CC BY
34Жамият ва инновациялар -Общество и инновации -Society and innovations
Journal home page: https://inscience.uz/index.php/socinov/index
Development of the system of international standards and legislative framework of foreign countries in the sphere of protecting persons reporting corruption offenses
Abdulaziz RASULEV 1, Bakhodir ISMAILOV 2
1 Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Uzbekistan
2 General Prosecutor's Office of the Republic of Uzbekistan
article info
Article history:
Received September 2020 Received in revised form 15 October 2020 Accepted 15 November 2020 Available online 31 December 2020
Keywords: Corruption Whistleblowing Anti-corruption legal system Investigation of offenses
abstract
Ensuring effective protection of whistleblowers is critical given their potential role in the fight against corruption; they provide information on actions that would otherwise go unnoticed, which contributes to the prevention, detection, investigation and prosecution of corruption. On December 16, 2019, Directive 2019/1937 / EU of the European Parliament and of the Council of November 26, 2019 on the protection of whistleblowers of violations of Union law entered into force in the European Union.
2181-1415/© 2020 in Science LLC.
This is an open access article under the Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) license (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.ru)
summary
It has been determined that one of the key problems associated with combating offenses, especially corruption, is the difficulty of identifying them. Participants in offenses are often not mutually interested in information about their interaction becoming known to third parties; in a significant part of the cases, unscrupulous behavior remains hidden, and others can only observe its adverse consequences.
It has been substantiated that for the detection and investigation of offenses, the introduction of special mechanisms is of considerable importance, allowing timely receipt of information about impending or committed abuses from persons who, due to certain circumstances, became aware of them. In particular, the information received by employees or employees
1 DSc., Professor. Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Uzbekistan, Tashkent, Uzbekistan E-mail: rasuleff@mail.ru
2 DSc., Professor.Academy of the General Prosecutor's Office of the Republic of Uzbekistan, Tashkent, Uzbekistan E-mail: ismoiliy1965@gmail.com
in the course of the performance of their duties and concerning alleged violations planned or committed by their managers, colleagues or the institution as a whole is of great value.
The United States is said to have the longest history of whistleblower legislative protection. The legislation on whistleblowing, the relevant norms began to be actively formed in the late 1970s, and a separate Law on the Protection of Whistleblowers was adopted almost 30 years ago - in 1989. Since then, the process of checking legal norms in practice and making additions and amendments to the relevant legislation, the last of which was adopted in 2017, has continued, which is often associated with significant difficulties.
It was determined that the legislation on official disclosures in Great Britain and Canada appeared much later, but, nevertheless, it is also of undoubted practical interest. Special attention should be paid to the fact that the normative legal regulation of official disclosures in these countries was formed in the context of sometimes open and sometimes implicit dialogue with the United States.
In the EU countries, the protection of whistleblowers about the facts of offenses, including corruption, is one of the main components of combating organized crime. It should be noted that until 2018. in the EU countries it was regulated unevenly. Only ten EU countries have adopted rules guaranteeing broad whistle-blower protection. Whistleblowers relate to the disclosure and transmission of complaints or criminal acts by insiders, most of whom have privileged access to information. They can choose how whistleblowers report violations of EU law.
As noted in the resolution of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, without whistleblowers, it will be impossible to solve many of the problems facing our democracies, including, of course, the fight against corruption on a particularly large scale and money laundering. Therefore, there is an urgent need to implement targeted measures that encourage people to report relevant facts and provide better protection to those at risk.
Коррупциявий жиноятлар тугрисида маълумот берувчи шахсларни химоялаш тугрисидаги халкаро андозалар ва хорижий давлатлар хукукий асослари
аннотация_
Хукукбузарликлар иштирокчилари купинча уларнинг узаро таъсирлари учинчи шахсларга маълум булиши хакида узаро манфаатдор эмаслар аксарият холларда виждонсиз хатти-харакатлар яширин булиб колади ва бошкалар унинг салбий окибатларини кузатиши мумкин. Хуштак чалувчиларни самарали химоясини таъминлаш максадида 2019 йил 16 декабрда Европа Парламенти ва 2019 йил 26
Калит сузлар: Коррупция
Коррупциявий жиноятлар тугрисида маълумот берувчи шахслар Хуку;ий асослар
Коррупциявий жиноятларни тергов к;илиш
ноябрдаги Европа Парламенти ва 2019 йил 26-ноябрдаги Европа Парламентининг хабар берувчиларни х,имоя цилиш тугрисидаги Директиваси кучга кирди. уларни самарали х,имоя билан таъминлаш.
