CC BY
54
Зарубежный опыт участия граждан в национальных выборах, постоянно или временно проживающих (находящихся) за рубежом
Земляной Алексей Владимирович,
главный юрисконсульт Политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации», член Территориальной избирательной комиссии ЦИК для руководства деятельностью участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами Российской Федерации E-mail: [email protected]
В статье исследованы национальные избирательные стандарты предоставления избирательных прав гражданам, постоянно проживающим или временно находящимися за пределами страны своего гражданства (в основном на примере Франции). Дан анализ ряда международных норм, явившихся отправной точкой начавшегося процесса по обеспечению возможности участия в национальных выборах лиц, проживающих (временно находящихся) за пределами своей страны. Проанализированы национальные нормы, регулирующие избирательные права экспатриантов. Выявлены правовые, политические и организационные сложности процесса предоставления избирательных прав данной категории граждан. Обосновывается право граждан, проживающих (находящихся) вне территории страны своего гражданства, участвовать в национальных выборах в зависимости от законодательства страны происхождения экспатрианта.
Проведена оценка возможностей применения зарубежного опыта по вопросам представительства в органах государственной власти для граждан России, постоянно проживающих (временно находящихся) за пределами территории России, должны найти своё разрешение.
Указывается на необходимость для введения в российское избирательное законодательство нового принципа - принципа представительства. Данный принцип должен закрепить право каждого избирателя иметь представителя от своего избирательного округа во всех законодательных собраниях независимо от их уровня.
Ключевые слова: выборы; гарантии избирательных прав; граждане, постоянно проживающие за пределами страны своего гражданства; экспатрианты; голосование; международные избирательные стандарты.
сч см
Почти треть стран мира исключает голосование на национальных выборах своих граждан, постоянно проживающих (временно находящихся) за рубежом. Но большинство государств склонно учитывать мнение своих граждан, как постоянно проживающих за рубежом, так и находящихся там временно по разным причинам (отпуск, командировка, обучение, лечение и т.п.).
Отправной точкой начавшегося процесса по обеспечению возможности голосования для проживающих (временно находящихся) за пределами своей страны стали рекомендации Комитета министров Совета Европы об осуществлении в государстве проживания гражданами других государств избирательного права на национальных выборах.
Конечно, несмотря на то что выборы - это средство реализации политических прав, а не конечная цель, необходимо помнить о том какие, зачастую самые основные права человека реализуются путем наделения человека правом голоса.
Так, Всеобщая декларация прав человека [1, Статья 21], говорит о том, что каждый имеет право участвовать в управлении своей страной, как лично, так и через избранных представителей (статья 21). Она же указывает на то, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Всеобщей декларацией прав человека, независимо от любых обстоятельств (статья 2).
Таким образом, права каждого человека должны быть равны. Исходя из этого, даже возникать не может вопрос о том, является ли обязательным осуществление голосования для граждан, проживающих (временно находящихся) за пределами своей страны.
Право граждан, проживающих (находящихся) вне территории страны своего гражданства, участвовать в национальных выборах варьируется в зависимости от законодательства страны происхождения экспатрианта [2]. Ряд стран (например, Франция) предоставляют своим гражданам, проживающим за рубежом, неограниченные избирательные права, такие же, как те, что имеют граждане, проживающие в стране. В ряде других стран гражданам, проживающим за рубежом, разрешается голосовать только определенное количество лет после отъезда из страны, после чего они теряют право голоса (например, 15 лет для Великобритании и 25 лет для Германии). Есть страны, которые оставляют право голоса исключительно за гражданами, проживающими в стране, лишая
своих граждан, проживающих в других странах права голоса после того, как они покидают страну своего гражданства.
В большинстве зарубежных стран избирательные права рассматриваются как одни из основных конституционных прав [3, с. 5]. Важно проанализировать опыт конституционного регулирования избирательных прав в различных странах, осмыслить их соотношение с общими конституционными правами, адаптировать применительно к практике формирования и применения норм избирательного права России.
На наднациональном уровне вопрос реализации пассивного избирательного права полностью отдан на откуп государствам и никак не регулируется.
В целом, разные государства решают этот вопрос (если вообще решают) следующим образом: выделяется какое-то количество мандатов, которые непосредственно связаны с зарубежными округами. То есть, обычно в парламенте страны, выделяется от 2 до 10 мандатов, для проживающих за рубежом, чтобы они также имели свое представительство в парламенте.
