CC BY
53Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
ЗАЩИТА И ПООЩРЕНИЕ ОСВЕДОМИТЕЛЕЙ КАК МЕРА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
АНТОНОВА Елена Юрьевна,
доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой уголовного права и криминологии \Хабаровского государственного университета экономики и права. E-mail: antonovy@yandex.ru
Краткая аннотация: В статье поднимаются вопросы, связанные с защитой и поощрением лиц, сообщающих о фактах коррупционных правонарушений. Целью исследования является выявление положительного опыта некоторых зарубежных стран в реализации механизма предупреждения коррупционных нарушений путем внедрения мер защиты и поощрения. Предметом исследования являются нормативные правовые акты зарубежных стран, регламентирующие механизм своевременного получения сведений о готовящихся или совершенных злоупотреблениях коррупционной направленности, а также стимулирующий граждан информировать органы власти о фактах коррупции. Автор приходит к выводу о необходимости законодательного урегулирования вопросов защиты прав и законных интересов лиц, сообщающих о фактах коррупционных нарушений, а также прав и законных интересов их родственников и близких лиц, и поощрения таких лиц путем выплаты единовременных денежных вознаграждений.
Abstract: The article raises issues related to the protection and promotion of persons reporting facts of corruption offenses. The aim of the study is to identify the positive experience of some foreign countries in implementing the mechanism for the prevention of corruption violations by introducing measures of protection and encouragement. The subject of the study is the regulatory legal acts of foreign countries, regulating the mechanism for timely receipt of information about forthcoming or committed abuses of a corruption nature, as well as encouraging citizens to inform authorities about corruption. The author comes to the conclusion that it is necessary to legislatively resolve the issues of protecting the rights and legitimate interests of persons reporting facts of corruption violations, as well as the rights and legitimate interests of their relatives and loved ones, and to encourage such persons by paying lump-sum monetary rewards.
Ключевые слова: коррупция, коррупционные нарушения, противодействие коррупции, осведомитель, канал сообщения, содействие, защита, вознаграждение, размер денежного вознаграждения, стимулирование антикоррупционного поведения.
Keywords: corruption, corruption violations, anti-corruption, informant, communication channel, the promotion, protection, remuneration, cash remuneration, stimulation of anti-corruption behavior.
Участники коррупционных сделок, как правило, обоюдно не заинтересованы в раскрытии информации об их взаимодействии, поэтому выявление подобных деяний затрудняется или даже делается невозможным. В связи с этим в большинстве случаев коррупционное поведение остается скрытым, а общество претерпевает негативные последствия. Данное обстоятельство способствовало тому, что государства стали разрабатывать и внедрять специальные механизмы, позволяющие своевременно получать сведения о готовящихся или совершенных злоупотреблениях коррупционной направленности.
Так, в июле 2014 г. Программа развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) запустила в Папуа-Новой Гвинее инициативу «Телефоны против коррупции», которая позволяет гражданам сообщать о случаях коррупции посредством мобильных сообщений (СМС) в соответствующие государственные органы. С момента ее реализации 6 254 случая коррупции были зарегистрированы различными 1 500 пользователями с помощью текстовых сообщений, а два публичных должностных лица были арестованы за нецелевое использование средств на сумму более 2 млн. долларов США. Еще примерно 250 других случаев предполагаемой коррупции расследуются [21, P. 2].
Большую ценность имеет информация, полученная служащими или работниками в ходе исполнения ими служебных обязанностей и касающаяся предполагаемых нарушений, планируемых или допущенных их руководителями, коллегами или органом (организацией) в целом. Раскрытие такой информации в англоязычной литературе обозначается термином «whistleblowing» [9, С. 11-12].
На необходимость принятия нормативных правовых актов и политик, направленных на защиту и поощрение осве-
домителей, было обращено внимание и на саммите «Группы двадцати» ^20), который состоялся 28-29 июня 2019 г. в г. Оса-ке (Япония), а 16 декабря 2019 г. в Европейском Союзе вступила в силу Директива 2019/1937/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 ноября 2019 г. о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза [15].
В Директиве (п. 33) приводятся данные эмпирических исследований, согласно которым большинство заявителей, как правило, отчитываются внутри организации, где они работают. Авторы документа отмечают, что внутренняя отчетность является лучшим способом получения информации для лиц, которые могут способствовать скорейшему и эффективному устранению рисков для общественных интересов. В то же время лицо, сообщающее информацию, должно иметь возможность выбрать наиболее подходящий канал отчетности в зависимости от индивидуальных обстоятельств дела. Кроме того, необходимо защищать публичное раскрытие информации с учетом демократических принципов, таких как прозрачность и подотчетность, и основных прав, таких как свобода выражения мнений и свобода и плюрализм средств массовой информации.
