности [8, с. 125-130]. При этом хозяйствующие субъекты лишены возможности поставить вопрос о соответствии норм ТК ЕАЭС Договору. В этом случае можно усмотреть снижение уровня гарантий, предоставляемых частным лицам, по сравнению с регулированием, существовавшим до создания Союза и передачи отдельных полномочий на наднациональный уровень. Так в Российской Федерации (РФ), чье законодательство допускает проверку конституционности законов, имели место случаи неоднократного обращения физических и юридических лиц в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности отдельных положений Таможенного кодекса РФ, принятого Федеральным законом1. Изложенное означает, что физические лица обладали возможностью поставить перед органом конституционного правосудия вопрос о соответствии норм Конституции, воздействующих на таможенные правоотношения, включая соблюдение гарантированных ею прав и свобод.
Передача полномочий в области таможенных правоотношений на уровень ЕАЭС и их формализация в ТК ЕАЭС, принятом в форме международного договора, привели к тому, что частные лица лишены возможности, с одной стороны, просить Суд Союза о проверке правовых норм на соответствие Договору, а с другой - у них отсутствует инструмент защиты прав человека в связи с их потенциальным нарушением положениями указанного кодекса. Подобное регулирование влечет невыполнение обязательств, принятых на себя государствами - членами ЕАЭС в преамбуле к Договору о Союзе, в части безусловного соблюдения принципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также невозможность для Суда реализовать правовую позицию, сформулированную в консультативном заключении от 20.12.2018 по заявлению Комиссии по «Делу о пенсиях» о защите указанных прав и свобод по стандарту не ниже, чем действует в государствах-членах.
Из этого следует, что преодоление обозначенной правовой проблемы заключается не в наделении хозяйствующих субъектов правом обжаловать международные договоры в рамках ЕАЭС, а в принятии актов, влияющих на правовой статус частных лиц, в форме решений органов Союза, способных быть предметом проверки его Суда. Неслучайно, что иные акты, которые ранее в государствах-членах принимались в форме законов, при передаче соответствующих полномочий на уровень Союза формализуются в виде решений Совета или Коллегии ЕЭК. Наглядным примером служат технические регламенты, которые в России оформлялись в качестве федеральных законов, а в ЕАЭС - в виде решений Совета ЕЭК. В данном контексте будет нелишним упомянуть и тот факт, что в Европейском союзе Таможенный кодекс принят в форме регламента, утвержденного Парламентом и Советом2 [9, с. 155-161; 10, с. 121-135].
1 Конституционный Суд РФ: постановление от 12.05.2011 № 7-П; определения от 22.03.2012 № 620-0-0, от 12.05.2011 № 737-О-О, от 15.07.2010 № 1095-0-0, от 23.03.2010 № 444-О-О и др.
2 Regulation (EU) No 952/2013 of the European Parliament and of the Council of 9 October 2013 laying down the Union Customs Code // OJ L 269, 10.10.2013, p. 1-101.
В завершение необходимо рассмотреть еще один аспект применения права Союза, снижающий правовую защищенность лиц, участвующих в таможенных правоотношениях, и который нашел отражение в практике Суда ЕАЭС. Постановлением от 10.03.2020 по делу по заявлению ООО «Электронная таможня», обладающему статусом таможенного представителя, Суд прекратил производство, в том числе в связи с отсутствием субъектной компетенции. Обосновывая свою позицию, Коллегия Суда исходила из того, что Решение ЕЭК о классификации отдельного вида товара, являвшееся предметом обжалования, применялось к декларанту, а не к таможенному представителю. Тот факт, что ООО «Электронная таможня» не являлось декларантом и осуществляло деятельность по декларированию ввозимого товара на основании гражданско-правового договора с его собственником, позволил Коллегии Суда сделать вывод, что оспариваемое решение не затрагивает права и законные интересы истца.
Автор настоящей статьи в отношении указанного судебного акта отражает позицию, согласно которой подобный подход не согласуется с Договором о ЕАЭС, а также международными договорами в рамках Союза и нарушает право таможенного представителя на доступ к суду.
Из совместного уяснения подп. 44 п. 1 ст. 2, п. 1 ст. 401, п. 1 ст. 404 ТК ЕАЭС следует, что таможенный представитель при совершении таможенных операций обладает теми же правами, что и лицо, которое уполномочивает его представлять свои интересы во взаимоотношениях с таможенными органами. Соответственно, таможенный представитель осуществляет функции декларанта, а, значит, нормы права Союза, которые влияют на правовое положение декларанта, аналогичны нормам, затрагивающим права и законные интересы таможенного представителя. Учитывая, что правом осуществления классификации товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД) Союза обладают как декларант, так и таможенный представитель, Решение Комиссии о классификации отдельного вида товара непосредственно влияет на правовое положение каждого из них.