Дальше всех в вопросе реализации пассивного избирательного права граждан, проживающих за рубежом, продвинулась Франция, где интересы французов, проживающих за рубежом, представляют 12 сенаторов, 11 депутатов, а также ряд органов, избираемых соответствующим образом.
Так в соответствии с Конституцией Французской Республики [4, абзац 5 статьи 24] французы, живущие за пределами Франции, представлены в Национальном собрании и в Сенате. Кроме этого, существует целый ряд органов для французов, проживающих за пределами Франции. Так, в соответствии со статьей 1 Закона № 2013-659 от 22 июля 2013 «О представительстве Французов, проживающих за пределами Франции» [5, статья 1] во Франции, существуют консульские советы и Ассамблея французов, проживающих за рубежом. Данные органы способствуют осуществлению гражданских прав и участию в демократической жизни французской нации, созданной за пределами Франции.
В соответствии со статьей 3 Закона № 2013659 от 22 июля 2013 «О представительстве Французов, проживающих за пределами Франции» консульские советы существуют при каждом посольском учреждении.
Приказом Министра иностранных дел № MAEF1401740A от 21 января 2014 г., устанавливается количество избранных консульских советников (443 советника) и консульских делегатов (68 делегатов).
На основании статьи 14 Закона № 2013-659 консульские советники избираются на шесть лет прямым, всеобщим голосованием, в свою очередь члены Ассамблеи французов, проживающих за рубежом, избираются консульскими советниками из своего состава (в количестве 90 человек).
Ассамблея французов, проживающих за рубежом не просто консультативный орган, а наделена определенными законодательными полномочиями. Так, в соответствии со статьей 11 Закона № 2013-659, Ассамблея французов, проживающих за рубежом, направляет свои замечания по вопросам, связанным с принятием законопроекта о финансах и о финансировании социального обеспечения.
В свою очередь выборы 11 депутатов Национального Собрания Франции от французов, проживающих за рубежом, проходят в соответствии с положениями Избирательного кодекса Франции [6], по 11 избирательным округам, определенным приложением № 1-тер Избирательного кодекса Франции [7].
Выборы 12 сенаторов происходят иным способом, напрямую связанным с формированием консульских советов. Выборы происходят по пропорциональный системе по спискам кандидатов. Сенаторы избираются коллегией выборщиков [5, Статья 44] в составе 534 членов, в которую входят 443 члена консульских совета, 68 консульских делегатов, 11 депутатов Национального собрания и 12 сенаторов.
Здесь, необходимо сделать пояснение, что срок мандата сенатора составляет 6 лет, однако сенат разделен на две части, у которых полномочия смещены на 3 года. И у каждой части сената своя дата выборов. То есть, для половины сенаторов избранных в 2014 году, в 2020 году истекают полномочия и были назначены новые выборы этой половины, соответственно у второй половины сенаторов истекают полномочия в 2023 году и в 2023 году будут назначены новые выборы этой половины сенаторов (рис. 1).
Система реализации пассивного избирательного права, построенная во Франции несколько громоздка, и не может быть полностью взята нами даже за основу.
Однако, несомненно, что вопросы представительства в органах государственной власти для граждан России, постоянно проживающих (временно находящихся) за пределами территории России, должны найти своё разрешение.
Таким образом, анализ норм зарубежного права по вопросам реализации избирательных прав граждан, постоянно проживающих (временно находящихся) вне территории страны своего гражданства, показывает, что почти треть стран мира исключает голосование на национальных выборах своих граждан, постоянно проживающих (временно находящихся) за рубежом. Но многие государства учитывают мнение своих граждан и представляют правовые инструменты защиты их избирательных прав.
Практика организации выборов для граждан России постоянно проживающих (временно находящихся) за пределами территории Российской Федерации также несовершенна, поскольку имеет целый ряд проблем научного, правового и технического характера.
5 -о
сз
<
Сенаторы, представляющие французов, проживающих за рубежом
Ассамблея французов проживающих за рубежомЦ îqo члрнлйи!
Избираются из консульскими советниками из своего
Рис. 1
см см
Очевидно, что и в Российской Федерации назрела необходимость для введения в избирательное законодательство нового принципа - принципа представительства.
Данный принцип должен закрепить право каждого избирателя иметь представителя от своего избирательного округа во всех законодательных собраниях независимо от их уровня.