Таким образом, существует три основных способа сообщения о выявленных нарушениях: внутренние каналы организации; внешние каналы (правоохранительные органы); публичное раскрытие информации (средства массовой информации). Решение о выборе канала сообщения остается за осведомителем. Директива призывает сотрудников раскрывать информацию о нарушениях, в первую очередь, через внутренние каналы компании. Допускается прибегать к сообщению по внешним каналам или раскрывать сведения публично в случае, если обращение к внутренним каналам не принесло результа-
Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное праправо
тов или велика вероятность ответных действий репрессивного характера при использовании внутренних каналов, а также, если нарушение может представлять собой неизбежную или явную угрозу общественным интересам и требует незамедлительного раскрытия [4].
Отметим, что многие страны уже стали разрабатывать и принимать нормативные правовые акты, регулирующие стимулирование антикоррупционного поведения граждан и защиту осведомителей. Некоторые страны демонстрируют положительные результаты внедрения таких систем в практику.
Например, в США вознаграждения информаторам, предоставляемые по Закону Додда-Франка от 21 июля 2010 г. (The Dodd-Frank Act), могут составлять от 10 до 30% от суммы изысканных средств, в случаях, когда денежные санкции, наложенные в результате раскрытия преступления, превышают один млн. долларов США. Уведомления о рассмотренных исках - действия правоохранительных органов с наложением санкций на сумму более одного млн. долларов США - публикуются на сайтах SEC (The United States Securities and Exchange Commission - Комиссия по ценным бумагам и биржам) и FTC (Federal Trade Commission - Федеральная торговая комиссия). К январю 2020 г. с начала действия программы в 2012 г., количество информаторов, которым SEC выплатила вознаграждения на общую сумму около 387 млн. долларов США, достигло 72 человек. CFTC (Commodity Futures Trading Commission - Комиссия по торговле товарными фьючерсами) впервые выплатила вознаграждение информаторам в 2015 г. К 2019 г. информаторам было выплачено более 90 млн. долларов США. 24 июня 2019 г. CFTC объявила о своем намерении выплатить вознаграждение на сумму 2,5 млн. долларов США информатору, помогавшему CFTC «на каждом этапе» расследования и правоприменительных действий. Сумма вознаграждения, правда, была уменьшена по причине несвоевременности сообщения о данном нарушении информатором [5; 19].
При этом в соответствии с решением Верховного суда США по делу Digital Realty Trust, Inc. против Paul Somers [17] осведомителям рекомендуется сообщать информацию непосредственно в SEC, а не своим руководителям или сотрудникам внутренних отделов нормативно-правового соответствия, чтобы получать должную защиту от ответных репрессивных мер [19; 14].
23 августа 2012 г. Правительство Республики Казахстан приняло постановление № 1077 «Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в борьбе с коррупцией», а 30 декабря 2015 г. постановлением № 1131 утверждены новые Правила, действующие в настоящее время в редакции от 04 февраля 2020 г. [11].
Данные Правила регламентируют порядок выплаты
единовременного денежного вознаграждения лицу, которое сообщило о коррупционном правонарушении или иным образом оказало содействие в противодействии коррупции. Выплаты производятся за счет средств республиканского бюджета.
Примечательным является то обстоятельство, что правительство Республики Казахстан дифференцировало денежное вознаграждение в зависимости от суммы взятки или причиненного коррупционным правонарушением ущерба, о которых идет речь в сообщениях. В частности, в тех случаях, когда в сообщении идет речь о коррупционных правонарушениях, по которым сумма взятки или причиненного ущерба либо стоимость представленных льгот или оказанных услуг не превышает 1 000 месячных расчетных показателей (далее - МРП; 1 МРП в 2020 г. - 2 651 тенге, или 461,13 рублей) или отсутствует ущерб, единовременное денежное вознаграждение устанавливается в размерах: 1) по административным делам о коррупционных правонарушениях - 30 МРП; 2) по уголовным делам о коррупционных преступлениях небольшой тяжести - 40 МРП; 3) по уголовным делам о коррупционных преступлениях средней тяжести - 50 МРП; 4) по уголовным делам о тяжких коррупционных преступлениях - 70 МРП; 5) по уголовным делам об особо тяжких коррупционных преступлениях - 100 МРП.
В том случае, когда сумма взятки или причиненного ущерба или стоимость представленных льгот или оказанных услуг превышает 1 000 МРП, единовременное денежное вознаграждение составляет 10% от указанных сумм, но не более 4 000 МРП.
