CC BY
33А.Д. Стрепетова
аспирант кафедры социологии Южно-Российского института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации*
Зарубежный опыт реформирования пенсионных институтов и перспективы его применения в России
В настоящее время во всех странах мира, проводящих ответственную социальную политику, осуществляется поиск эффективных моделей национальных пенсионных систем. Необходимость преобразований институтов пенсионного обеспечения в различных государствах обусловлена факторами демографического, а также макроэкономического характера. В России указанные проблемы проявляются особенно остро, что определяет актуальность проведения пенсионной реформы и необходимость поиска перспективных направлений развития пенсионной системы с применением зарубежного опыта.
Цель данной статьи заключается в выявлении эффективных элементов реформирования зарубежных пенсионных систем на основе их критического осмысления для применения их в процессе изменения системы пенсионного обеспечения России.
Анализ мирового опыта политики, направленной на преобразование институтов пенсионного обеспечения, позволяет выделить три основных направления таких преобразований. Первое представлено так называемым параметрическим подходом к реформированию пенсионной системы, предусматривающим модификацию отдельных компонентов существующей в конкретной стране системы пенсионного обеспечения. Сюда, как правило, относятся такие изменения, как повышение пенсионного возраста и отмена тех или иных льгот, связанных с пенсионным обеспечением, увеличение ставки пенсионных взносов, пенсионного стажа для получения права на полную пенсию и т.д. Второй подход к реформированию пенсионной системы предусматривает сохранение основ распределительной системы с введением накопительного компонента: в этом случае параллельно с модернизацией отдельных элементов солидарной системы осуществляется постепенное внедрение накопительной части, что происходит посредством определения доли пенсионных взносов, капитализируемой на накопительных счетах. И, наконец, третий подход предполагает переход на полностью накопительную систему, что
*Стрепетова Анастасия Дмитриевна, е-таП: asia1310@mail.ru
включает передачу прав распоряжения пенсионными средствами частным пенсионным фондам2.
Первыми на полностью накопительную систему перешли власти Чили в 1981 г. Проведенная в этой стране реформа системы пенсионного обеспечения не имела аналогов в мировой истории: в Чили впервые была внедрена национальная пенсионная система, в рамках которой накопительное финансирование сочеталось с национальными счетами, а также отказом от заранее гарантированного размера пенсий и передачей управления пенсионным обеспечением частным
о
компаниям3. Таким образом, разработчики чилийской пенсионной реформы полностью отказались от распределительного элемента в пенсиях, перейдя на обязательные пенсионные накопления. Опыт чилийской реформы системы пенсионного обеспечения оценивается достаточно неоднозначно: в Чили положительный эффект от нее наблюдался лишь в течение первого десятилетия после начала реформы, а в последующем наметилось нарастание проблем, что в конечном итоге привело к отказу чилийского руководства от принципа накопительного обеспечения пенсий и введению элементов распределительной пенсионной системы. С точки зрения Л.С. Дегтяря, основной недостаток накопительной системы заключался в том, что она не позволяла эффективно решить одну из главных социальных задач пенсионной системы, связанную с обеспечением адекватного уровня жизни пенсионеров и достижением социальной справедливости. Здесь, напротив, сохранилась тенденция к увеличению числа бедных среди пожилых граждан, несмотря на проведенные преобразования (чилийская пенсионная реформа также была дискриминационной по отношению к женщинам). В странах, избравших чилийскую модель преобразований пенсионной системы, не были достигнуты так называемые цели «второго порядка» пенсионных реформ, включающие увеличение национальных накоплений, развитие финансовых рынков, повышение охвата населения пенсионным обеспечением (как отмечает Л.С. Дегтярь, введение накопительных систем не способствовало реализации указанных целей)4.
Опыт радикальной чилийской пенсионной реформы был взят за образец при разработке концепции пенсионной реформы в Российской Федерации в 1997 г. При этом, как показала экспертиза рассматриваемой концепции, в ней не были учтены социально-экономические особенности российского общества, вследствие чего практическая реализации пенсионной реформы по чилийской модели могла бы иметь негативные последствия социального характера. Дело в
2
Основные предпосылки и тенденции реформирования пенсионных систем в современных условиях // Вестник Приднестровского республиканского банка. 2013. № 9. С. 31.
3 Дегтярь Л.С. Пенсионные реформы в развитых странах: новейшие тенденции и выводы для России // Проблемы прогнозирования. 2012. № 2. С. 102.
4 Там же.