Развитие системы международных стандартов и законодательных основ зарубежных стран в сфере защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях
Одной из ключевых проблем, связанных с противодействием правонарушениям в особенности коррупционным, является сложность их выявления. Участники правонарушений зачастую обоюдно не заинтересованы в том, чтобы информация об их взаимодействии стала известна третьим лицам; в значительной части случаев недобросовестное поведение так и остается скрытым, а окружающие могут лишь наблюдать его неблагоприятные последствия.[1]
В этой связи для выявления и расследования правонарушений немалое значение приобретает внедрение специальных механизмов, позволяющих своевременно получать сведения о готовящихся или совершенных злоупотреблениях от лиц, которым в силу тех или иных обстоятельств стало о них известно. В частности, большую ценность имеет информация, полученная служащими или работниками в ходе исполнения ими должностных обязанностей и касающаяся предполагаемых нарушений, планируемых или допущенных их руководителями, коллегами или органом (организацией) в целом. [2]
Раскрытие такой информации в англоязычной литературе обозначается термином «wЫstleЫowmg».[3] Общепринятого перевода этого понятия на русский язык не существует.
Несмотря на отсутствие единого правового определения, [4] стандарты защиты информаторов изложены в ряде международных документов и руководящих принципов.
аннотация
Ключевые слова:
Коррупция
Лица
Сообщающие о
коррупционных
правонарушениях
Законодательные основы
Расследование
правонарушений
Участники правонарушений зачастую обоюдно не заинтересованы в том, чтобы информация об их взаимодействии стала известна третьим лицам в значительной части случаев недобросовестное поведение так и остается скрытым, а окружающие могут лишь наблюдать его неблагоприятные последствия. В целях обеспечения эффективной защиты информаторов 16 декабря 2019 года вступила в силу Директива 2019/1937/ЕС Европейского парламента и Совета от 26 ноября 2019 года о защите лиц, сообщающих о нарушениях законодательства Союза нпаравленная на реализацию целенаправленных мер, побуждающих людей сообщать о соответствующих фактах и обеспечивающих им эффективную защиту.
Koнвeнция OOH пpoтив кoppyпции (KOOHnK) (cтaтья 33) пpeдycмaтpивaeт пpимeнeниe зaщиты к «любoмy лицу, кoтopoe дoбpocoвecтнo и та paзyмныx ocнoвaнияx cooбщaeт o нapyшeнияx ^м^тантным opгaнaм». Oбe кoнвeнции o кoppyпции Сoвeтa Евpoпы - o гpaждaнcкoм пpaвe (cтaтья 9) и yгoлoвнoм пpaвe (cтaтья 22) - coдepжaт oпpeдeлeния, aнaлoгичныe KOOHnK, и дaлee пoдкpeпляютcя peкoмeндaциeй Сoвeтa миниcтpoв o зaщитe инфopмaтopoв. [5] Peкoмeндaция OЭСP 2GG9 гoдa [б] гoвopит o зaщитe oт «диcкpиминaциoнныx или диcциплинapныx мep в oтнoшeнии paбoтникoв гocyдapcтвeннoгo и чacтнoгo ceктopoв, ^TOphie дoбpocoвecтнo или нa paзyмныx ocнoвaнияx cooбщaют кoмпeтeнтным opгaнaм o пoдoзpeвaeмыx cлyчaяx взятoчничecтвa».
Peзoлюция 7/2, пpинятaя нa 7 ceccии Koнфepeнции cтpaн-yчacтниц Koнвeнции OOH пpoтив кoppyпции, пpизывaeт cтpaны-yчacтницы paccмoтpeть вoпpoc o coздaнии и paзвитии cиcтeмы кoнфидeнциaльныx кaнaлoв для пoдaчи жaлoб, пpoгpaмм пo cлyжeбным paзoблaчeниям и, гдe это нeoбxoдимo, пpeдycмoтpeть эффeктивныe мepы зaщиты и пoвышaть инфopмиpoвaннocть oбщecтвa o тaкиx мepax.[7]
В Peкoмeндaцияx Koмитeтa миниcтpoв Гpyппы гocyдapcтв пo бopьбe c кoppyпциeй (rPEKO) пo зaщитe зaявитeлeй oт 2G14 гoдa, дaющиx oбщee пpeдcтaвлeниe o пpинципax, ^^pb^ дoлжны пpидepживaтьcя вce cтpaны-yчacтницы rPEKO, гoвopитcя o нeoбxoдимocти фopмиpoвaния тaкoй пpaвoвoй cpeды, кoтopaя мoглa бы нaдлeжaщим oбpaзoм cпocoбcтвoвaть pacкpытию инфopмaции o6 yгpoзe или пpичинeнии вpeдa oбщecтвeнным интepecaм. Для этою гocyдapcтвaм-члeнaм rPEKO cлeдyeт caмocтoятeльнo пpoвecти тщaтeльный и cиcтeмaтичecкий aнaлиз cyщecтвyющиx мexaнизмoв c цeлью выявлeния oблacтeй, тpeбyющиx peфopмиpoвaния или paзpaбoтки нoвыx пpaвил. Пpи этoм пepeчeнь вoзмoжныx пpaвoвыx мexaнизмoв, пpивeдeнныx в Peкoмeндaцияx, дoлжeн пpимeнятьcя cтpaнaми c yчeтoм cпeцифики иx пpaвoвoй cиcтeмы и иныгс ocoбeннocтeй. [8]
Слeдyeт oтмeтить, чтo в Узбeкиcтaнe Зaкoн Pecпyблики Узбeкиcтaн "O пpoтивoдeйcтвии кoppyпции» oт 3.G1.2G17г. coдepжит нopмы oтнocитeльнo зaщиты лиц, cooбщaющиx инфopмaцию o кoppyпциoнныx пpaвoнapyшeнияx. Taк в cooтвeтcтвии co cт. 28 зaкoнa лицa, cooбщaющиe инфopмaцию o кoppyпциoнныx пpaвoнapyшeнияx, нaxoдятcя пoд зaщитoй гocyдapcтвa, зa иcключeниeм cлyчaeв, ycтaнoвлeнныx зaкoнoм.