Утверждая данный принцип, необходимо будет на практике учитывать положение граждан Российской Федерации проживающих за рубежом и также выделить один или несколько избирательных округов (в зависимости от единой нормы представительства), где кандидаты в депутаты имели бы непосредственные связи с избирателями за рубежом и могли помочь им в решении их проблем.
Литература
1. «Всеобщая декларация прав человека» (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948).
2. Данное определение имеет множество толкований: от временного или постоянного выдворения человека за пределы страны до лиц, добровольно покинувших страну гражданства или командированных за пределы своей страны. Для целей настоящей статьи под экспатриантами понимается гражданин страны, постоянно проживающий за ее пределами.
3. Лучин В.О., Грудинин Н.С. Референдум и выборы в системе народовластия // Закон и право. 2009. № 3. - С. 3-7.
4. Конституция Французской Республики. URL: http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/ constitution.asp. (дата обращения 23.10.2020).
5. Закон № 2013-659 от 22 июля 2013 г. «О представительстве французов, проживающих за пределами Франции». URL: https://www. legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=J 0RFTEXT000027734839 (дата обращения 23.10.2020).
6. Избирательный кодекс Французской Республики. URL: Election des députés, des conseillers départementaux, des conseillers métropolitains de Lyon, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires https://www.legifrance.gouv. fr/affichCode.do; jsessionid=61A149AF053AFF 4AB12DC0606044DB3A.tplgfr34s_3?cidTexte =LEGITEXT000006070239 (дата обращения 23.10.2020).
7. Приложение № 1-тер Избирательного кодекса Франции. https://www.legifrance.gouv.fr/ affichCode.do; jsessionid=61A149AF053AFF4AB 12DC0606044DB3A.tplgfr34s_3?idSectionTA=LE GISCTA000020950783&cidTexte=LEGITEXT000 006070239&dateTexte=20200907 (дата обращения 23.10.2020).
FOREIGN EXPERIENCE OF PARTICIPATION OF
CITIZENS IN NATIONAL ELECTIONS, PERMANENTLY
OR TEMPORARILY RESIDING (BEING) ABROAD
Zemlyanoy A.V.
Communist party of the Russian Federation
Article examines the national electoral standards for granting electoral rights to citizens permanently residing or temporarily located
outside the country of their citizenship (mainly on the example of France).
The article analyzes a number of international norms that were the starting point of the process of ensuring the possibility of participation in national elections of persons living (temporarily staying) outside their country. The national norms regulating the voting rights of expatriates are analyzed. The legal, political and organizational difficulties of the process of granting electoral rights to this category of citizens are revealed. Justifies the right of citizens living (being) outside the territory of the country of their citizenship, participate in national elections, depending on the legislation of the country of origin of the expatriate.
An assessment of the possibilities of applying foreign experience on issues of representation in public authorities for Russian citizens who are permanently residing (temporarily located) outside the territory of Russia, must find their permission.
The author points out the need to introduce a new principle - the principle of representation-into the Russian electoral legislation. This principle should establish the right of every voter to have a representative from their constituency in all legislative assemblies, regardless of their level.
Keywords: elections; guarantees of electoral rights; citizens permanently residing outside their country of citizenship; expatriates; voting; international electoral standards.
References
1. "Universal Declaration of Human Rights" (adopted by the UN General Assembly on December 10, 1948).
2. This definition has many interpretations: from temporary or permanent expulsion of a person out of the country to persons who voluntarily left the country of citizenship or sent out of their country. For the purposes of this article, an expatriate is a citizen of a country permanently residing outside its borders.
3. Luchin V.O., Grudinin N.S. Referendum and Elections in the System of Democracy // Law and Law. 2009. No. 3. - P. 3-7.
4. Constitution of the French Republic. URL: http://www. assemblee-nationale.fr/connaissance/constitution.asp. (date of treatment 10/23/2020).
5. Law No. 2013-659 of July 22, 2013 "On the representation of French people living outside France". URL: https:// www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORF-TEXT000027734839 (date of treatment 10/23/2020).
6. Electoral Code of the French Republic. URL: Election des députés, des conseillers départementaux, des conseillers métropolitains de Lyon, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode. do; jsessionid=61A149AF05360AFFL4AB12DC circulation 10/23/2020).
7. Appendix No. 1 ter of the Electoral Code of France. https:// www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do; jsessionid=61A149A-F053AFF4AB12DC0606044DB3A.tplgfr34s_3?idSec-tionTA=LEGISCTA000020950783&cidTexte=LEGITEXT-200000T20720239&date90
