CC BY
18protsessual'ny'e sistemy' evropejskoj tsivilizatsii i rossijskij ugolovny'j protsess [Criminal procedure systems of the European civilization and the Russian criminal procedure] // Pravovy'e i organizatsionny'e mekhanizmy' realizatsii ugolovno-protsessual'nogo zakonodatel'stva (k 15-letiyu vstupleniya v dejstvie UPK RF): sb. materialov nauch.-prakt. konf. M.: Aka-demiya upravleniya MVD Rossii, 2017. S. 12-19.
5. Begtin I. Pravookhranitelnaya sistema budu-shchego [Law enforcement system of the future]. URL: http://2035.media/2017/06/09/rbc-begtin.
6. Begtin I. Profilaktika prestuplenij: kakoe budushchee zhdet pravookhranitel'nuyu sistemu [Crime prevention: what future awaits the law enforcement system]. URL: https://www.rbc.ru.
7. Vlasova S.V K voprosu o prisposablivanii
ugolovno-protsessual'nogo mekhanizma k tsifrovoj real'nosti [On the issue of adapting the criminal procedural mechanism to the digital reality] // Biblioteka kriminalista. 2018. № 1. S. 9-18.
8. Vlasova S.V Tsifrovaya sostavlyayushchaya novoj ugolovnoj politiki [Digital component of the new criminal policy] // Ugolovnaya politika v kontekste sovremenny'kh mirovy'kh tendentsij: materialy' Mezhdunar. nauch.-prakt. konf. / pod obshch. red. F.R. Sharifzoda. Dushanbe: E'R-graf, 2018. S. 76-79.
9. «Otkry'taya politsiya» Instituta problem pra-voprimeneniya Evropejskogo universiteta v Sankt-Peterburge [Open Police, Institute for Law Enforcement, European University at St. Petersburg]. URL: https://openpolice. ru/pages/reform.
КОЛЕСНИК Вероника Вячеславовна - кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры гражданского права. Ростовский филиал Российского государственного университета правосудия. Россия. Ростов-на-Дону. E-mail: [email protected].
KOLESNIK, Veronika Vyacheslavovna - Candidate of Science (Law), Senior Lecturer of the Department of Civil Law. Rostov branch of the Russian State University of Justice. Russia. Rostov-on-Don. E-mail: [email protected].
УДК 34.037
ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ЛИЦ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ИНФОРМИРОВАНИЕ О ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
К.А. Нефедова
Статья посвящена актуальной в настоящее время проблеме низкой правовой защиты лиц, вовлеченных в процесс информирования о фактах совершения правонарушений. Автором всесторонне аргументирована позиция о необходимости разработки правовых мер охраны жизни, здоровья, чести, достоинства и деловой репутации активных граждан, участвующих в обеспечении правопорядка в нашей стране. При этом автор стоит на позиции, что функционируя на благо лиц, активно участвующих в общественной жизни, предлагаемые правовые средства защиты должны грамотно вписываться в основные отрасли российского законодательства. Также в статье поднимается вопрос о необходимости реформирования действующего законодательства в области организации и реализации процедуры правовой защиты лиц, задействованных в данном процессе, с учетом проведенного сравнительно-правового анализа опыта зарубежных стран. Это позволит повысить эффективность рассматриваемого феномена в нашей стране и, соответственно, повысит уровень правопорядка в целом. По мнению автора, чем детальней будет рассмотрен данный вопрос, тем точнее организационно-правовые пути нейтрализации возможных негативных последствий и выше качество принимаемого правового решения.
Ключевые слова: правовая защита; информирование; правонарушения; обеспечение правопорядка; сравнительно-правовой анализ.
K.A. Nefedova. LEGAL PROTECTION OF PERSONS MAKING INFORMATIONS OF OFFENSES: FOREIGN EXPERIENCE
The article is devoted to the actual problem of low legal protection of persons involved in the process of informing about the committing offenses facts. The author has comprehensively argued the position on the need to develop legal measures to protect the life, health, honor, dignity and business reputation of active citizens involved in ensuring law and order in our country. At the same time, the author stands
on the position that, while functioning for the benefit of persons actively participating in public life, the proposed legal remedies should competently fit into the main branches of Russian legislation. The article also raises the question of the need to reform the current legislation in the field of organization and implementation of the procedure for legal protection of persons involved in the process, taking into account the comparative legal analysis of the experience of foreign countries. This will increase the effectiveness of this phenomenon in our country and the level of law and order in general. According to the author, the more detailed this issue is considered, the more precise the organizational and legal ways of neutralizing possible negative consequences and the higher the quality of the legal decision taken.