Пpecлeдoвaниe лиц, cooбщaющиx инфopмaцию o кoppyпциoнныx пpaвoнapyшeнияx, влeчeт oтвeтcтвeннocть в cooтвeтcтвии c зaкoнoм.
Зaкoн «O зaщитe пoтepпeвшиx, cвидeтeлeй и иныx yчacтникoв yгoлoвнoгo пpoцecca» oт 14.G1.2G19r. кoнкpeтизиpyeт мexaнизм гocyдapcтвeннoй зaщиты пoтepпeвшиx, cвидeтeлeй и иныгс yчacтникoв yгoлoвнoгo пpoцecca в том чиcлe лиц, cooбщaющиx инфopмaцию o кoppyпциoнныx пpaвoнapyшeнияx.
Пocтaнoвлeния Kaбинeтa Mиниcтpoв Pecпyблики Узбeкиcтaн «O6 yтвepждeнии пoлoжeния пooщpeния и cтимyлиpoвaния зa aктивнoe yчacтиe гpaждaн и oбщecтвeнныx oбъeдинeний в пpoфилaктикe пpaвoнapyшeний и бopьбы c пpecтyпнocтью» № 15 oт 8 янвapя 2G18 г., «O6 yтвepждeнии Пoлoжeния o пopядкe нaгpaждeния лиц, cooбщившиx o кoppyпциoнныx пpaвoнapyшeнияx или oкaзaвшиx иным oбpaзoм coдeйcтвиe в бopьбe c кoppyпциeй» № 829 oт 31.12.2020г.
определяют, что ззащищаемыми лицами могут быть члены семей и близкие родственники, заявители, очевидцы преступления или иные лица, способствующих предупреждению или раскрытию преступления.
Указанные акты основываются на рекомендациях международных организаций о том, что обеспечение защиты сообщений о правонарушениях имеет первостепенное значение для укрепления добропорядочности в государственных учреждениях.[9]Обеспечение эффективной защиты информаторов имеет решающее значение, учитывая их потенциальную роль в борьбе с коррупцией; они предоставляют информацию о действиях, которые в противном случае остались бы незамеченными, что способствует предупреждению, выявлению, расследованию и преследованию коррупции. Как отмечается в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы, без разоблачителей правонарушений будет невозможно решить многие из проблем, стоящих перед нашими демократиями, включая, конечно, борьбу с коррупцией в особо крупных размерах и с отмыванием денег. Поэтому существует настоятельная необходимость в реализации целенаправленных мер, которые побуждают людей сообщать о соответствующих фактах и обеспечивают лучшую защиту тем, кто рискует это сделать. [10]
В соответствии с этим, правовые рамки для защиты информаторов должны обеспечиваться посредством специальных положений. В число сообщений, подлежащих защите, должны входить разоблачения, сделанные на добросовестных и разумных основаниях, и такой порядок должен быть доступен для самого широкого круга лиц как в частном, так и в государственном секторах. Процедуры для защищенного раскрытия фактов правонарушений должны обеспечивать несколько доступных каналов для передачи информации и обеспечивать конфиденциальность сообщающих лиц.
Средства правовой защиты от ответных действий должны обеспечиваться путем максимально широкого определения ответных мер против информаторов, обеспечения надежной защиты информаторов, принятия эффективных, пропорциональных и сдерживающих санкций в случаях возмездия и обеспечения того, чтобы информаторы не несли ответственность в связи с раскрытием защищенной информации и были обеспечены временной защитой и юридической помощью. Эффективное применение и оценка правовой базы должны обеспечиваться путем мониторинга и оценки эффективности реализации этого процесса. [11]
Следует отметить, что США имеют наиболее длительную практику законодательной защиты информаторов. Законодательство о служебных разоблачениях соответствующие нормы начали активно формироваться в конце 70-х годов XX века, а отдельный Закон о защите лиц, совершивших служебное разоблачение, был принят почти 30 лет назад - в 1989 году. С тех пор продолжается зачастую сопряженный с существенными трудностями процесс проверки правовых норм практикой и внесения дополнений и изменений в соответствующее законодательство, последние из которых были приняты в 2017 году.
