CC BY
89
УДК 316.334.22
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПЕ НСИОННОЙ СИСТЕМЫ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СОЦИОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Стрепетова аспирант кафедры социологии, Южно-Российский институт управления -Анастасия филиал Российской академии народного хозяйства и государственной Дмитриевна службы при Президенте РФ
(344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70/54). E-mail: Asia1310@mail.ru
Аннотация
Степень эффективности функционирования системы пенсионного обеспечения определенной страны определяет не только уровень благополучия ее граждан, но и самого общества. Исследование процессов становления пенсионных институтов в России нельзя отнести к числу хорошо разработанных направлений в российской социологии, что и обусловило интерес автора к данной проблеме и ключевую цель статьи - освещение теоретического дискурса, сформировавшегося в социологической науке по вопросу институционализации пенсионной системы в российском обществе.
Ключевые слова: пенсионная система, институционализация, институционализация пенсионной системы, социальный институт, пенсионное обеспечение.
Изучение процессов институционализации традиционно является одной из приоритетных областей современной социологической науки. Институциональный подход в настоящее время признается наиболее адекватным методом социологического анализа социальных изменений в переходных обществах [1, с. 25]. Несмотря на имеющуюся традицию рассмотрения особенностей создания различных институтов в отечественной социологической науке, изучение процессов становления пенсионных институтов нельзя отнести к числу хорошо разработанных направлений в российской социологии. В данной статье ставится задача освещения теоретического дискурса, сформировавшегося в социологической науке по вопросу изучения указанной проблематики.
Как и другие социальные институты, институт пенсионного обеспечения имеет свои особенности, что проявляется и в рамках процесса институционализации системы пенсионного обеспечения. Современные исследователи рассматривают пенсионную систему в качестве сложного организма, который объединяет экономические, социальные и правовые институты, целью функционирования которых является удовлетворение потребностей различных слоев общества. При таком понимании пенсионной системы она выступает в виде «многокомпонентного социального института»: О.Н. Кошевая, к примеру, выделяет в качестве основных компонентов пенсионной системы социальное обеспечение по возрасту, в случае наступления инвалидности, потери кормильца, социальное страхование, обеспечивающее потребность иметь уровень пенсионного вознаграждения в размере достаточном для восполнения утраченного заработка, и дополнительное добровольное страхование, предусматривающее обеспечение дополнительных личных источников средств к существованию после выхода на пенсию [2, с. 10]. Что касается институционализации системы пенсионного обеспечения, то под ней О.Н. Кошевая понимает процесс закрепления различных типов социальной деятельности в области пенсионного обеспечения, включающих обеспечение по причине достижения человеком пенсионного возраста, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, в виде самостоятельного социального института - института пенсионного обеспечения. При таком подходе уровень институциона-лизации системы пенсионного обеспечения может определяться на основе показателей, отражающих степень развития в обществе социального действия в виде страховых институтов пенсионного обеспечения [Там же, с. 11]. В конечном итоге, степень эффективности функционирования системы пенсионного обеспечения конкретной страны зависит от того, насколько высокий уровень социального обеспечения пенсионеров предоставляется существующими в этой стране пенсионными институтами.
Необходимо отметить, что использование институционального подхода в целях научного изучения пенсионной системы является эффективным в первую очередь по той причине, что выделенные выше институты пенсионной системы не могут быть успешно модернизированы без учета различных социально-экономических и правовых факторов, определяющих характер развития пенсионной системы в рамках конкретного общества на определенном историческом этапе его развития. Как пишет по этому поводу А.Н. Больницкая, в тех условиях, когда общество переживает радикальные трансформационные процессы, эффективное обновление его пенсионной системы находится в прямой зависимости от ряда факторов общественного развития, экономических, культурных, исторических и демографических, а также от уровня развития институтов гражданского общества и государственной власти, степени материальной дифференциации населения, расслоения различных социальных групп по уровню дохода, покупательной способности самих пенсий, соотношения их размеров и величины заработной платы [3, с. 5]. По этой причине реформирование пенсионной системы не может быть осуществлено без согласования ее параметров с системами заработной платы, с демографической политикой и политикой занятости. Многими современными исследователями отмечается, что типичным недостатком пенсионных реформ, проводимых, в том числе, и в России, является изолированность данных реформ от преобразований в других сферах, в первую очередь, в налоговой сфере, а также в области рынка труда и капитала [4, с. 110].