том, что, как справедливо отмечает О.В. Синявская, в случае с Россией речь шла о реформе пенсионной системы с практически полным охватом населения, чего нельзя было сказать о странах Латинской Америки5. Помимо этого, существовала большая вероятность того, что предложенный вариант реформы мог бы перенести сложившуюся к тому времени высокую дифференциацию доходов и на накопительные пенсии. По этим причинам Правительством РФ были внесены коррективы в концепцию пенсионной реформы, причем при ее доработке был учтен опыт пенсионных реформ в Швеции и Польше. Интерес к этим странам был обусловлен тем обстоятельством, что для них было характерно функционирование пенсионных систем с практически полным охватом населения, высоким уровнем выплат, и вдобавок к этому они также столкнулись с интенсивным старением населения (что касается Польши, то ей была присуща относительная неразвитость финансовых рынков, что отличало и Россию). В рассматриваемых странах не стали брать на вооружение принципы чилийской модели пенсионного обеспечения с характерными для нее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, а также масштабными социальными издержками перехода на накопительную систему. В данном случае, с точки зрения О.В. Синявской, была внедрена смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, ставшая своеобразной европейской альтернативой латиноамериканской модели. При этом здесь, как подчеркивает исследователь, были сохранены два ключевых принципа функционирования системы пенсионного обеспечения: индивидуальные счета и расчет пенсии не заранее, а по факту на основе сформированных в течение жизни пенсионных прав (эта система получила наименование системы с установленными взносами)6.
Данные обстоятельства объясняют интерес к опыту проведения пенсионной реформы в Швеции, побуждают нас подробно остановиться на характеристиках созданного в результате ее проведения института пенсионного обеспечения. Современная шведская пенсионная система отличается многоуровневым построением и является смешанной. Отечественным исследователем пенсионной системы этого государства А.В. Рябиченко она представлена в виде пирамиды, в основании которой лежит всеобщая пенсия (allmän pension), на среднем ярусе находится трудовая пенсия (tjänstepension), а на вершине - возможные частные пенсионные накопления (eventuell privat pension). Отметим, что
5 Синявская О.В. История пенсионной реформы в России. URL: //www.ru-90 (дата обращения: 29.07.2014).
6 Синявская О.В. Указ. соч.
в пенсию по возрасту в шведской пенсионной системе входит так называемая гарантийная пенсия (garantipensionen)7.
Всеобщая пенсия как составной компонент шведской пенсионной системы, в свою очередь, состоит из двух частей: пенсии, базирующейся на доходах (inkomstpensionen), а также премиальной пенсии (premiepension). На пенсионный счет работника для его будущей пенсии, основанной на доходах, ежегодно отчисляется 16 % от заработной платы и других налогооблагаемых выплат. Таким образом, величина данной пенсии находится в зависимости от заработка пенсионера, а также от развития общественных финансов страны в целом. Будущая премиальная пенсия шведских работников формируется за счет перечисляемых на пенсионные счета ежегодно 2,5 % от заработной платы и других налогооблагаемых компенсаций: размер премиальной пенсии находится в зависимости от того, в каких именно фондах размещаются средства будущих пенсионеров. Следующий компонент пенсионной системы Швеции, трудовая пенсия, состоит из пенсии по возрасту, страховки на случай смерти супруга, а также медицинской страховки. Трудовая пенсия в рассматриваемой стране бывает двух видов: льготная (fбrmansbestamd) и премиальная (premiebestamd), причем величина данной пенсии зависит от той сферы, в которой трудился тот или иной пенсионер. На величину льготной пенсии ее получатель не может влиять, так как она складывается из выплат, производимых работодателем, однако работник может выбрать
о
конфигурацию своей премиальной пенсии8. В Королевстве Швеция существуют так называемые гарантийные пенсии, представляющие собой форму поддержки тех лиц, которые либо вообще не имеют никакого заработка, либо получают минимальную оплату за свой труд (к получателям гарантийной пенсии предъявляются особые требования: они должны достичь возраста 65 лет и при этом прожить в данной стране не менее 40 лет; уровень гарантийной пенсии привязан к росту цен). Шведская пенсионная система допускает и возможность частных пенсионных накоплений, которые являются сугубо добровольными: на практике это означает то, что каждый пенсионер самостоятельно решает, как и в какой степени его пенсионные накопления будут дополнять другие части пенсии.