В постановлении подробно раскрываются условия и основания получения такого вознаграждения. В частности, содействие должно включать сообщение о совершенном правонарушении коррупционной направленности; информацию о местонахождении лица, которое разыскивается в связи с совершенным правонарушением. Иная помощь должна быть значимой для выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционного правонарушения.
Денежное вознаграждение возможно только в том случае, если информация будет соответствовать действительности (подтвердится).
По информации властей Казахстана, общее количество сообщений о коррупционных правонарушениях, зарегистрированных в книгу учета информации в антикоррупционной службе (Национальном бюро по противодействию коррупции), составило в 2015 г. - 3 308, в 2016 г. - 1 623. В 2012-2015 гг. было поощрено 343 лица на общую сумму 40,7 млн. тенге. По итогам 2018 г. антикоррупционная служба Казахстана поощрила 185 жителей республики на общую сумму 27,3 млн. тенге. Из них по коррупционным преступлениям небольшой тяжести поощрили двух граждан на 192 400 тенге, средней тяжести - 73 лица на 9,04 млн. тенге, тяжким - 106 лиц на 18,1 млн. тенге. По
итогам 2019 г. почти в три раза возросло количество звонков, в два раза - досудебных расследований по подтвержденным фактам. В первом квартале 2020 г. поступило 226 звонков в Call-центр Национального бюро по противодействию коррупции о фактах коррупции, что в 1,5 раза больше этого же периода прошлого года. Нашло подтверждение каждое 10 заявление и три уголовных дела уже направлены в суд [1, С. 62; 2; 7].
Представляется, что во многом благодаря такой политике Республика Казахстан показывает постепенное улучшение своей позиции в Индексе восприятия коррупции (в 2016 г. страна набрала 29 баллов, заняв 131 место в рейтинге 180 стран, в 2017 г. - 31 балл, 122 место, в 2018 г. - 31 балл - 124 место, в 2019 г. - 34 балла, 113 место). Напомним, что такой рейтинг ведет международная неправительственная организация Transparency International, в котором 100 баллов - очень низкий, а 0 - очень высокий уровень коррупции [16].
В 2016 г. Верховная народная прокуратура Китайской Народной Республики, Министерство финансов КНР и Министерство общественной безопасности КНР издали постановления, направленные на защиту осведомителей за сообщения о тяжких преступлениях коррупционной направленности, взяточничестве, растрате и должностных преступлениях. Документы регламентируют порядок предоставления осведомителям социальных льгот и денежных вознаграждений до 500 тыс. юаней. В отношении осведомителей запрещаются «акты мести» (угрозы в отношении безопасности осведомителей и их близких родственников или их имущества, распространение клеветнических сведений, необоснованное увольнение или понижение в должности, невыплата премии, задержка заработной платы и др.) [15, С. 46].
В Бразилии на законодательном уровне регламентируется обязанность создания в организациях специальных подразделений, предназначенных для обработки сообщений, поступающих от осведомителей. Вознаграждение (до 5% от возвращенной суммы) осведомителю полагается при условии достоверности информации, позволившей вернуть средства. В случае предоставления ложной информации, осведомитель может быть подвергнут гражданской или даже уголовной ответственности. Примечательно, что сообщения о допущенных нарушениях (в том числе преступлениях против государственной власти, административных правонарушениях и иных противоправных деяниях, причиняющих вред общественным интересам) осведомитель имеет право подавать анонимно. Его личность может быть раскрыта только с его согласия.
Важным представляется и то обстоятельство, что на законодательном уровне гарантируется защита осведомителей от ответных (репрессивных) мер со стороны работодателя (например, необоснованного увольнения, штрафных санкций, лишения льгот и т.д.). Если все-таки репрессивные меры в отношении осведомителя будут зафиксированы, то работодатель,
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 6(186)
прибегнувший к ним, подлежит дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения, а пострадавшему будет выплачена денежная компенсация [3].
Отметим, что в Российской Федерации отсутствует самостоятельный закон, который бы регламентировал порядок защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, а равно предусматривающий вознаграждение таким лицам. Не содержится таких норм и в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О противодействии коррупции».
В нашей стране существуют лишь общие нормы, допускающие защиту и вознаграждение лицам, содействующим в раскрытии преступлений.
В частности, защита таких лиц может быть осуществлена на основании Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 119-ФЗ (ред. от 07.02.2017) «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», а Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает возможность выплаты вознаграждений лицам, которые сотрудничают с органами, осуществляющими ОРД, либо оказывают данным органам содействие в раскрытии и расследовании преступлений.