Keywords: legal protection; information; offenses; law enforcement; comparative legal analysis.
Добродетель состоит в защите людей.
Марк Туллий Цицерон
Результативность предупреждения и раскрытия правонарушений, а также эффективность обеспечения правопорядка в целом в большинстве случаев прямо зависит от уровня и качества защиты лиц, оказывающих помощь в информировании о фактах неправомерного поведения в обществе. Выступая одним из важнейших критериев при осуществлении данной деятельности, защищенность лиц позволяет привлекать к обеспечению общественного порядка большое количество людей, осведомленных обо всех происходящих в обществе событиях.
О необходимости привлечения гражданского общества в процесс информирования о правонарушениях говорится и в ряде выводов научно-прикладных исследований, подтверждающих мысль о том, что государству без активного участия как самих граждан, так и институтов гражданского общества выявить и снизить уровень правонарушений самостоятельно в принципе не удастся.
Вместе с тем ряд причин, в силу которых лиц, информирующих о правонарушениях, необходимо защищать, весьма велик и разнообразен. Прежде всего, данная необходимость связана с тем, что деятельность граждан, информирующих о правонарушениях в нашей стране, подвергается грубой критической оценке. Кроме того, на вышеуказанных лиц и их близких нередко оказывается открытое либо скрытое противоправное воздействие посредством физического либо морального давления, незаконного увольнения с работы, ущемления прав и законных интересов, социального осуждения, угроз и запугивания. Следствием этого является тот факт, что лица, информирующие о правонарушениях, боясь негативных для себя последствий, вынуждены отказываться от своих сообщений либо лжесвидетельствовать в пользу правонарушителей.
В настоящее время ни одна отрасль российского права не содержит полного комплекса правовых норм, надлежащим образом обеспе-
чивающих защиту для той категории граждан, которая, пренебрегая возможными для себя негативными последствиями, информирует о совершенно реальных противоправных действиях. Особый интерес представляют пробелы, существующие в отраслях трудового, административного и уголовного права. Вместе с тем ежегодно правоохранительными органами реализуются различные меры государственной защиты, в том числе в отношении лиц, проинформировавших о каком-либо противоправном действии, что свидетельствует об особой актуальности рассматриваемого нами вопроса.
Итак, под государственной защитой информирующих о правонарушениях, по нашему мнению, стоит понимать систему правовых оснований, юридических и организационных процедур предупреждения и блокирования угроз физического, морального, имущественного и иного характера, которые должны быть реализованы определенным кругом специальных органов и уполномоченных должностных лиц. Однако это работа не одного дня, не одного года. Несомненно, данный вопрос требует взвешенного законодательного решения.
В последние десятилетия все чаще законодатели разных государств разрабатывают и принимают специальные акты, полностью посвященные различным сторонам защиты лиц, сообщающих о нарушениях законодательства [5].
Надо отметить, что самое большое количество разобщенных правовых норм, касающихся защиты информаторов, содержится в общеотраслевых законах западных стран. Это может быть, например, законодательство о государственной службе, о конкуренции, о бухгалтерском учете, об охране окружающей среды, трудовое законодательство, законы о компаниях и ценных бумагах и т.д.
Так, на сегодняшний день в отдельно взятых западных странах широкое распространение получила практика выплаты потерянной заработной платы (упущенной выгоды), затрат на медицинскую помощь и иной ущерб, причиненный ограничением законных прав и интересов информирующего. В большинстве слу-
чаев законодательством не определена продолжительность и размер таких выплат, так как, к примеру, поиск новой работы может быть затруднительным и занять достаточно продолжительное время [9].
Вместе с тем, принимая специальные нормативные правовые акты, посвященные различным аспектам правовой защиты лиц, сообщающих о правонарушениях, законодатель косвенным образом влияет на уровень мотивации и доверия населения к осуществляемой государственной деятельности. Это, в свою очередь, положительно влияет не только на процесс установления взаимодействия с информаторами, но и на конечный результат -установление правопорядка в обществе.
