CC BY
362
ЗАЩИТА ИНТЕРЕСОВ НЕОПРЕДЕЛЕННОГО КРУГА ЛИЦ (ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ)
Д.А. Туманов
Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Российская Федерация, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 E-mail: dtum@mail.ru
При написании статьи использовалась СПС «КонсультантПлюс».
Статья посвящена проблемам, связанным с рассмотрением судами дел о защите неопределенного круга лиц. Автором ставится вопрос о праве на обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц, праве на обжалование судебных актов по таким делам и праве на заключение мирового соглашения. Критически оценивается существующая практика судов общей юрисдикции, позиция Конституционного Суда РФ и даются рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.
8 Неопределенный круг лиц, судебная защита, мировое соглашение, право на обжалование судебного акта.
Возможно, содержание статьи заинтересует глубокого ученого и удивительного человека — профессора Тамару Евгеньевну Абову и, возможно, высказанные в ней предложения окажутся полезными при разработке единого Гражданского процессуального кодекса, в подготовке Концепции которого она принимает участие.
В литературе под неопределенным кругом лиц предлагается понимать таких лиц, которых невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела1.
1 См.: Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 2—6. Такой подход к пониманию неопределенного круга лиц нашел отражение в судебной практике. См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за первый квартал 2004 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 11. С. 27.
Очевидно, что речь в данном случае следует вести не о принципиальной неопределимости каждого из лиц, для которых решение некоего вопроса в суде имеет значение, а о невозможности это сделать применительно к каждому из них, т.е. отнюдь не исключается ситуация, когда некоторые (или даже многие) лица из числа составляющих некую общность известны или обнаруживаются при рассмотрении дела, другая же их часть остается неизвестной.
Как указывала Е.Е. Уксусова, потребность в рассмотрении судами подобного рода дел вызвана к жизни необходимостью защиты объекта особого рода — неких общих благ (ценностей)2.
В России обращаться в суд в защиту неопределенного круга лиц вправе только прокурор и другие указанные в законе субъекты. Такого рода иски часто относят к категории исков в защиту не своих, а чужих интересов. Однако нередко уточняется, что в отличие от большинства случаев, когда законодатель дозволяет обращение в суд одних лиц в защиту интересов других (конкретных) лиц, при защите неопределенного круга лиц превалирует защита общественных интересов.
В своем диссертационном исследовании Н.С. Батаева обращала внимание на то, что, возбуждая дело в защиту прав и интересов неопределенного круга граждан или организаций, прокурор, государственные органы, органы местного самоуправления и общественные организации занимают положение истца в таких делах только в процессуальном смысле, так как, не являясь субъектами спорного правоотношения, они не имеют материально-правового интереса по делу3.
Однако нельзя не отметить, что возможна ситуация, когда в суд в защиту неопределенного круга лиц обращаются лица (например, граждане), относящиеся к числу лиц, для которых защита общего интереса в судебном порядке имеет значение, но весь состав которых невозможно определить. Тем не менее общность такого интереса для многих лиц не исключает заинтересованность и отдельного лица как части соответствующий общности, ибо такой общий интерес принадлежит и ему тоже. Более того, понятно, что защита благ, которые имеют значение для многих лиц, нередко сопряжена
2
См.: Уксусова Е.Е. Дела о защите прав неопределенного круга лица // Российская юстиция. 1997. № 11. С. 42-44.
См.: Батаева Н.С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 91.
и с тем, что посредством такого блага могут удовлетворяться и личные интересы отдельных лиц. При этом личные интересы могут защищаться одновременно с защитой общих интересов, а не только после этого.
Вместе с тем наличие интереса таких лиц в защите общих благ является для них стимулом для обращения в соответствующих случаях в суд. Например, действующее законодательство дозволяет гражданам предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде. Понятно, что в данном случае защищается обще благо — окружающая среда, в которой есть интерес у множества лиц, каждое из которых невозможно идентифицировать, однако наличие общности блага, а следовательно, и общего интереса в нем не исключает интереса в такой среде конкретного гражданина как части общности, являющейся носителем интереса. Более того, ухудшение состояния (невосстановление состояния) окружающей среды в конечном итоге способно пагубно сказаться на здоровье конкретного гражданина.