Во исполнение данной нормы приказом МВД России от 06 июня 2018 г. № 356 утверждено Положение о назначении и выплате полицией вознаграждения за помощь в раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших. Отметим, что в данном Положении речь идет лишь о случаях, когда в целях раскрытия преступлений и задержания лиц, их совершивших, у полиции имеется необходимость обращения к помощи граждан, на основании чего делается объявление на официальном сайте МВД России в сети «Интернет» о назначении вознаграждения.
Вместе с тем, в России предпринимаются меры по стимулированию антикоррупционного поведения. В частности, Министерство труда и социальной защиты РФ выпустило рекомендации по внедрению и развитию антикоррупционной политики в организациях, которые содержатся в трех документах: «Меры по предупреждению коррупции в организациях» [9]; «Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации» [1 3]; «Закрепление обязанностей работников организации, связанных с предупреждением коррупции, ответственность и стимулирование» [6].
Перечисленные документы включают в себя положения о нецелесообразности выстраивания антикоррупционной политики организации исключительно на санкциях. Организациям рекомендуется предусмотреть меры стимулирования, мотивирующие работников соблюдать антикоррупционные правила и стандарты. Поощрения могут быть материальными (повышение заработной платы, премии, повышение в должности, подарки и др.) и нематериальными (грамоты, одобрение со стороны руко-
Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право
водства, внутрикорпоративные награды).
При этом, как справедливо указывает П.А. Кабанов, важным является не только форма поощрения, но и размер единовременного вознаграждения. Проведенный им анализ российских нормативных правовых актов показывает, что размер таких выплат зачастую зависит от финансовых возможностей работодателя либо составляет незначительные суммы - одну, три или десять тыс. рублей. Согласимся с мнением автора в том, что обнародование результатов такого поощрения может не только не получить одобрения окружающих, но и вызвать их негодование и обернуться для них личной трагедией [8, С. 414-415].
Таким образом, опыт зарубежных стран демонстрирует положительные результаты в противодействии коррупционной деятельности путем стимулирования антикоррупционного поведения и поощрения лиц, содействующих выявлению и раскрытию коррупционных правонарушений. Считаем, что в Российской Федерации механизм таких мер должен быть четко разработан на федеральном уровне с учетом особенностей национальной системы права. Отметим, что попытки разработки специального закона уже предпринимались. В частности, в 2015 г. Министерством труда и социальной защиты РФ подго-
товлен проект Федерального закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов», который так и не был внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ [12].
На наш взгляд, потребности в создании самостоятельного нормативного правового акта, регулирующего рассмотренные в статье вопросы, не существует. Такие меры должны быть регламентированы в Федеральном законе «О противодействии коррупции». В первую очередь, лицо, сообщающее о фактах коррупционных нарушений, должно быть защищено от нарушения прав и законных интересов. Защите должны подлежать и близкие лица осведомителя. Недопустимо неправомерного увольнения с работы, привлечения к дисциплинарной ответственности и т. д. Не менее важным является и вопрос законодательного урегулирования института поощрения лиц, сообщающих о фактах коррупционных нарушений путем выплаты единовременных денежных вознаграждений. Представляется, что за основу может быть взят опыт Республики Казахстан, где в основу мер поощрения положена система дифференциации сумм вознаграждения в зависимости от суммы взятки или причиненного коррупционным правонарушением ущерба, о которых идет речь в сообщениях.
Библиография:
1. Антикоррупционные реформы в Казахстане Четвертый раунд мониторинга Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией. OECD, 2017. - 231 c. -URL : https://www.oecd.org/corruption/acn/OECD-ACN-Kazakhstan-4thRound-Monitoring-Report-RUS.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
2. Билялова А. Сколько денег с начала года в Казахстане выплачено за сообщения о коррупции / А. Билялова // BAIGENEWS. - URL : https://baigenews.kz/news/skolko_deneg_s_nachala_goda_v_kazakhstane_vyplacheno_za_soobshcheniya_o_korruptsii/ (дата обращения: 10.05.2020).
3. В Бразилии внесены изменения в уголовное и административное законодательство // Антикоррупционный портал. - URL : https://anticor.hse.ru/main/news_page/v_brazilii_vneseny_izmeneniya_v_ugolovnoe_i_administrativnoe_zakonodatelstvo_ (дата обращения: 10.05.2020).
4. В ЕС вступила в силу Директива о защите осведомителей // Антикоррупционный портал. - URL : https://anticor.hse.ru/main/news_page/v_es_vstupila_v_silu_direktiva_o_zaschite_osvedomiteley (дата обращения: 10.05.2020).