Накопительная пенсионная система в данной стране предполагает возможность для вкладчиков инвестировать свои средства практически во все фонды, действующие на рынке, и делать это на свою ответственность. Операции с накопительной системой предусматривают использование активов специализированного резервного фонда, распределяющего активы между пятью фондами объемом примерно 15
7 Рябиченко А.В. Междисциплинарный анализ развития пенсионной системы Швеции // Демоскоп Weekly. 2012. № 511-512. URL: demoscope.ru/weekly/2012/0511/analit05.php (дата обращения: 29.07.2014).
8 Рябиченко А.В. Указ. соч.
млрд дол. каждый. Четыре фонда управляют активами стандартным образом на основе одних и тех же взвешенных правил, но как конкурирующие структуры. Пятый фонд, который намного меньше, инвестирует главным образом в рисковый (венчурный) капитал. Пенсионную систему Швеции отличает активное использование информационных технологий, в первую очередь сети Интернет, применяющуюся для отслеживания стоимости активов по счетам. В этой стране также существует дифференцированный информационный подход и к обучению инвесторов.
Шведский опыт активно использовался при разработке концепции пенсионной реформы в Российской Федерации в 2002 г. (шведские эксперты даже присутствовали здесь в качестве консультантов, а российские чиновники, в свою очередь, посещали Швецию для сбора необходимой информации), однако сравнительный анализ пенсионной системы Швеции с пенсионной системой России позволил выявить существенные различия между двумя рассматриваемыми пенсионными системами. В нашей стране, как считают исследователи, в результате проведения реформы, на первый взгляд, была сформирована пенсионная система, аналогичная шведской, однако на практике получилось, что «система вроде бы та же, но она вывернута наизнанку и перевернута вверх ногами во всём главном - начиная с целей системы». С точки зрения А. Лазаревского и А. Сушкевича, разработчикам российской пенсионной реформы следовало бы поставить в качестве главной ее цели защиту интересов граждан и в рамках реализации данной цели запретить ПФР принимать за граждан решения об инвестировании их средств и выборе управляющей компании, а также безотлагательно включить в систему частные пенсионные фонды, заменить конкурсы для выбора управляющих компаний на постоянно действующую систему публичного предложения со стороны ПФР. В том случае, если все это будет сделано, любая управляющая компания, которая отвечает установленным требованиям, сможет присоединиться к управлению активами, как это происходит в Швеции, где этим занимается более пятисот управляющих компаний9.
В настоящее время, как показывает анализ институциональных преобразований пенсионных систем в зарубежных государствах, политика большинства стран в пенсионной сфере характеризуется ориентацией на расширение дополнительного пенсионного страхования, которое находится в России на начальной стадии развития. С учетом данного обстоятельства целесообразным является теоретическое изучение и практическое применение опыта зарубежных стран в части, касающейся развития сферы негосударственного пенсионного страхования, что предполагает учет социальных последствий
9 Лазаревский А., Сушкевич А. Наизнанку и вверх ногами. Пенсионная реформа в России на фоне зарубежного опыта. URL; //www.yabloko.ru/Themes/Social/pens-2002-1.html (дата обращения: 29.07.2014).
реализации конкретных законов, направленных на создание данных институтов. Как отмечает Р.Р. Рафикова, основная тенденция развития современных пенсионных институтов в мире заключается в том, что приоритетное значение здесь приобретает принцип обеспечения старости на основе индивидуальной капитализации средств, которая в свою очередь испытывает на себе регулирующее и стимулирующее
Л П
воздействие со стороны государства10. Роль государства в функционировании пенсионных систем в развитых капиталистических государствах сводится к формированию и совершенствованию нормативно-правовой основы деятельности пенсионных институтов, созданию необходимых условий для действия данной системы на практике. Так, к примеру, принимая активное участие в регулировании системы негосударственного пенсионного обеспечения, государство в странах Запада гарантирует работникам возможность приобретения и сохранения права на дополнительную пенсию, нередко выступая и в качестве гаранта по выплатам НПФ и страховых компаний11.
Реформирование пенсионных институтов в западных государствах на современном этапе осуществляется на основе параллельного развития двух пенсионных систем, их нормативно-правовой базы: государственной, гарантирующей пенсионное обеспечение для всех или практически всех граждан на достаточно скромном по меркам этих стран уровне, и негосударственной, предполагающей дополнительные надбавки к пенсиям для работников, а также различных категорий самозанятого населения.