Однако существует большое количество развитых стран, таких как Чехия, Литва, Польша, где полностью отсутствуют законы в этой области. К примеру, поляки, с учетом сложившегося обстоятельства, действуют в соответствии с законом о труде или Уголовным кодексом [10]. Однако стоит заметить, что защита информаторов не обошла стороной правительственный план противодействия коррупции. Была предпринята попытка разработки проекта приказа, направленного на обеспечение защиты лиц, информирующих о правонарушениях. Однако на сегодняшний день данная проблематика не получила развития. Аналогичная практика действует в Словении, где охрана информирующих и их данных прописана в антикоррупционной деятельности государства.
В Австралии охрана конфиденциальности информирующих и предоставленных ими сведений гарантируется в рамках уголовно-правовой защиты. Так, оглашение информации, способной повлиять на раскрытие личности сообщившего о правонарушении, а также всякого рода использование такой информации подпадает под уголовное преступление.
Исходя из вышеизложенного, мы можем полагать, что для лиц, информирующих о правонарушениях, уголовно-правовые меры являются надежной защитой от необоснованных рисков со стороны правонарушителей. Помимо этого, вышеуказанные лица не привлекаются к гражданской, уголовной, административной или дисциплинарной ответственности, так как сообщенная ими информация представляет публичный интерес.
Согласно канадскому законодательству руководитель государственного учреждения имеет обязанность гарантировать сохранение в тайне данных о лицах, задействованных в процессе информирования о правонарушении, а также предусмотреть порядок обеспечения
конфиденциальности информации, ставшей общедоступной. Уголовный кодекс Канады также ориентирован на запрет преследования работника и максимально полную защиту от действий, негативно влияющих на его последующую трудовую деятельность. Аналогичная ситуация наблюдается в Великобритании, где сотрудников, предоставляющих информацию о нарушениях как в государственном, так и частном секторах, защищают на законодательном уровне.
Так, законы о защите информаторов действуют в настоящее время в США. Они берут свое начало в XVII в., когда Конгресс США принял Закон о заявлениях об обмане. В 1989 г. в США был принят Закон о защите осведомителей [5]. В соответствии с этими законами практически любые негативные действия против осведомителя или угроза их осуществления могут повлечь ответственность, вплоть до уголовной. При этом заметим, что информировать и подавать жалобы можно, основываясь даже лишь на собственных предположениях о том, что нарушение установленного законом порядка было совершено.
Начало создания системы защиты лиц, сообщающих о правонарушениях в правовой системе КНР, связано с принятием постановления Народной прокуратуры от 25 ноября 1988 г. «О некоторых вопросах по работе с сообщениями» [6]. Впоследствии был разработан новый документ - постановление «Правила Народной прокуратуры «О работе с информацией от граждан» [7]. Данное постановление стало следующим шагом в правопорядке КНР по совершенствованию системы защиты лиц, сообщающих о правонарушениях, в том числе и коррупционных. В УПК КНР также содержатся положения, ориентированные на защиту лиц, сообщающих о фактах коррупции.
Интересна практика правового регулирования данной деятельности в специальном административном районе Сянган (Гонконг), где применяются «Правила по защите свидетелей» [8]. Согласно положениям рассматриваемых правил мерами защиты лиц, сообщающих о коррупционных правонарушениях, может быть возможность предоставления им новых документов личности или иных необходимых документов. Сюда же стоит отнести возможность обеспечения переезда за рубеж.
Помимо этого, требования государственной защиты лиц, оказывающих содействие в информировании о правонарушениях, прописаны в ряде международных нормативных правовых актов. Так, утвердив Конвенцию ООН против коррупции [3], Российская Федерация
обязалась принять ее за правовой «эталон» для обеспечения защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции. Однако в настоящее время требования универсальной Конвенции ООН об обеспечении защиты лиц, сообщающих информацию о коррупционных правонарушениях, не в полной мере учтены в законодательстве Российской Федерации. Так, в ч. 4 ст. 9 ФЗ «О противодействии коррупции» [2] говорится о защите, которая предоставляется лишь государственным и муниципальным служащим. Полагаем целесообразным уточнить о праве любого гражданина сообщать о фактах коррупции, что, в частности, соответствует п. ст. 13 «Участие общества» Конвенции ООН [1].