С точки зрения известного российского специалиста в сфере исследования пенсионного обеспечения, С.С. Ерофеевой, институты пенсионной системы должны соответствовать укладу определенного общества, характеру функционирования других социальных и экономических институтов, демографическим характеристикам населения и политике занятости [5, с. 290]. Выступая в качестве определенной формы выражения государственной социально-экономической политики, институт пенсионного обеспечения должен соответствовать культурно-историческим традициям конкретного общества. Наряду с этим, институты пенсионной системы, как отмечает С.С. Ерофеева, являются еще и специфическими правовыми институтами: их специфика определяется тем, что данные институты регулируют отношения в достаточно длительных временных рамках, 60-80 лет, что связано с теми периодами жизни человека, когда он сначала зарабатывает, а потом и реализовывает свои пенсионные права. По этой причине нормативно-правовая основа данных институтов в идеале должна характеризоваться устойчивостью и не претерпевать слишком частых изменений.
Проблеме выбора стратегии институциональной реформы в условиях современного переходного общества посвящена известная работа академика РАН В.М. Полтеровича «Стратегии институциональных реформ. Перспективные траектории» [6, с. 3-18], которым выделяется три типа таких стратегий: «шоковая терапия», выращивание, стратегия промежуточных институтов. «Шоковая терапия», к примеру, предполагает единовременное радикальное изменение системы социальных институтов: как правило, это осуществляется на основе непосредственного заимствования институтов из более развитой системы путем принятия соответствующих законов. Противоположностью «шоковой терапии» является стратегия «выращивания институтов», которая предусматривает поддержку естественной эволюции существующего института (начальный институт при этом может быть сконструирован или трансплантирован, а может возникнуть в процессе развития отечественной институциональной среды). Наиболее сложной и гибкой стратегией институциональных реформ, использующей все разнообразие инструментов, является стратегия промежуточных институтов: рассматриваемая стратегия может включать управляемое выращивание, конструирование, трансплантацию и институциональный эксперимент.
Как убедительно доказывает академик В.М. Полтерович, перспективные траектории стратегий институциональных реформ должны быть согласованы с ресурсными, технологическими и институциональными ограничениями, а также предусматривать встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек (под «институциональной ловушкой» данный ученый понимает неэффективную устойчивую норму или неэффективный институт: возможность институциональных ловушек, по его мнению, является важным источником риска, связанного с экономическими и социальными реформа-
ми) [7, с. 5]. В работах В.М. Полтеровича содержится постулат, согласно которому причины неэффективности многих институциональных реформ связаны с попытками заимствовать передовые институты из более развитых общественных систем прежде, чем сформируются условия для нормального функционирования данных институтов в условиях трансформирующегося общества. Подобная ситуация, связанная с возникновением «институциональных ловушек», имела место в практике реформирования во многих государствах и, в том числе, в России в рамках институциональных преобразований ее пенсионной системы. Примером такой ситуации может служить попытка создания в начале 1990-х годов негосударственных пенсионных фондов, когда руководство страны стремилось заимствовать опыт чилийской пенсионной системы, признанной лучшей в мире и построенной на негосударственных пенсионных фондах. В результате указанные фонды просуществовали около шести лет в «правовом вакууме», аккумулируя достаточно большие денежные средства без адекватной защиты прав будущих пенсионеров.
Рассматривая пенсионную систему и особенности ее институциональных преобразований, необходимо отметить, что в мировой практике существуют две основные модели построения пенсионных систем: распределительная (солидарная) и накопительная (сберегательная), а также два основных способа перехода от распределительной к накопительной пенсионной системе. Основой функционирования распределительной или солидарной модели функционирования системы пенсионного обеспечения являются страховые взносы, которые зависят от размера заработной платы работающих граждан. Следовательно, в рамках данной модели величина пенсии является производной от заработной платы и трудового стажа работников. В основе образования пенсии находится принцип, согласно которому последующие поколения финансируют предыдущие, а что касается собранных страховых взносов, которые уплачиваются гражданами и работодателями, то они целиком расходуются на выплату пенсий в текущий временной отрезок. По этой причине уровень благосостояния пенсионеров при такой системе оказывается в зависимости от экономического благополучия представителей работающего поколения граждан, повлиять на которых пенсионеры не в состоянии. В условиях распределительных пенсионных систем пенсия, как отмечает С.А. Ильминская, имеет социальную природу, а ее выплата обязательно гарантируется государством [8, с. 129].