Интересен опыт организации пенсионной системы в Соединенных Штатах Америки, где сложился своеобразный симбиоз государственных и частных пенсионных институтов. Американская пенсионная система предполагает обеспечение работников тремя видами пенсий: государственной, коллективной (корпоративной, т.е. пенсией, перечисляемой работодателем), а также частной индивидуальной, которая представляет собой личный пенсионный счет гражданина. Государственная составляющая системы пенсионного обеспечения в США является примером классической распределительной пенсионной системы, в рамках которой представители работающего населения уплачивают взносы в соответствующие фонды, а пенсионеры, соответственно, получают выплаты из бюджетов данных фондов. Распределительная пенсионная система США включает в себя общую федеральную программу, рассчитанную на население, занятое в частном секторе экономики (эта программа обеспечивает граждан минимальной базовой пенсией в рамках закона о социальном страховании 1935 г.). Институт накопительных пенсий в
10 Рафикова Р.Р. Зарубежный опыт негосударственного пенсионного страхования // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. 2011. Вып. 75.
11 Попов А.А. Пенсионные системы США и России: эволюция и попытка реформ //США - Канада: экономика, политика, культура. 2001. № 3. С. 3-23.
рассматриваемой стране представлен как государственными, так и негосударственными пенсионными программами. Помимо государственной программы, представляющей распределительную модель системы пенсионного обеспечения, существуют накопительные программы обеспечения граждан, работающих на федеральное правительство и органы местной власти. Что касается граждан, занятых в частном секторе экономики, то они включены в дополнительные государственные пенсионные программы, организуемые по месту их работы.
В большинстве развитых капиталистических государств мира основными участниками пенсионной системы являются негосударственные пенсионные фонды и страховые компании, составляющие институциональную основу негосударственного
Л О
пенсионного страхования12. Так, в Германии, к примеру, в настоящее время существуют пять видов дополнительного пенсионного обеспечения, финансируемых за счет частных средств, и три вида, финансируемых с участием средств государства. Дополнительное пенсионное страхование в этой стране имеет добровольный характер, регулируется специальным законодательством и осуществляется на различной организационно-правовой основе, как в рамках пенсионной системы предприятий, так и в формах, предусматривающих отделение пенсионных активов от предприятий и их управление самостоятельными пенсионными организациями и страховыми компаниями (особенностью Германии является осуществление дополнительного пенсионного страхования на уровне отдельных фирм, что имеет следствием наличие зависимости размера будущей пенсии, в том числе и от продолжительности трудового стажа в данной организации).
Подобная пенсионная система существует также в Нидерландах: дополнительное пенсионное страхование в этой стране осуществляется по инициативе работодателей или на основе коллективных соглашений с участием страховых компаний. Корпоративные пенсионные планы получили широкое распространение в Великобритании, где они охватывают около половины работающих (в соответствии с британским законодательством все работодатели в стране обязаны уплачивать взносы в установленном размере в систему дополнительного пенсионного страхования с участием страховых компаний либо же создавать собственные пенсионные фонды). Помимо этого, правительство данной страны также стимулирует обеспечение пенсии посредством индивидуальных пенсионных планов, являющихся альтернативой корпоративным. От размера накоплений зависит величина выплат по государственной системе пенсионного обеспечения: те работники, которые заключают договор дополнительного пенсионного
12
Пантелеева А.П., Нуштакина Т.П. Мировой опыт развития негосударственного пенсионного обеспечения с участием страховых компаний // Вестник Псковского государственного университета. Экономические и технические науки. 2013. № 2. С. 120-123.
страхования, получают возможность уплачивать пониженный размер взносов в систему социального страхования. С точки зрения Е.Е. Уваровой, С.А. Орловой и А.Л. Лазаренко, опыт реформирования пенсионной системы в Великобритании является особенно актуальным для современной России, поскольку в ходе преобразований пенсионных институтов в данной стране правительству удалось достичь существенного сокращения пенсионных обязательств государства по сравнению с другими развитыми капиталистическими странами мира13. По мнению указанных исследователей, целесообразным является использование в рамках российской системы пенсионного обеспечения такого характерного для Великобритании и других западных государств компонента негосударственной пенсионной системы, как профессиональные пенсионные планы на предприятиях или пенсионные планы по месту работы. Как считают Е.Е. Уварова, С.А. Орлова и А.Л. Лазаренко, рассматриваемые пенсионные планы способны повысить степень эффективности пенсионных накоплений российских работников,
Л л
следствием чего станет увеличение размеров их пенсий14. Отметим, что в Великобритании правительством также предоставляются дополнительные налоговые льготы для поощрения дополнительного пенсионного страхования, что является типичным для современных западных государств. Типичной для стран Запада является практика, в рамках которой взносы, уплачиваемые в систему дополнительного пенсионного страхования, производимые работодателями отдельно или совместно с работниками, не включаются в налогооблагаемую базу, не облагаются налогами также и операции с активами пенсионных систем15.