В силу указанного обстоятельства обращение в суд отдельных членов общества (общности) в защиту неопределенного круга лиц отличается от обращения в суд прокурора и различных органов власти, которые, очевидно, ни своих общих с кем-то, ни личных интересов в таких случаях не защищают, а действуют на основании установленной законом компетенции в решении того или иного вопроса.
В то же время, даже несмотря на приведенные выше аргументы, действующее законодательство и практика его применения исходят из того, что отдельные граждане могут свободно (т.е. без специального разрешения закона) обращаться в суд лишь в защиту своих (буквально понимаемых своими) интересов, при этом по общему правилу только в тех случаях, когда это не связано с одновременной защитой интересов других лиц. Если же речь идет о защите некоего общего интереса, обоснование гражданином того, что указанный интерес принадлежит и ему тоже, не является достаточным основанием для допущения иска такого гражданина.
Действующее законодательство в целом не ориентировано на допущение обращение граждан в суд в защиту неопределенного круга лиц, при этом в нем усекаются даже те возможности для такого обращения, которые были предоставлены гражданам ранее, что вряд ли можно приветствовать. Например, Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» признавал за гражданами право требовать в судебном порядке предупреждения и пресечения причинения вреда (негатив-
ного воздействия) окружающей среде. Однако в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»4 такое право граждан не выделяется.
В связи с этим примечательно следующее дело.
Граждане З.А. Муртазин, В.Н. Кузнецов, Н.Г. Олейник, являясь жителями г. Омска, обратились в суд с иском к ОАО «ТГК-11» о понуждении снизить экологически вредные выбросы в воздушную среду и прекратить дополнительное строительство (реконструкцию) золоотвала ТЭЦ-4 в природоохранной зоне. В обоснование иска указывалось, что, по сведениям средств массовой информации, в городе сложилась неблагополучная экологическая обстановка, способствующая возникновению заболеваний жителей города, в том числе из-за выбросов от сжигания угля ТЭЦ-4 и ТЭЦ-5, принадлежащих ответчику. Кроме того, ТЭЦ-4 в нарушение закона ведет строительство золоотвала в водоохранной зоне р. Иртыш.
Суды первой и апелляционной инстанции посчитали, что права на обращение в суд у истцов не было, поскольку иск по сути предъявлен в защиту неопределенного круга лиц, в чем же заключается нарушение их собственных прав и интересов действиями (бездействием) ответчика, указать они не смогли. В то же время экологическое законодательство не наделяет граждан правом на обращение в суд в соответствующих случаях5.
Данный случай интересен еще и тем, что указанные граждане предприняли попытку обратиться в Конституционный Суд РФ по поводу конституционности действующего законодательного регулирования по указанному вопросу, не наделяющего граждан правом на предъявление в соответствующих случаях иска в суд. В жалобе они по сути исходили из того, что экологическое законодательство ограничивает граждан в защите права на окружающую среду, которая имеет для них значение, при этом наделяя правами (которыми не обладают граждане) других субъектов — общественные организации.
Конституционный Суд РФ в принятии жалобы отказал, указав на то, что «законом предусмотрен комплексный механизм госу-
4 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
5 См.: Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Омского областного суда по делу № 33-10316/2015 // URL: https://rospravosud-ie.com/court-omskij-oblastnoj-sud-omskaya-oblast-s/act-502330603/ (дата обращения: 25.09.2017).
дарственных гарантий защиты прав граждан в области охраны окружающей среды, предусматривающий систему мер административного и судебного характера...