В качестве основного преимущества распределительной пенсионной системы принято рассматривать независимость размеров пенсий от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства пенсионных фондов. На основе подобного финансирования пенсий обеспечивается более надежная защита и более высокая норма замещения (отношение пенсии к заработной плате) для низкооплачиваемых категорий работников (так называемое внутрипоколенческое перераспределение доходов). К числу негативных черт, присущих распределительной системе пенсионного обеспечения, специалисты традиционно относят характерные для нее элементы уравнительности и социального иждивенчества, а также отсутствие склонности населения к сбережениям и накоплениям. Кроме того, распределительная пенсионная система фактически предполагает монополию государства в сфере пенсионного обеспечения, что нередко на практике приводит к тому, что национальные правительства начинают маневрировать условиями выплаты и величиной пенсий, не давая при этом пенсионерам возможности выбора. Главное, что подрывает устойчивость современных распределительных систем, это, по мнению Л.С. Дегтяря, демографические факторы и состояние рынка труда (уровень занятости, заработной платы, безработицы, соотношение численности плательщиков взносов и пенсионеров) [4, с. 101].
Полной противоположностью распределительной (солидарной) модели построения пенсионной системы является накопительная (сберегательная) модель. Ее главная особенность заключается в том, что в рамках данной системы страховые взносы помещаются на пенсионный счет в лицензированную финансовую компанию, которая, в свою очередь, размещает данные средства на финансовом рынке с целью их увеличения. В отличие от распределительной пенсионной системы накопительная система отличается гораздо меньшей чувствительностью к демографическим проблемам общества, связанным, в первую очередь, со старением населения. Здесь каждый гражданин сам формирует свою будущую пенсию, и его взносы не идут на оплату пенсии другому человеку, а поступают непо-
средственно на индивидуальный счет в специализированную страховую компанию. По мнению специалистов в области пенсионного обеспечения, накопительная (сберегательная) модель построения пенсионной системы имеет ряд существенных преимуществ, к числу которых, помимо отмеченной независимости от демографических проблем, относятся предоставляемые данной системой возможности эффективного использования аккумулируемых денежных средств для нужд экономического развития страны, а также обеспечение дифференциации размеров пенсий в зависимости от того, какой объем средств был накоплен тем или иным вкладчиком, и насколько эффективно были инвестированы соответствующие накопления [9, с. 73-75].
В то же время, накопительная пенсионная система не свободна и от ряда существенных недостатков, многочисленных рисков, которые, по мнению Л.С. Дегтяря, заложены уже в самой концепции накопительной системы. Данная концепция основана на принципе полной ответственности ее участников за провалы, которые могут случиться в рамках функционирования рассматриваемой системы (государство здесь, как правило, гарантирует лишь минимальный размер пенсии). Накопительная система лучше всего подходит для высокооплачиваемых работников, которые объективно могут накопить достаточную денежную сумму на своих пенсионных счетах. По этой причине многие специалисты считают, что накопительная пенсионная система является оптимальной для стран с высоким уровнем доходов населения и многочисленным средним классом, и не вполне подходит для тех обществ, где наблюдается высокий уровень имущественной дифференциации, материального расслоения. Накопительная пенсионная система, как отмечает Л.С. Дегтярь, не обеспечивает внутрипоколен-ческого механизма перераспределения денежных средств, а также оказывается неспособной предотвратить бедность среди пенсионеров. На функционирование накопительной системы влияют как субъективные, так и объективные факторы: экономическая конъюнктура и качество менеджмента, причем данные факторы могут оказывать негативное воздействие на накопительную систему, действующую в условиях неустойчивых рынков (даже в условиях развитых, устойчивых рынков капитала действие данной системы может отличаться нестабильностью) [4, с. 102]. В целом, как видим, ни одну из существующих в современном обществе пенсионных систем нельзя признать однозначно эффективной, если принимать во внимание основные цели пенсионной политики, реализуемые государством.