Законодательство о служебных разоблачениях Великобритании и Канады появилось значительно позднее, но, тем не менее, также представляет несомненный практический интерес. Отдельного внимания заслуживает тот факт,
что нopмaтивнoe пpaвoвoe peгyлиpoвaниe cлyжeбныx paзoблaчeний в этж cтpaнax фopмиpoвaлocь в ycлoвияx инoгдa oткpытoгo, a инoгдa нeявнoгo диaлoгa c США. [12] В CTparax ЕС зaщитa ocвeдoмитeлeй o фaктax пpaвoнapyшeний в тoм чиcлe кoppyпциoнныx являeтcя oдним из ocнoвныx кoмпoнeнтoв пpoтивoдeйcтвия opгaнизoвaннoй пpecтyпнocти. Слeдyeт oтмeтить, чтo дo 2018г. в CTparax ЕС peгyлиpoвaлacь нepaвнoмepнo. ^ль^ в дecяти cтpaнax ЕС были пpиняты пpaвилa, гapaнтиpyющиe шиpoкyю зaщитy ocвeдoмитeлeй. Инфopмaциoнныe cooбщeния кacaютcя pacкpытия и пepeдaчи жaлoб или пpecтyпныx дeйcтвий инcaйдepaми, бoльшинcтвo из кoтopыx имeют пpивилeгиpoвaнный дocтyп к инфopмaции. Oни мoгyт caми выбиpaть, гак инфopмaтopы будут cooбщaть o нapyшeнияx зaкoнoдaтeльcтвa ЕС.
Дpyгиe cтpaны пpeдocтaвили лишь чacтичнyю зaщитy в oпpeдeлeнныx ceктopax или для oпpeдeлeнныx кaтeгopий paбoтникoв.
Диpeктивa 2019/1937/ЕС o зaщитe лиц, cooбщaющиx o нapyшeнияx зaкoнoдaтeльcтвa Сoюзa, былa пpинятa пocлe тaкиx гpoмкиx cкaндaлoв, кaк Cambridge Analytica, Panama Papers и Luxleaks, пpoдeмoнcтpиpoвaвшиx вaжнocть дeятeльнocти ocвeдoмитeлeй для pacкpытия пpecтyплeний, в тoм чиcлe кoppyпциoннoй нaпpaвлeннocти. no cлoвaм пpeдcтaвитeлeй Eвpoпeйcкoй кoмиccии, бoльшинcтвo пpoтивoпpaвныx дeйcтвий в opгaнизaцияx ocтaютcя нeзaмeчeнными, тaк гак coтpyдники нe cooбщaют o нж из-зa cтpaxa пoтepять paбoтy или CTa^ жepтвoй peпpeccий.
Цeлью пpинятия Диpeктивы cтaлo coздaниe в гocyдapcтвax-члeнax Eвpoпeйcкoгo coюзa yнифициpoвaннoй cиcтeмы пpaвoвыx нopм, нaпpaвлeнныx нa oбecпeчeниe вcecтopoннeй зaщиты тaкиx лиц. С мoмeнтa вcтyплeния Диpeктивы в cилy y cтpaн бyдeт двa гoдa для тош, чтoбы пpивecти cвoe нaциoнaльнoe зaкoнoдaтeльcтвo в cooтвeтcтвиe c ee пoлoжeниями и пpинять нeoбxoдимыe нopмaтивныe aкты, пpeдycмaтpивaющиe ycтaнoвлeниe для ^мтаний eдиныx тpeбoвaний пo фopмиpoвaнию cиcтeмы cлyжeбныx paзoблaчeний и зaщиты ocвeдoмитeлeй.
Пpeдлoжeниe Koмиccии былo ocнoвaнo та Peкoмeндaции Сoвeтa Eвpoпы пo зaщитe ocвeдoмитeлeй 2014 гoдa, в кoтopoй гoвopитcя, чтo гocyдapcтвa-члeны дoлжны имeть нopмaтивнyю, инcтитyциoнaльнyю и cyдeбнyю нopмaтивнyю бaзy для зaщиты тex, кто инфopмиpyeт в кoнтeкcтe cвoиx пpoизвoдcтвeнныx oтнoшeний или инфopмaции o p^rax или нeдocтaтки для oбщecтвeнныx интepecoв.
no инициaтивe Eвpoпeйcкoй кoмиccии oт 23 aпpeля 2018 гoдa был paзpaбoтaн пpoeкт Диpeктивы ЕС «O зaщитe лиц, инфopмиpyющиx o пpaвoнapyшeнияx». 1б дeкaбpя 2019 гoдa в Eвpoпeйcкoм Сoюзe вcтyпилa в галу Диpeктивa 2019/1937/ЕС Eвpoпeйcкoгo пapлaмeнтa и Сoвeтa oт 26 нoябpя 2G19 гoдa o зaщитe лиц, cooбщaющиx o нapyшeнияx зaкoнoдaтeльcтвa Сoюзa.
nocne пpинятия Диpeктивы, инфopмиpoвaниe o нapyшeнияx зaкoнoдaтeльcтвa ЕС вышлo нa нoвый ypoвeнь, ocвeдoмитeли пoлyчили cooтвeтcтвyющyю зaщитy. Для ниx coздaли «бeзoпacныe га^лы» для cooбщeния o нeпpaвoмepныx дeйcтвияx кaк внyтpи opгaнизaции, тaк и в гocyдapcтвeнныx opгaнax. Kpoмe тош, ocвeдoмитeли зaщищeны oт yвoльнeний, пoнижeний и дpyгиx peпpeccий, a нaциoнaльныe влacти oбязaны инфopмиpoвaть гpaждaн и oбyчaть гocyдapcтвeнныe opгaны пpи paбoтe c инфopмaтopaми.