Для предотвращения вреда окружающей среде граждане вправе обратиться в уполномоченные органы для проведения проверки соблюдения хозяйствующим субъектом нормативов выбросов в атмосферный воздух либо проверки планируемого строительства на соответствие экологическим и санитарным требованиям, а органы контроля в целях недопущения деятельности, представляющей опасность здоровью граждан, обязаны принять меры административного характера вплоть до временного запрета деятельности юридического лица...
Тем самым в системе действующего правового регулирования в области охраны окружающей среды гражданам предоставляется достаточное количество адекватных средств и возможностей для получения государственной, в том числе судебной, защиты права на благоприятную окружающую среду. Следовательно, будучи правовой базой для реализации экологических прав граждан и формирования безопасных природных условий жизни, оспариваемое регулирование не может рассматриваться как нарушающее конституционное право на судебную защиту. При этом... из права каждого на судебную защиту его прав и свобод не вытекает возможность выбора гражданином по своему усмотрению способов и процедур судебной защиты».
По мнению Суда, допускаемое Законом «Об охране окружающей среды» различие в правах и обязанностях граждан и общественных объединений в этой сфере «не свидетельствует о намерении государства ограничить законный интерес и права граждан на благоприятную окружающую среду. Такое различие обусловлено особенностями нормативного содержания экологических прав граждан, которые реализуются в данной сфере во взаимодействии с публичными субъектами в силу наличия общего интереса в предотвращении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий. При этом законодатель наделен достаточно широкой дискрецией в вопросе установления юридических гарантий в виде возможных средств судебной защиты граждан в области охраны окружающей среды при условии сохранения надлежащего баланса интересов между всеми участниками данных отношений. Таким образом, с учетом общей направленности оспариваемых законоположений на
формирование правопорядка, обеспечивающего (гарантирующего) экологические права и обязанности граждан, нет оснований полагать, что они нарушают систему конституционных принципов... в области охраны окружающей среды и тем самым — конституционные права заявителей в указанном ими аспекте»6.
Однако с таким решением Конституционного Суда РФ вряд ли можно согласиться. По сути, он исходил из того, что обеспечение судебной защиты определенного рода интересов граждан может происходить не посредством наделения их правом на обращения в суд, а путем наделения таким правом других субъектов, к которым вправе обратиться граждане.
При этом обратим внимание на то, что вряд ли в демократическом государстве должна допускаться ситуация, при которой граждане лишались бы права на прямое обращение в суд в защиту интересов, имеющих для них значение. Более того, утверждая, что защита граждан в таких случаях может обеспечиваться путем наделения правом на обращение в суд не их, а уполномочивания на это специальных субъектов, Суд не учел, что при этом возможность осуществления правосудия по соответствующим вопросам может быть практически полностью нивелирована, ибо соответствующие уполномоченные субъекты в силу разных причин, даже при действительном наличии оснований для обращения в суд, могут так этого и не сделать (и таких примеров достаточно). В сущности, речь идет о реально возможной ситуации, когда не суд, а некий иной субъект (де-факто оказывающийся последней инстанцией) решит значимый как для общества, так и отдельных лиц вопрос, что, по нашему мнению, вряд ли правильно.
Некоторые исследователи (в том числе и автор этих строк) указывали на необходимость расширения списка обстоятельств, при которых гражданам дозволялось бы обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц. В частности, М.Н. Малеина, поднимая вопрос о защите чести и деловой репутации неопределенного круга лиц, обратила внимание на то, что право на предъявление иска в таких случаях должно также предоставляться и гражданину — уча-
6 Определение Конституционного Суда РФ от 26 мая 2016 г. № 1003-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Кузнецова Валентина Николаевича, Муртазина Загита Асхатовича и Олейник Натальи Георгиевны на нарушение их конституционных прав статьями 11 и 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды"» (документ опубликован не был).
стнику соответствующей группы без статуса юридического лица с закреплением соответствующего права в законе7.