Одной из наиболее сложных проблем, возникающих в процессе институциональных преобразований современных пенсионных систем, является проблема перехода от распределительной пенсионной системы к накопительной. Анализ мировой практики институциональных преобразований пенсионных систем позволяют выделить два основных способа перехода от распределительной к накопительной пенсионной системе. Первый из них предполагает создание добровольных накопительных систем при сохранении общей государственной распределительной системы, а второй -переход от распределительной пенсионной системы к накопительной на основе государственной системы пенсионного обеспечения [8, с. 129]. Практика формирования накопительных пенсионных систем, получивших наиболее широкое распространение в странах Азии и Латинской Америки, показывает, что создание пенсионного института обязательного частного накопительного страхования вызывает потребность в привлечении значительных расходов, предполагает дополнительную нагрузку, которую несут представители молодого и среднего поколений. Как показал опыт чилийской радикальной пенсионной реформы, внедрение накопительных пенсионных систем сопряжено со значительными финансовыми и организационными рисками. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что в рамках процессов институциональной трансформации пенсионных систем в сторону их разгосударствления целесообразно проводить большую подготовительную работу, предшествующую проведению указанных реформ; наряду с этим необходимым условием подобных преобразований является наличие эффективных механизмов регулирования национальных систем заработной платы, а также развитых рынков труда, финансовой системы, создание страховых институтов.
Если проанализировать опыт реализации пенсионных реформ в различных государствах, то можно будет констатировать, что в большинстве развитых капиталистических стран был избран именно первый способ, менее радикальный способ перехода от распределительной пенсионной системы к накопительной, предусматривающий создание добровольных накопительных систем при
сохранении общей государственной распределительной системы. В рассматриваемых странах в результате проведения реформ сформировалась универсальная распределительная система, получившая наименование «Pay as You Go» (PAYG), включающая элементы накопительной пенсионной системы (пенсионные планы по месту работы и личные добровольные пенсионные планы). Что касается пенсионных планов по месту работы, то здесь имеются в виду специально создаваемые работодателями в целях привлечения и удержания квалифицированных работников пенсионные фонды, находящиеся преимущественно в частном управлении. Необходимо отметить, что для рассматриваемых пенсионных планов по месту работы в ряде государств предусматриваются различные налоговые льготы. В целом подобная практика является достаточно распространенной в современных западных странах: так, к примеру, в Германии, Нидерландах, Великобритании и США свыше 40% работников охвачены дополнительным пенсионным страхованием по месту работы [Там же, с. 130]. В свою очередь, в основе личных пенсионных планов находится полное финансирование и четко определенные взносы: в этом случае работники, равно как и пенсионеры, самостоятельно несут инвестиционные риски по своим сбережениям. В соответствии с данными, предоставленными С.А. Ильминской, оценки величины аккумулированных средств частных пенсионных фондов значительно различаются по странам и варьируются от 70% ВВП в Нидерландах и Великобритании до 5% в Германии и Франции [Там же, с. 130]. Процессы институциональных преобразований пенсионной системы в развитых капиталистических государствах в настоящее время имеют результатом формирование наряду с государственной системой пенсионного обеспечения негосударственных пенсионных институтов, использующих в своей деятельности накопительный механизм. Наряду с этим, современный этап трансформации пенсионных систем характеризуется усилением роли работодателей, практикующих создание в рамках своих предприятий пенсионных фондов. Наибольшее распространение получила практика, в рамках которой частными лицами (работниками) производятся пенсионные отчисления в государственную пенсионную систему через работодателей, а в негосударственной пенсионной системе данные индивиды принимают участие на основе личных добровольных пенсионных планов. В целом, если анализировать структуру пенсионных систем развитых государств мира, то можно будет увидеть сочетание указанных пенсионных институтов в различных пропорциях.