Директива охватывает многие ключевые области законодательства ЕС. Это относится, например, к борьбе с отмыванием денег, коррупцией, защите данных, защите финансовых интересов ЕС, безопасности продуктов питания и продуктов, а также к областям общественного здравоохранения, защиты окружающей среды и ядерной безопасности.
В соответствии с директивой, действующей на территории всего Европейского союза все компании с более чем 50 сотрудниками или с годовым оборотом более 10 миллионов евро, должны ввести внутреннюю процедуру обработки отчетов осведомителей.
Все региональные правительства и муниципалитеты с населением более 10 000 человек также будут охвачены новой директивой. Таким образом, на уровне ЕС, создается разветвленная сеть с регулируемой и подконтрольной структурой каналов связи, как в организациях, так и в государственных органах.
Необходимые гарантии должны включать каналы отчетности внутри и вне организации для обеспечения конфиденциальности. Кроме того, должна существовать трехсторонняя система уведомления.
Директивой вводится трехуровневая система уведомлений.
1. В первую очередь информаторы сообщают о нарушениях по внутренним каналам организации или административной единицы.
2. Вторая по очередности попытка донести о правонарушениях — это уведомление компетентных органов.
3. Третий вариант — уведомление общественности (СМИ).
Второй и третий канал связи может быть использован информаторами в случае оставления без реакции ответственными лицами организации, или если внутренние каналы не функционируют или могут разумно не функционировать, например, если использование внутренних каналов может поставить под угрозу эффективность следственных действий со стороны компетентных органов.
. В определенных случаях информатор может обратиться непосредственно к общественности — через средства массовой информации. Это может быть в том случае, если власти не будут адекватно реагировать на сообщения о ненадлежащем управлении, ставят под угрозу общественные интересы или если отчитываться перед властями невозможно. Последнее может иметь место, например, если существует сговор между заинтересованным органом и преступником.
Директива предусматривает обязательство по представлению информации властям и компаниям, которые должны реагировать и сообщать о неправомерных действиях в течение трех месяцев. Создание «безопасных каналов» для сообщений о неправомерных действиях позволит делать им выбор, не только внутри организации, но и в государственные органы.
Любые санкции в отношении информаторов запрещены и подлежат наказанию. Если осведомитель принимает ответные меры, ему должен быть предоставлен доступ к бесплатному консультированию и соответствующим мерам по исправлению своего положения (например, защита от увольнения). Согласно предлагаемой директиве, бремя доказывания в таких случаях должно быть отменено, чтобы лицо или организация, пострадавшие от уведомления осведомителя, должны доказать, что они не принимают ответные меры против него. [13]
Сpeди пpимepoв вoзмoжныx нeпpaвoмepныx дeйcтвий paбoтoдaтeля или пoдpядчикa в oтвeт нa pac^birae инфopмaции o нapyшeнияx дoкyмeнт выдeляeт:
• oгpaничeниe дocтyпa к тpyдoycтpoйcтвy пyтeм нeoбocнoвaннoгo yвoльнeния или coздaния пpeгpaд для зaключeния тpyдoвыx oтнoшeний c дpyгими paбoтoдaтeлями;
• coздaниe кapьepныx бapьepoв, зaкpывaющиx путь к пpoфeccиoнaльнoмy paзвитию, в тoм чиcлe oткaз в пpoдвижeнии пo cлyжбe или в пpeдocтaвлeнии oбyчeния;
• coвepшeниe дeйcтвий, нaпpaвлeнныx нa пoдpыв дoвepия к инфopмaтopy, нaпpимep, e™ диcкpeдитaции в coциaльныx ceтяx;
• пpимeнeниe нeoбocнoвaнныx финaнcoвыx caнкций, нaпpимep, лишeниe пpeмий или пoнижeниe зapплaты;
• нeoбocнoвaннoe aннyлиpoвaниe лицeнзий или paзpeшeний coтpyдникa и
иныe.
^и этoм бpeмя дoкaзывaния oпpaвдaннocти тex или иныx дeйcтвий, coвepшeнныx в oтнoшeнии coтpyдникa, oблaдaющeгo cтaтycoм ocвeдoмитeля, лoжитcя нa paбoтoдaтeля.
Peгyлиpoвaниe нaпpaвлeнo нa зaщитy oтвeтcтвeнныx ocвeдoмитeлeй, кoтopыe дeйcтвитeльнo xoтят дeйcтвoвaть в oбщecтвeнныx интepecax. Пoэтoмy в пpeдлoжeниe тaкжe включeны гapaнтии, нaпpaвлeнныe нa пpeдoтвpaщeниe cooбщeний o злoнaмepeнныx или ocкopбитeльныx нaмepeнияx и избeжaниe peпyтaциoннoгo yщepбa.