5. Вознаграждение информаторов по Закону Додда-Франка // Красный бюллетень Akin Gump. Ежемесячное издание о расследованиях и судебных процессах во всем мире. 2019. Июнь. - URL : https://www.akingump.com/a/web/107642/aokD7/red-notice-june-2019-russian-banner_ru.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
6. Закрепление обязанностей работников организации, связанных с предупреждением коррупции, ответственность и стимулирование // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты РФ. - URL : https://rosmintrud.ru/uploads/magic/ru-RU/Ministry-0-106-src-1568817742.8173.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
7. Иванилова А. Казахстанцев будут по-новому награждать за сообщения о фактах коррупции / А. Иванилова // Московский комсомолец. Казахстан. - URL : https://mk-kz.kz/social/2020/04/22/kazakhstancev-budut-ponovomu-nagrazhdat-za-soobshheniya-o-faktakh-korrupcii.html (дата обращения: 10.05.2020).
8. Кабанов П. А. Реализация принципа поощрения антикоррупционной деятельности в Российской Федерации / П. А. Кабанов // Юридическая техника. - 2020. - №14. - С. 410-425.
9. Конов А. В. Служебные разоблачения и защита заявителей : опыт США, Великобритании и Канады : доклад / А. В. Конов, О. С. Маскалева, Н. С. Горбачева. - М. : ООО «ФТБС консалтинг», 2018. - 236 с.
10. Меры по предупреждению коррупции в организациях // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты РФ. - URL : https://rosmintrud.ru/uploads/magic/ru-RU/Ministry-0-106-src-1568817692.8748.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
11. Республика Казахстан. Постановление. Об утверждении Правил поощрения лиц, сообщивших о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказывающих содействие в противодействии коррупции : постановление Правительства Республики Казахстан от 30 декабря 2015 г. № 1131 (с изм. на 04.02.2020) // Учет. Законодательство. - URL : https://zakon.uchet.kz/rus/docs/P1500001131 (дата обращения: 10.05.2020).
12. Проект Федерального закона «О защите лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях, от преследования и ущемления их прав и законных интересов» // СПС КонсультантПлюс. - URL : http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=PRJ&n=129404#0653729534416486 (дата обращения: 10.05.2020).
13. Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации // Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты РФ. -URL : https://rosmintrud.ru/uploads/magic/ru-RU/Ministry-0-106-src-1568817604.7941.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
14. Степанова К. Комплаенс линия как инструмент борьбы с мошенничеством и коррупцией / К. Степанова // NFP. - URL : https://nfp2b.ru/2019/10/22/komplaens-liniya-kak-instrument-borby-s-moshennichestvom-i-korruptsiej/ (дата обращения: 10.05.2020).
15. Трунцевский Ю. В. Противодействие коррупции в Китае. Законодательство и правоприменение : монография / Ю. В. Трунцевский, В. В. Севальнев, А. Н. Сухаренко. - М. : Проспект, 2019. - 176 с.
16. Corruption Perceptions Index 2019 // Transparency International : the global coalition against corruption. - URL : https://www.transparency.org/cpi2019 (дата обращения: 10.05.2020).
17. Digital Realty Trust, Inc. v. Somers // Supreme Court of the United States. URL : https://www.supremecourt.gov/opinions/17pdf/16-1276_b0nd.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
18. Directive (EU) 2019/1937 of the European parliament and of the Council of 23 October 2019 on the protection of persons who report breaches of Union law // EUR-Lex : Access to European Union law. - URL : https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2019/1937/oj (дата обращения: 10.05.2020).
19. SEC издает постановления об информаторах // Красный бюллетень Akin Gump. Ежемесячное издание о расследованиях и судебных процессах во всем мире. 2020. Январь. - URL : https://www.akingump.com/a/web/117770/aokPm/red-notice-january-2020-russian_ru.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
20. SEC предлагает внести поправки в программу поощрения осведомителей // Красный бюллетень Akin Gump. Ежемесячное издание о расследованиях и судебных процессах во всем мире. 2018. Июнь. - URL : https://www.akingump.com/a/web/92907/June-2018-RU.pdf (дата обращения: 10.05.2020).
21. Shabbir M. S. Impact of Internet Adoption and Mobile Phone Penetration on Corruption: Evidence from Selected Asia-Pacific Countries / M. S. Shabbir, H. Saleem, M. B. Khan // Global Business Review. - 2019. - May 3. - P. 1-15. - DOI : 10.1177/0972150919832107