В заключении статьи следует подчеркнуть, что пенсионная система функционирует как сложный организм или многокомпонентный социальный институт, объединяющий экономические, социальные и правовые институты, основной целью деятельности которых является удовлетворение потребностей различных слоев общества. Степень эффективности функционирования системы пенсионного обеспечения определенной страны зависит от того, насколько высокий уровень социального обеспечения пенсионеров предоставляется существующими в этой стране пенсионными институтами. Применение институционального подхода в целях научного изучения пенсионной системы представляется целесообразным в первую очередь по той причине, что основополагающие институты пенсионной системы не могут быть успешно модернизированы без учета различных социально-экономических и правовых факторов, определяющих характер развития пенсионной системы в рамках конкретного общества на определенном историческом этапе его развития. Институты пенсионной системы должны соответствовать характеру деятельности других социально-экономических институтов, существующих в обществе, демографическим параметрам с учетом угроз демографической безопасности общества [10], структуре занятости населения и его социокультурным ценностям.
Литература
1. Лукашонок И.В. Социологические исследования процессов институционализации // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2012. № 3.
2. Кошевая О.Н. Особенности формирования новой модели пенсионного обеспечения в России: социологический анализ. Автореф. дис. ... канд. социол. наук. Владивосток, 2004.
3. Больницкая А.Н. Институт пенсионирования в условиях трансформации российского общества. Автореф. дис. ... канд. социол. наук. СПб., 2006.
4. Дегтярь Л.С. Пенсионные реформы в развитых странах: новейшие тенденции и выводы для России // Проблемы прогнозирования. 2012. № 2.
5. Ерофеева С.С. Институциональные проблемы реформирования системы пенсионного обеспечения в России // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. Вып. 2010. № 120.
6. Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ. Перспективные траектории // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42.
7. Полтерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход? // Общественные науки и современность. 2004. № 3.
8. Ильминская С.А. Контуры пенсионной системы на современном этапе // Вестник ОрелГИЭТ. 2010. № 2 (12).
9. Соловьев А.К. Экономика пенсионного страхования. М., 2004.
10. Самыгин С.И., Верещагина А.В. Демографическая безопасность российского общества: критерии и оценка // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2013. № 2. С. 39-45.
Strepetova Anastasia Dmitrievna, graduate student, Department of sociology South-Russia Institute of Management -branch of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (70/54, Pushkinskaya St., Rostov-on-Don, 344002, Russian Federation). E-mail: Asia1310@mail.ru THE INSTITUTIONALIZATION OF PENSION SYSTEM: THEORETICAL PROBLEMS OF SOCIOLOGICAL RESEARCH
Abstract
The degree of efficiency of pension system functioning f a certain country defines not only the level of wellbeing of her citizens, but also the society. Research of processes of pension institutes formation in Russia can't be referred to number of well developed directions in the Russian sociology, what caused author's interest in this problem and the key purpose of article - illumination of the theoretical discourse created in sociological science concerning an institutionalization of pension system in the Russian society.
Keywords: pension system, institutionalization, institutionalization of pension system, social institute, provision of pensions. УДК 338.2
СИСТЕМА ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
Цымбал аспирант кафедры налогообложения и бухгалтерского учета, Виктор Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии Алексеевич народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70/54). E-mail: Tsymbal25@mail.ru
Аннотация
В статье предложен авторский подход к исследованию системы публичного управления сферой государственного заказа. Произведен декомпозиционный анализ основных акторов публичного управления закупочным процессом в контексте властного взаимодействия.
Ключевые слова: публичное управление, государственный заказ, система публичного управления сферой государственного заказа, транспарентность.
Анализ современных исследований в области публичного управления показал актуальность формирования новой транспарентной концепции управления в различных сферах, в том числе в сфере государственных закупок. Однако соотношение публичного управления и системы государственного заказа характеризуется своей неоднозначностью. С одной стороны, выступая в роли одной из разноуровневых социально-экономических систем [14, с. 44], реализующейся на государственном и муниципальном уровнях (государственный и муниципальный заказ соответственно), закупочная сфера является объектом публичного управления, испытывая на себе управляющее воздействие публичных органов власти. В то же время, инкорпорируя транспарентный инструментарий публичного управления, государственный заказ является важнейшей его подсистемой [2, с. 52], выступая институтом государ-