Автором настоящей статьи предлагался и более смелый подход, который, возможно, может быть учтен в будущем законодательстве. Согласно этому подходу гражданам должны предоставляться широкие возможности по обращению в суд в защиту неких общих интересов при обосновании ими своей принадлежности к социальной группе (общности), являющейся носителем интереса.
Представляется, что не менее актуальны и некоторые другие связанные с защитой неопределенного круга лиц вопросы. Выше уже отмечалось, что правом на обращение в суд в защиту неопределенного круга лиц в большинстве случаев наделяются специальные субъекты (например, прокурор), а не те лица, которые соответствующий круг составляют. В связи с этим возникает вопрос о том, обладают ли такие лица правом на обжалование судебного акта, принятого в результате рассмотрения дела о защите интереса неопределенного круга лиц.
Так, прокурор Железнодорожного района г. Екатеринбурга, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к администрации Железнодорожного района г. Екатеринбурга о возложении обязанности по проведению текущего ремонта дорожного покрытия проезда в соответствии с правилами ГОСТ. В судебном заседании прокурор отказался от предъявленного иска в связи с тем, что ответчиком были устранены нарушения законодательства в добровольном порядке, а суд прекратил производство по делу. Два лица — гражданин и юридическое лицо — попытались обжаловать определение суда, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, поскольку ответчиком в действительности не производился ремонт дорожного покрытия. Однако частные жалобы таких лиц были оставлены судом апелляционной инстанции без рассмотрения. При этом суд указал, что наличие у лиц, не привлеченных к участию в деле, какой-либо заинтересованности в его исходе само по себе не предоставляет данным лицам права оспаривать судебный акт. Для возникновения права на обжалование судебных актов у лиц, не привлеченных к участию в деле, необхо-
7
См.: Малеина М.Н. Защита чести и деловой репутации неопределенного круга лиц//Вестник гражданского права. 2010. № 1. С. 173—180.
димо, чтобы оспариваемые судебные акты были приняты непосредственно об их правах и обязанностях8.
В действительности в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ правом на обжалование судебного акта обладают лица, участвующие в деле, а также лица, которые не были привлечены к участию в деле и вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом. Гражданин и юридическое лицо в описанной выше ситуации участвующими в деле лицами не являлись, однако более чем спорно указание суда на то, что они не имеют право на обжалование судебного акта даже как лица, не привлеченные к участию в нем. Во-первых, далеко не безупречен аргумент, согласно которому суд не решил вопрос об их правах и обязанностях, поскольку понятно, что такие лица имеют право пользования общей дорогой, а следовательно, дефектность ее покрытия осуществлению такого права напрямую препятствует. Во-вторых, даже если не затрагивать вопрос о правах таких лиц, то очевидно наличие их интереса в надлежащем качестве дороги общего пользования, т.е. в общем благе (при этом наличие интереса в данном случае не отрицал и суд). В свою очередь, излишне узкое понимание круга лиц, которые не были привлечены к участию в деле и наделены правом на обжалование судебного акта, и отнесение к нему только тех лиц, вопрос о конкретных (при этом принадлежащих исключительно им) правах и обязанностях которых был разрешен судом, заметно ограничивает право на судебную защиту тех, кто, очевидно, юридически заинтересован в решении того или иного вопроса9.
Ограничение права на обжалование гражданином и юридическим лицом судебного акта в описанной ситуации можно было бы попытаться обосновать тем, что при обжаловании такого акта ставится вопрос о защите интереса в общем благе, т.е. имеющего зна-
о
См.: Апелляционное определение судебной коллеги по гражданским делам Свердловского областного суда от 17 мая 2017 г. по делу № 33-7572/2017 // URL: https://oblsud-svd.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&name_ op=ur&srv_num= 1&f_name=&num_d=33-7572%2F2017&Submit=%CD%E0%E9%F2%E8 (дата обращения: 25.09.2017).