Лицa, зaинтepecoвaнныe в yвeдoмлeнии ocвeдoмитeля, cчитaютcя нeвинoвными и имeют пpaвo нa эффeктивнoe cpeдcтвo пpaвoвoй зaщиты, cпpaвeдливoe cyдeбнoe paзбиpaтeльcтвo и зaщитy.
Гocyдapcтвa ЕС oбязaны дo 2021 гoдa имплeмeнтиpoвaть пpaвилa в нaциoнaльнoe зaкoнoдaтeльcтвo.
K 17 дeкaбpя 2021 гoдa инфopмaтopы дoлжны имeть вoзмoжнocть пoлaгaтьcя нa бeзoпacныe кaнaлы для пepeдaчи инфopмaции кaк внyтpи кoмпaний, тaк и влacтям. Kpoмe тош, oни дoлжны быть эффeктивнo зaщищeны oт yвoльнeния, пpecлeдoвaния или дpyгиx фopм мecти.
Haчaлиcь эти cкaндaлы в paзныx cтpaнax, нo вce жe имeют oднy oбщyю чepтy - вce нaчaлocь c cooбщeния ocвeдoмитeля.
Слeдyeт oтмeтить, чтo иcxoдя из тpeбoвaний Диpeктивы ЕС c 1 янвapя 2020 гoдa в Укpaинe вcтyпил в cилy Зaкoн oт 17 oктябpя 2G19 гoдa "O внeceнии измeнeний в Зaкoн Укpaины «O пpeдoтвpaщeнии кoppyпции" в чacти, кacaющeйcя зaявитeлeй o кoppyпции». [14]
Зaкoн ycтaнaвливaeт пpaвoвoй cтaтyc лиц, cooбщaющиx o фaктax кoppyпции, и пopядoк pacкpытия ими инфopмaции, пpeдycмaтpивaeт вoзмoжнocть пoлyчeния ocвeдoмитeлями вoзнaгpaждeния и oпpeдeляeт мexaнизмы иx пpaвoвoй зaщиты. Внeceниe тaкиx измeнeний в yкpaинcкoe зaкoнoдaтeльcтвo являeтcя пpoдoлжeниeм cepии aнтикoppyпциoнныx peфopм, пpинятиe кoтopыx тpeбoвaлocь, в тoм чиcлe для пoлyчeния Укpaинoй вaлютныx тpaншeй oт Meждyнapoднoгo вaлютнoгo фoндa: тaк, paнee в CTpa^ yжe был coздaн cпeциaлизиpoвaнный aнтикoppyпциoнный cyд и пpиняты пoпpaвки в yгoлoвнoe зaкoнoдaтeльcтвo, пpeдycмaтpивaющиe кpиминaлизaцию нeзaкoннoгo oбoгaщeния.
В соответствии с законом, заявителем о коррупции считается физическое лицо, сообщающее о фактах возможных коррупционных правонарушений, которые стали ему известны в ходе трудовой, профессиональной, хозяйственной, общественной или научной деятельности, при прохождении службы или обучении либо в ходе участия в процедурах, предшествующих началу такой деятельности, и полагающее, что раскрываемая им информация является достоверной.
Законом предусматривается три возможных способа сообщения о выявленных нарушениях:
• внутренние каналы: раскрытие информации своему руководителю или уполномоченному лицу в организации;
• внешние каналы: раскрытие информации публично, в том числе через средства массовой информации, журналистов, общественные объединения, профессиональные союзы и т.д.;
• регулярные каналы: раскрытие информации через защищенные каналы Национального агентства по предупреждению коррупции (НАПК), Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ) или другого субъекта властных полномочий, к компетенции которого относится рассмотрение вопросов, которых касается соответствующая раскрываемая информация.
Для обеспечения возможности использования осведомителями внутренних и регулярных каналов НАПК, НАБУ, иные государственные органы, органы местного самоуправления, государственные организации и компании, участвующие в государственных закупках, обязаны создать защищенные каналы для раскрытия информации (в том числе анонимного), такие, как онлайн-формы на своих официальных сайтах, горячие линии, электронные почтовые ящики, которые гарантируют заявителю конфиденциальность его личных данных.
Поступающие по регулярным и внутренним каналам сообщения о возможных коррупционных правонарушениях подлежат предварительной проверке: анонимные - в срок не более 15 рабочих дней со дня их получения (который, при необходимости, может быть продлен до 30 рабочих дней), остальные - в срок не более 10 рабочих дней. По ее результатам принимается решение о проведение служебной проверки, срок которой не должен превышать 30 рабочих дней со дня завершения предварительной проверки (при необходимости, срок может быть продлен до 45 рабочих дней), или, если раскрываемая информация содержит признаки уголовного преступления, материалы передаются в правоохранительные органы, или, если факты, изложенные в сообщение, не подтвердились, дальнейшее производство прекращается.