Что касается Российской Федерации, то разработанный с целью защиты лиц, информирующих о коррупционных правонарушениях, правительственный законопроект Минтруда [4] также имеет ряд существенных недостатков. В настоящее время, по нашему мнению, он должен быть подвергнут профессиональному анализу, так как дальнейшее его функционирование в правовой сфере может существенно повлиять на эффективность деятельности по информированию о правонарушениях.
Так, одно из замечаний связано с введением ограничительного перечня категорий лиц, обязанных сообщать о правонарушениях коррупционного характера. Сюда же стоит отнести необоснованно установленный срок защиты (два года с момента регистрации сообщения о правонарушении) от неправомерного увольнения, перевода или привлечения к дисциплинарной ответственности. Возникают вопросы: «Из каких соображений законодателем очерчен круг лиц, обязанных информировать о правонарушениях такого характера?», «Является ли указанный временной промежуток «стопроцентной гарантией» защиты от гонений со стороны третьих лиц?»
Отдельным вопросом стоит роль участия прокурора в принятии решения об увольнении. Весьма сомнительным является тот факт, что работодатель не предпримет никаких попыток для того, чтобы избавиться от информатора в своем трудовом коллективе, и не попытается «договориться» с соответствующим должностным лицом о необходимости принятия решения о немедленном увольнении данного сотрудника. Мы ведем речь о возможной коррупционной составляющей в бюрократическом аппарате при принятии такого решения. В связи с этим немаловажным является вопрос подготовки высококвалифицированных кадров, осуществляющих контроль за принятыми решениями данного ведомства.
Дискуссионным, по нашему мнению, является вопрос предоставления бесплатной юридической помощи. Стоит задуматься о ее целесообразности и эффективности. При этом необходимо заметить, что представленный документ не претендует на охват всех категорий граждан, которые, к примеру, столкнулись с коррупционными проявлениями вне трудовых отношений.
Данные обстоятельства также указывают на то, что на сегодняшний день отсутствует единый закон, который защитил бы обычных граждан и касался бы не только сообщающих о фактах коррупции в рамках трудовых отношений, но и защиты лиц, сообщающих о правонарушениях иного характера в разных сферах общественной жизни. Здесь же стоит указать на отсутствие единого комплекса уголовно-правовых мер защиты, которые являются важным механизмом, обеспечивающим защиту информаторов от необоснованных рисков. В связи с этим имеются достаточные основания говорить о необходимости разработки всеобъемлющего законодательного акта, посвященного государственной защите лиц, информирующих о правонарушениях как в государственном, так и в частном секторе.
Логично утверждать, что для государственной защиты лиц, информирующих о правонарушениях, российским законодателем уже сделано немало. Однако наши рассуждения приводят к мысли о том, что внедрять и развивать институт информирования о правонарушениях без предоставления соответствующих гарантий защиты гражданам на современном этапе не представляется возможным. Целесообразно, опираясь на положительный законодательный опыт зарубежных стран, касающийся института государственной защиты информирующих о правонарушениях, сосредоточить усилия на совершенствовании национальных законов, уже функционирующих на территории нашей страны. Вместе с тем считаем, что принятие самостоятельного законодательного акта, затрагивающего защиту лиц, информирующих о правонарушениях, будет способствовать обеспечению правовой определенности и ясности.
Список литературы
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 15.05.2018).
2. О противодействии коррупции: федер. за-
120
вестник Российского университета кооперации. 2018. № 4(34)
кон от 25.12.2008 г. № 273-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. 1), ст. 6228.
3. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: федер. закон от 08.03.2006 г. № 40-ФЗ.
4. О внесении дополнения в Федеральный закон «О противодействии коррупции (в части защиты лиц, сообщивших о коррупционных правонарушениях)»: проект федерального закона (подготовлен Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 08.02.2017 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс» (дата обращения: 12.05.2018).
5. Правовая защита лиц, сообщающих о фактах коррупции: науч.-практ. пособие / В.Ю. Артемов [и др.]; отв. ред. А.М. Цирин, Е.И. Спектор. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2016. 144 с.