9 Как следует из материалов дела и пояснений представителя подателей частной жалобы Д.Б. Абушенко, любезно предоставившего автору этих строк информацию о деле, апеллянты являются лицами, имеющими непосредственное отношение к решению соответствующего вопроса, поскольку один из них — собственник, а другой — арендатор недвижимого имущества, доступ к которому связан с пользованием общей дорогой.
чение не только для апеллянтов, но и для неопределенного круга лиц (всех пользователей дорог), правом на защиту которых гражданин и юридическое лицо в данном случае не наделены. Однако и такой путь был бы не безупречен. Поскольку получается, что при отсутствии жалобы со стороны уполномоченных законом на защиту неопределенного круга лиц субъектов судебный акт, касающийся неопределенного круга лиц (даже в случае существенных нарушений и при наличии желания тех лиц, которые составляют общность и для которых собственно решение общего вопроса имеет значение), не может быть предметом проверки судом вышестоящей инстанции, что, по нашему мнению, существенно и необоснованно ограничивает доступность к правосудию.
В заключение остановимся на вопросе, который также, как представляется, нуждается в разрешении. Речь идет о возможности заключения мирового соглашения при рассмотрении судами дел, касающихся защиты интересов неопределенного круга лиц. Как известно, обладающими правом на заключение мирового соглашения принято считать лишь тех лиц, которые имеют материальный интерес к исходу дела, при этом такие лица могут решать вопрос лишь о юридической судьбе своих прав и обязанностей. Исходя из этого получается, что при обращении в суд в защиту неопределенного круга лиц возможность субъектов, имеющих исключительно процессуальный интерес к его исходу (например, прокурора), участвовать в заключении мирового соглашения исключается. Ситуация коренным образом не меняется и при допущении обращения в защиту неопределенного круга лиц тех, кто является частью той общности, вопрос о защите интересов которой ставится перед судом (и которые в силу этого, в отличие от прокурора, не могут быть признанными носителями исключительно процессуального интереса). Поскольку, несмотря на то что суд решает вопрос об интересе, имеющем значение и для обратившегося в суд лица, понятно, что при рассмотрении дел о защите интересов неопределенного круга лиц решается также вопрос и об интересе тех лиц, которые участия в деле не принимают.
Но если следовать такому подходу, мировое соглашение в делах, связанных с защитой неопределенного круга лиц, становится невозможным, хотя вполне мыслимы ситуации, при которых его допущение принесло бы не вред, а пользу. Например, если предъявлен иск о прекращении деятельности некоего предприятия в связи с тем, что она причиняет существенный вред окружающей
среде и здоровью жителей конкретного поселения. Однако выясняется, что такое предприятие является градообразующим, а прекращение его деятельности способно привести к значительным неблагоприятным последствиям и, в частности, к потере рабочих мест множеством лиц. Вполне эффективным способом окончания спора в такой ситуации могло бы стать мировое соглашение, по которому предприятие, например, обязалось бы, не прекращая своей деятельности, установить очистные сооружения или каким-то иным образом минимизировать вред от своей деятельности. Думается, что можно было бы привести и иные примеры, когда заключение мирового соглашения по делам в защиту неопределенного круга лиц было бы целесообразным. Надеюсь, читатель понимает, что сказанное вовсе не означает, что автор исходит из отрицания устоявшегося в науке подхода, он лишь показывает, что сам вопрос о мировом соглашении применительно к делам о защите неопределенного круга лиц имеет право на существование, и его решение могло бы принести пользу. Если исходить из возможности заключения мирового соглашения при рассмотрении дел о защите неопределенного круга лиц, то его обоснование должно строиться не на идее мирового соглашения как непременно гражданско-правовой сделки (поскольку понятно, что во многих случаях говорить именно о ней при защите неопределенного круга лиц было бы довольно сложно), а на подходе к мировому соглашению в первую очередь как к способу устранения судебного спора на взаимовыгодных для носителей противоположных интересов условиях, который в действительности может и не представлять собой оформляемую в судебном порядке сделку.