Если обобщить результаты институциональных трансформаций пенсионных систем в зарубежных государствах, систематизировать опыт проведения реформ в сфере пенсионного обеспечения, то можно сделать вывод, согласно которому на современном этапе развития институтов пенсионной системы происходят преобразования пенсионных систем в накопительные или смешанные пенсионные системы, которые содержат элементы как схем с установленными выплатами, так и схем с фиксированными взносами16. В рамках осуществляемых преобразований пенсионных институтов проявились достоинства и недостатки накопительной пенсионной системы. Так, с одной стороны, накопительные системы обладают большими денежными ресурсами, которые могут использоваться на выплату пенсий лицам, отчислявшим взносы в систему пенсионного страхования из заработанных ими в течение периода трудовой деятельности
13 Уварова Е.Е., Орлова С.А., Лазаренко А.Л. Использование зарубежного опыта пенсионного страхования // Вестник ОрелГИЭТ. 2011. № 2 (16). С. 132.
14 Уварова Е.Е., Орлова С.А., Лазаренко А.Л. Указ. соч. С. 132.
15 Попов А.А. Указ. соч. С. 15.
16 Шушков В.В., Топунова И.Р. Обобщение мирового опыта проведения пенсионных реформ // Трудовое право. 2008. № 6. С. 35.
средств. Однако, с другой стороны, накопительные системы, существующие в чистом виде без так называемой сетки безопасности, неспособны уберечь пожилых граждан, включая даже тех, кто получал средний доход, будучи работником, от риска оказаться в затруднительном материальном положении после выхода на пенсию. Исходя из этого, в качестве наиболее желательного итога институциональных преобразований пенсионной системы, что относится в том числе и к России, можно рассматривать смешанную пенсионную систему.
Оптимальный вариант организации такой пенсионной системы предполагает существование в ее рамках таких институтов, как базовая пенсия, назначающаяся всем гражданам, утрачивающим трудоспособность вследствие инвалидности или достижения пенсионного возраста, трудовая пенсия, зависящая от трудового стажа и заработка работника до его выхода на пенсию, и негосударственная пенсия, которая может рассматриваться как дополнительная к первым двум и может существовать как в виде корпоративных, так и индивидуальных пенсионных планов, личных накоплений граждан, размещающихся ими в негосударственных пенсионных фондах и страховых компаниях. Здесь следует согласиться с точкой зрения В.В. Шушкова и И.Р. Топуновой, согласно которой национальным правительствам необходимо в целях предотвращения возможных рисков, связанных с перспективой для пенсионеров оказаться в состоянии бедности или нужды, гарантировать упомянутую выше «сетку безопасности», включающую предоставление минимальной пенсии тем гражданам, которые не смогли приобрести право на государственную или трудовую пенсию, а также обеспечить защиту пенсионных накоплений работающих граждан от чрезмерных колебаний на рыке капитала17. Побочным результатом такой политики, предусматривающей гарантии минимальной пенсии, является нарушение связи между взносами и пенсиями, что характерно для распределительной пенсионной системы, поэтому в идеале пенсионные институты должны быть организованы таким образом, чтобы, с одной стороны, они способствовали защите работающих граждан, а с другой - не вели к уничтожению стимулов к уплате взносов для будущих пенсионеров.
Стрепетова А.Д. Зарубежный опыт реформирования пенсионных институтов и перспективы его применения в России. Поиск эффективных моделей национальных пенсионных систем в настоящее время осуществляется во всех странах мира, проводящих ответственную социальную политику. При этом функционирование пенсионных фондов в каждой отдельно взятой стране отличается своеобразием. Анализ зарубежного опыта реформирования пенсионных институтов может оказаться полезным для российской пенсионной системы, что
17 Шушков В.В., Топунова И.Р. Указ. соч. С. 36.
актуализирует проблему его исследования. Данная статья представляет собой попытку такого анализа.
Ключевые слова: пенсионная система, пенсионный институт, реформирование, национальная пенсионная система, пенсионное обеспечение.
Strepetova A. D. Foreign experience of reforming of pension institutes and prospect of its application in Russia. Search of effective models of national pension systems is carried out in the countries which pursuit responsible social policy now. Thus functioning of pension funds in each separately taken country differs in an originality. The analysis of foreign experience of reforming of pension institutes can be useful to the Russian pension system that staticizes a problem of its research. This article represents attempt of such analysis.
Keywords: pension system, pension institute, reforming, national pension system, provision of pensions.