6. О некоторых вопросах по работе с сообщениями: постановление Народной прокуратуры от 25 ноября 1988 г. (на китайском языке). URL: http://www.law-lib.com/law/law_view. asp?id=50084 (дата обращения: 23.04.2018).
7. Правила Народной прокуратуры «О работе с информацией от граждан»: постановление (на китайском языке). URL: http://www.spp.gov.cn/ zdgz/201410/t20141028_82686.shtml (дата обращения: 23.04.2018).
8. Cap 564 Witness Protection Ordinance (на китайском языке). URL: http://www.legislation. gov.hk/blis_pdf.nsf_c_gb.pdf (дата обращения: 20.04.2018).
9. The Whistleblowing Commission. Code of Practice. URL: http://www.pcaw.org.uk/whistleblo-wing-commission-public-consultation // (дата обращения: 10.04.2018).
10. URL: https://emigration.center/job-labor-law.php; http: // docplayer.ru/64114990-Ugolovnyy-kodeks-respubliki-polsha.html (дата обращения: 13.05.2018).
References
1. Konventsiya Organizatsii Ob" edinenny' kh Nacij protiv korruptsii: prinyata v g. N'yu-Jorke 31 oktyabrya 2003 g. Rezolyutsiej 58/4 na 51-om plenarnom
zasedanii 58-oj sessii General'noj Assamblei OON. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy' «Garant» (data obrashcheniya: 15.05.2018).
2. O protivodejstvii korruptsii: feder. zakon ot 25.12.2008 g. № 273-FZ // Sobr. zakonodatel'stva Ros. Federatsii. 2008. № 52 (ch. 1), st. 6228.
3. O ratifikatsii Konventsii Organizatsii Ob'edinenny'kh Natsij protiv korruptsii: feder. zakon ot 08.03.2006 g. № 40-FZ.
4. O vnesenii dopolneniya v Federal'ny'j zakon «O protivodejstvii korrupcii (v chasti zashchity' lits, soobshchivshikh o korruptsionny'kh pravonarusheniyakh)»: proekt federal'nogo zakona (podgotovlen Mintrudom Rossii) (ne vnesen v GD FS RF, tekst po sostoyaniyu na 08.02.2017 g.). Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy' «Konsul'tantPlyus» (data obrashcheniya: 12.05.2018).
5. Pravovaya zashchita lits, soobshchayushchikh o faktakh korruptsii [Legal protection of persons reporting facts of corruption: a scientific and practical guide]: nauch.-prakt. posobie / V.Yu. Artemov [i dr.]; otv. red. A.M. Cirin, E.I. Spektor. M.: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Rossijskoj Federatsii, 2016. 144 s.
6. O nekotory'kh voprosakh po rabote s soobshcheniyami: postanovlenie Narodnoj prokuratury' ot 25 noyabrya 1988 g. (na kitajskom yazy'ke). URL: http://www.law-lib.com/law/ law_view.asp?id=50084 (data obrashcheniya: 23.04.2018).
7. Pravila Narodnoj prokuratury' «O rabote s informatsiej ot grazhdan»: postanovlenie (na kitajskom yazy'ke). URL: http://www.spp.gov. cn/zdgz/201410/t20141028_82686.shtml (data obrashcheniya: 23.04.2018).
8. Cap 564 Witness Protection Ordinance (na kitajskom yazy'ke). URL: http://www.legislation. gov.hk/blis_pdf.nsf_c_gb.pdf (data obrashcheniya: 20.04.2018).
9. The Whistleblowing Commission. Code of Practice. URL: http://www.pcaw.org.uk/ whistleblowing-commission-public-consultation // (data obrashcheniya: 10.04.2018).
10. URL: https://emigration.center/job-labor-law.php; http: // docplayer.ru/64114990-Ugolovnyy-kodeks-respubliki-polsha.html (data obrashcheniya: 13.05.2018).
НЕФЕДОВА Ксения Александровна - адъюнкт. Нижегородская академия МВД России. Россия. Нижний Новгород. Е-таИ: [email protected].
NEFEDOVA, Ksenia A^androvna - Postgraduate Student. Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia. Nizhny Novgorod. E-mail: [email protected].