Нет сомнений, что принятие такого соглашения потребует особого внимания и возможной активности со стороны суда10. При этом в случае утверждения такого соглашения правом на обжалование определения об этом должны, по нашему мнению, наделять-
10 Например, направленной на определение эффективности тех мер, которые должны будут осуществляться в результате утверждения мирового соглашения, или на выяснение мнения о допустимости устранения спора путем заключения мирового соглашения лиц, составляющих общность, для которой решение вопроса имеет значение (в тех случаях, когда их возможно выявить). Иными словами, в данном случае речь идет о совершении судом, в том числе и по своей инициативе, тех действий, которые ведут к уяснению того, что утверждение мирового соглашения действительно приведет к согласованию интересов неопределенного круга лиц и ответчика.
ся, кроме лиц, участвующих в деле, также лица, составляющие ту общность, для которой решение соответствующего вопроса имеет значение, при условии обоснования прямого отношения апеллянта к этой общности.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Батаева Н.С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
Жуйков В. ГПК РФ: порядок введения в действие // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 2—6.
Малеина М.Н. Защита чести и деловой репутации неопределенного круга лиц // Вестник гражданского права. 2010. № 1. С. 173—180.
Уксусова Е.Е. Дела о защите прав неопределенного круга лиц // Российская юстиция. 1997. № 11. С. 42-44.
COURT PROTECTION OF GENERAL PUBLIC INTERESTS (CERTAIN ISSUES)
Dmitriy A. Tumanov
Department of Kutafin Moscow State Law University
9, Sadovaya-Koudrinskaya str., Moscow 125993, Russian Federation
E-mail: dtum@mail.ru
The article is devoted to advocacy of general public interest in civil proceedings. The article raises the question of the right to file this kind of claims, appeal judicial decisions thereof an right to enter into a settlement agreement in such cases. The author critically assesses the existing practice of courts of general jurisdiction, the position of the Constitutional Court of the Russian Federation and gives recommendations on improving legislation and practice of its application.
Keywords General public, Judicial protection, settlement agreement, right to appeal a judicial act.
REFERENCES
Bataeva, N.S. (1999). Sudebnaya zashchitaprav i interesovneopredelennogo kruga lits [Judicial Protection of Rights and Interests of an Indefinite Circle of Persons]. The Candidate of Legal Sciences Thesis. Moscow, Kutafin Moscow State Law University. (in Russ.).
Maleina, M.N. (2010). Zashchita chesti i delovoi reputatsii neopredelennogo kruga lits [Protection of Honor and Business Reputation of General Public (Indefi-
nite Range of Persons)]. Vestnik grazhdanskogo prava [Civil Law Review], (1), pp. 173-180. (in Russ.).
Uksusova, E.E. (1997). Dela o zashchite prav neopredelennogo kruga lits [Cases on the Protection of the Rights of an Uncertain Circle of Persons]. Rossiiskaya yustitsiya [Russian Justitia], (11), pp. 42-44. (in Russ.).
Zhuikov, V. (2003). GPK RF: poryadok vvedeniya v deistvie [Code of Civil Procedure of the Russian Federation: Order of Introduction]. Rossiiskaya yustitsiya [Russian Justitia], (2), pp. 2-6. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Туманов Дмитрий Александрович — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), доцент кафедры процессуального права Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического развития РФ.
AUTHOR'S INFO:
Dmitriy A. Tumanov — Candidate of Laws, Associate Professor, Associate Professor of the Civil and Administrative Procedure Department of Kutafin Moscow State Law University, Associate Professor of Procedure Department of Russian Foreign Trade Academy under the Ministry of Economic Development of the Russian Federation.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Туманов Д.А. Защита интересов неопределенного круга лиц (отдельные проблемы) //Труды Института государства и права РАН. 2017. № 6. С. 162—173.
FOR CITATION:
Tumanov, D.A. (2017). Court Protection of General Public Interests (Certain Issues). Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 12(6), pp. 162—173.