НАПК наделяется полномочиями по проведению периодических проверок эффективности функционирования внутренних каналов сообщения о возможных фактах коррупционных правонарушений в таких органах и организациях. Помимо этого, НАПК должно будет вести реестр полученных сообщений и собирать статистические данные о количестве заявлений о фактах коррупции, о количестве лиц, в отношении которых вступил в законную силу обвинительный приговор суда о совершении ими уголовных коррупционных правонарушений, сведения о размере ущерба и вреда, причиненного коррупционными правонарушениями, а также о количестве лиц, в отношении которых были применены меры для их защиты от репрессивных действий в связи с раскрытием информации. [15]
Документ значительно расширяет границы правовой защиты сотрудников, сообщающих о коррупции: лицам, обладающим статусом осведомителя, и их близким не может быть отказано в приеме на работу, их не могут уволить или принудить к увольнению по собственному желанию, привлечь к дисциплинарной ответственности или применить иные репрессивные меры (например, перевод на иную должность или иное место работы (службы), внеочередная аттестация, изменение условий труда, отказ в назначении на вышестоящую должность, уменьшение заработной платы и т.п.), если указанные меры применяются работодателем в связи с раскрытием информации о нарушении.[16]
Законом также устанавливаются механизмы обеспечения финансовой компенсации ущерба, понесенного заявителем в связи с репрессивными действиями со стороны работодателя. Так, в случае отстранения работника, являющегося заявителем, от выполнения трудовых обязанностей не по его вине, оплата труда на период отстранения осуществляется в размере средней заработной платы работника за последний год. Осведомитель или его близкие, уволенные с работы в связи с сообщением о возможных фактах коррупции, должны быть восстановлены в должности и получить возмещение в размере среднего заработка, который должен был быть получен за время вынужденного прогула, но не более чем за один год. Если заявление о восстановлении рассматривается более одного года не по вине уволенного, то работодатель должен обеспечить возмещение заработной платы за все время вынужденного прогула.
Помимо этого, заявителям и их близким гарантируется бесплатная юридическая помощь. Лиц, обладающих таким статусом, должны будут обеспечить адвокатом, а также защитой со стороны правоохранительных органов. Если в связи с раскрытием информации заявителю пришлось нарушить свои должностные обязанности, получив статус осведомителя, он освобождается от какой-либо юридической ответственности за подобные нарушения.
Одновременно законом установлены санкций за применение мер репрессивного характера к осведомителю и за раскрытие информации о его личности. Так, за нарушение конфиденциальности личных данных осведомителя предусматривается административное наказание в виде наложения штрафа от одной до двух с половиной тысяч необлагаемых налогом минимальных размеров оплаты труда Украины (от 4,7 млн. до 11.8 млн. гривен) с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью сроком на один год. А за необоснованное увольнение такого лица установлена уголовная ответственность и наказание в виде штрафа в размере до пятидесяти необлагаемых налогом минимальных размеров оплаты труда Украины (до 236 тыс. гривен), либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительных работ на срок до двух лет.
Помимо совершенствования механизмов защиты осведомителей, законом предусматривается возможность выплаты денежного вознаграждения за сообщение о фактах коррупции. Право на вознаграждение имеет заявитель, информирующий о коррупционном преступлении, если получаемый в результате такого преступления незаконный доход или нанесенный государству ущерб в пять тысяч и более раз превышает минимальный размер оплаты труда Украины (то есть составляет 23,6 млн. гривен). При этом размер вознаграждения может достигать
10% от суммы полученного в результате совершения преступления дохода или нанесенного им ущерба, но не может превышать трех тысяч минимальных размеров оплаты труда Украины (14,2 млн. гривен - примерно 36 млн. рублей).
Выплата вознаграждения, однако, не предусмотрена в случае, если осведомитель раскрыл информацию в рамках соглашения о признании вины, являлся соучастником преступления, информацию о котором он раскрыл, либо был обязан сообщить о нарушении в соответствии со своими должностными (служебными) обязанностями.
В некоторых странах защита информаторов осуществляется посредством вспомогательных нормативных актов. Так 10 января 2018 года в Бразилии принят Закон №13.608 "О создании телефонной линии для приема жалоб и информации для помощи в полицейских расследованиях", установивший механизмы защиты заявителей о нарушениях в государственном секторе. [17]
В соответствии с изменениями, Союз, штаты, федеральные округа и муниципалитеты, их местные органы власти и фонды, государственные компании и компании со смешанным капиталом обязаны учредить должность омбудсмена или создать отдельное подразделение для обработки поступающих от осведомителей сообщений о нарушениях. Эта мера должна обеспечить служащим и работникам возможность раскрывать информацию о преступлениях против государственной власти, административных правонарушениях и о любых иных действиях (или бездействие), наносящих вред интересам общества.
При этом у заявителя должна быть возможность подать жалобу анонимно. Раскрытие его личности возможно только в том случае, если это требуется для проверки достоверности предоставленной им информации или необходимо для соблюдения общественных интересов, и только после предварительного уведомления осведомителя и с его официального согласия.