Необходимо также учитывать, что таможенный представитель, осуществляя декларирование товара, в том числе в части выбора кода ТН ВЭД Союза, несет административную ответственность по национальному законодательству за возможное несоблюдение норм ТК ЕАЭС. Подобная ответственность не может быть возложена на собственника товара как на лицо, не способное влиять на соблюдение требуемых при перемещении товаров через таможенную границу таможенных формальностей. Соответствующая позиция изложена в Определении Конституционного Суда РФ от 27.11.2001 № 202-О.
Представляется, что вопрос о праве таможенных представителей на обжалование в Суд Союза решений ЕЭК выходит за рамки таможенных правоотношений и касается универсальных подходов к обеспечению права на суд, которое гарантировано конституциями всех государств - членов Союза и соотносится со ст. 8 «Всеобщей декларации прав человека», а также ст. 6 «Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод».
Полагаем, что право на доступ к суду следует толковать в свете общего принципа верховенства права, согласно которому стороны должны располагать эффективными средствами защиты, включающими не только возможность инициировать судебное разбирательство, но и право на разрешение спора судом по
существу. При этом эффективность права на доступ к суду выражается в наличии у лица возможности оспорить акт, которым затронуты его права и законные интересы. В свою очередь, реальный и эффективный характер права на доступ к суду может быть нарушен наличием процессуальных барьеров, препятствующих или ограничивающих возможность обращения в суд или особенно строгим толкованием процессуальных норм. При таких обстоятельствах прекращение Коллегией Суда производства по делу в связи с излишне строгим толкованием критерия приемлемости представляет собой нарушение процессуальных норм права Союза.
Таким образом, результаты проведенного анализа показывают, что тесная взаимосвязь наднационального и внутригосударственного права в сфере регулирования таможенных правоотношений обусловливает предоставление физическим лицам, не обладающим статусом предпринимателя, права обжалования в Суд ЕАЭС актов Комиссии; принятие актов, затрагивающих их права и законные интересы, должно осуществляться исключительно в виде решений ЕЭК, способных быть предметом судебной проверки. Изменение практики Суда ЕАЭС в сторону более либерального толкования критерия приемлемости заявлений будет способствовать не только единообразному применению права интеграционного объединения в государствах-членах, но и повышению уровня защиты частных лиц.
Использованные источники
1. Исполинов А. С. Первое решение суда ЕАЭС: ревизия наследства и испытание искушением // Российский юридический журнал. 2016. № 4. С. 85-93.
2. Чайка К. Л. Суд интеграционного объединения как международный судебный орган // Труды Института государства и права РАН. 2019. Т. 14. № 3. С. 147-166.
3. Механизм разрешения споров в региональных интеграционных группировках на примере Европейского союза, ЕАЭС, АСЕАН, МЕРКОСУР, НАФТА и в ГАТТ/ВТО: монография / Г. М. Вельяминов, Н. Н. Вознесенская [и др.]. М.: Международные отношения, 2018.
4. Kühn W. M. The draft protocol on the creation of the Court of Justice of Mercosur - a new milestone in the judicialization of regional integration law // Journal of the Belarusian State University. International Relations. 2018. № 2.
5. Чайка К. Л. Совершенствование правовых основ деятельности суда ЕАЭС и взаимодействие международных и национальных судебных органов // Международное правосудие и укрепление интеграционных процессов: междунар. конф. (18-19 окт. 2018 г., г. Минск): сборник материалов / отв. ред. А. С. Бугаева, К. В. Энтин. Минск: Четыре четверти, 2019.
6. Исполинов А. С. Требуются прагматики: Конституционный Суд России и евразийский правопорядок // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 5. С. 14-20.
7. Дьяченко Е, Энтин К. Компетенция Суда Евразийского экономического союза: мифы и реальность // Международное правосудие. 2017. № 3 (23). С. 76-95.
8. Дьяченко Е. Б., Энтин К. В. Свойства права Евразийского экономического союза сквозь призму практики Суда ЕАЭС // Журнал российского права. 2018. № 10. С. 123-133.
9. Романова М. Е. Таможенный кодекс союза - новый этап кодификации таможенного законодательства Европейского союза // Вестник Российской таможенной академии. 2015. № 1. С. 155-161.
10. Романова М. Е. Реформа таможенного законодательства Европейского Союза: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2018.