Заявитель не должен нести гражданскую или уголовную ответственность за раскрытие сведений о нарушениях, за исключением тех случаев, когда он сознательно предоставил ложные доказательства или информацию. [18]
В дополнение к мерам защиты, предусмотренным в Законе №9.807 "О программах защиты потерпевших и находящихся под угрозой свидетелей", при подаче заявления о нарушении осведомителю должна гарантируется защита от мести и от любых ответных репрессивных действий со стороны работодателя, таких как необоснованное увольнение, изменение функций или должностных обязанностей, наложение финансовых санкций, обязательство выплаты компенсаций, отмена льгот или отказ предоставить положительные профессиональные рекомендации. Подобные неправомерные действия со стороны работодателя будут рассматриваться как серьезные дисциплинарные нарушения, приводящие к увольнению с государственной службы. Осведомителю также будет предоставлена денежная компенсация в размере, вдвое превышающем любые убытки, понесенные им в результате действий или бездействия со стороны работодателя в связи с раскрытием информации.
Одновременно закон предусматривает возможность выплаты вознаграждения заявителю в случае, если предоставленная им информация привела к возврату государственных средств. Размер вознаграждения при этом может достигать 5% от возвращенной суммы.
На основе вышеизложенного можно прийти к следующим выводам:
международные стандарты в сфере обеспечения и защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, сформировались на основе практики правоприменения ряда ведущих экономически развитых стран, где защита информаторов является неотъемлемым компонентом законодательства в сфере противодействия коррупции;
в странах, осуществляющих транзит из одной социально-политической формации в другую международные стандарты по обеспечению и защите лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, являются приоритетным трендом совершенствования законодательных основ в сфере противодействия коррупции;
идеологические, этические, культурные, экономические факторы не должны ограничивать деятельность правоохранительных и судебных органов в сфере противодействия коррупционным правонарушениям;
материально-финансовые, технические издержки, связанные с защитой лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, компенсируются за счет повышения эффективности правоохранительной деятельности в сфере борьбы с глобальными угрозами коррупии;
действенная система защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, является мощнейшим профилактическим инструментом ранней превенции коррупционной преступности, обеспечения неотвратимости ответственности должностных лиц, преступивших закон.
Ицтибослар / Сноски/References
1. Recommendation on Tax Measures for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions. // [Электрон ресурс]: www.oecd.org /corruption/keyoecdanti-corruptiondocuments.htm
2. The FATF Guidance on Transparency and Beneficial Ownership. // [Электрон
ресурс]:_www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Guidance-transparency-
beneficial-ownership.pdf
3. Конов А.В., Маскалева О.С., Горбачева Н.С. Служебные разоблачения и защита заявителей: опыт США, Великобритании и Канады. Доклад - М.: ООО "ФТБС консалтинг", 2018. - 228 с.
4. По материалам официального сайта Налогового агентства Канады (Canada Revenue Agency). URL: http:// www.cra-arc.gc.ca/gncy/cmplnc/otip-pdife/menu-eng.html
5. ОЭСР (2017), «Выявление иностранного подкупа», глава 2. Роль осведомителей и защита осведомителей, с. 4, www.oecd.org/corruption/the-detection-of-foreign-bribery.htm.
6. Совет Европы, Комитет министров, Рекомендация CM / Rec (2014) 7 о защите осведомителей, https://rm.coe.int/16807096c7.
7. Рекомендация Совета о дальнейшей борьбе с подкупом иностранных бизнесменов, Рекомендация XI (iii), www.oecd.org/daf/anti-bribery/44176910.pdf.
8. United Nations. Report of the Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption on its seventh session, held in Vienna, from 6 to 10 November 2017.
9. Council of Europe. Recommendation CM/Rec(2014)7 of the Committee of Ministers to Member States on the Protection of Whistleblowers. 2014.
10. G20 Принципы высокого уровня для эффективной защиты осведомителей, с. 1, www.g20.org/pdf/documents/en/annex_07.pdf.
11. Совет Европы, Парламентская ассамблея, Резолюция 2300 (2019), Улучшение защиты информаторов по всей Европе, 1 октября 2019 г., параграф 4.http://assemblv.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=28150&lang=en.
12. Принципы G20 высокого уровня для эффективной защиты информаторов.
13. Handbook on Protection of Whistleblowers/ Published by the Council of Europe (F-67075 Strasbourg Cedex or publishing@coe.int) www.coe.int © Council of Europe, June 2019
14. Bonneau J.L. Combatting Foregn Bribery: Legislative Reform in the Ukraine and Prospects for Increased Global Enforcement // Columdia Journal of Transnational Law. 2020. Vol. 49. N 2.
15. Рекомендуемые виды практики в области защиты свидетелей при производстве по уголовным делам, касающимся организованной преступности/ Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности Вена, январь 2019. С.34
16. http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=120599
17. Статья 16 Закона №12.846
18. Статья Закона №8.429
