CC BY
269
Aging and the negative impact caused by this process are one of the most important problems of Russian society. This article explores possibility of retirement age increasing as a measure of balance improvement and financial stability of the Pension Fund of the Russian Federation in terms of demographic and socio-economic factors of life in the Russian Federation.
Key words: retirement age, the ageing population, expected life duration, pension reform, pension fund
Dudko Karina Yuryevna, graduate student, [email protected], Russia, Moscow, The Russian presidential academy of national economy and public administration.
УДК 369.542
ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ, ПРОВОДИМОЙ В РФ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
К.Ю. Дудко
Рассматриваются основные изменения, произошедшие в пенсионной системе в связи с проводимой в стране пенсионной реформой, очередной этап которой начался 1 января 2015 года, а также трудности, возникшие в связи с реформированием пенсионной системы Российской Федерации.
Ключевые слова: пенсионная система, пенсионная реформа, накопительный компонент, Пенсионный Фонд РФ.
Пенсионная система РФ является одним из важнейших компонентов как социальной политики, так и экономики государства в целом, ее деятельность затрагивает интересы всех слоев российского общества. В целях улучшения материального благополучия населения РФ в 2015 году начался очередной этап реформирования пенсионной системы РФ.
Данная реформа разработана в соответствии со «Стратегией долгосрочного развития пенсионной системы до 2030 года» и является продолжением институциональных реформ пенсионной системы России, обусловленных перестройкой российской экономики и социальной системы государства в соответствии с новыми рыночными условиями.
Основными инструментами осуществления реформы являются: Федеральный закон от 28.12.2013 № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» и Федеральный закон от 28.12.2013 № 424-ФЗ «О накопительных пенсиях», однако в полной мере они действуют лишь для той части населения страны, которая начала осуществлять свою трудовую деятельность с 1 января 2015 года.
Приоритетными целями проведения реформы пенсионной системы являются:
- создание условий для долгосрочной финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы РФ;
- обеспечение материального благополучия пенсионеров путем предоставления гарантированного, социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения;
- оптимизация распределительного и накопительного компонентов пенсионной системы РФ и др.
Несмотря на длительность проведения пенсионной реформы в РФ, перечисленные цели стоят перед государством уже не первое десятилетие. Одним из основных факторов недостижения ожидаемого от проводимых пенсионных реформ результата, является отсутствие благоприятной для них социально-экономической ситуации в стране. Кроме того, реформирование должно иметь комплексный характер, т.е. должно сопровождаться совершенствованием системы налогообложения, развитием трудового законодательства, финансовой инфраструктуры, повышением финансовой грамотности населения страны и др.
Помимо уже перечисленных факторов в процессе подготовки проекта пенсионной реформы необходимо учитывать влияние, оказываемое на пенсионную систему как прошлой, так и будущей демографической ситуацией в стране.
Одним из основных демографических факторов, оказывающих влияние на пенсионную систему любого государства, является процесс старения населения, который в настоящий момент в большей или меньшей степени характерен для всех развитых стран и уже затронул развивающиеся. В условиях старения населения, изменяется соотношение численности пенсионеров и трудоспособного населения.
В соответствии с классификацией обществ, разработанной специалистами ООН, «старым» является общество, в котором доля лиц старше 65 лет, превышает 7 % [6]. В РФ в 2010 году доля населения старше 65 лет, составляла 13,1 %, к 2020 году, по прогнозу специалистов ООН, она может возрасти до 14,8 % [7]. Таким образом, доля пожилого населения РФ уже в 1,9 раза превышает установленное ООН пограничное значение.
В настоящий момент в России на 1 пенсионера приходится 1,7 работающих россиян. В связи с дальнейшим ростом численности пенсионеров к 2020 году, по оценке Министерства финансов РФ, это значение станет паритетным. Необходимо отметить, что для обеспечения стабильного функционирования распределительной пенсионной системы соотношение должно быть следующим: 2,5-3 человека (но не менее 2 человек) трудоспособного возраста на 1 пенсионера [2, с. 43].
Процесс старения населения в РФ приводит к усилению давления налогового бремени на трудоспособное население. Очередной этап пенси-
онной реформы направлен в т.ч. и на его снижение, а также на повышение уровня жизни пенсионеров.
Согласно новому порядку трудовая пенсия с 2015 года трансформируется в два самостоятельных вида пенсии: страховую и накопительную пенсии. Соответственно, теперь пенсия по старости состоит из: страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и накопительной пенсии.
Страховая пенсия остается обязательной и формируется в рамках солидарной системы, т.е. страховые взносы, поступающие в ПФР, идут на выплаты нынешним пенсионерам.
Основные изменения в рамках страховой пенсии в соответствии с новым законодательством в основном касаются порядка ее расчета. С 2015 года расчетный пенсионный капитал формируется не в рублях, а в т.н. индивидуальных пенсионных коэффициентах или баллах (ИПК), таким образом, прямая индексация пенсионных прав заменена на опосредованную.
Одной из основных проблем, возникших в связи с применением в формуле расчета размера пенсии баллов, стала невозможность определения величины пенсии заранее, до года непосредственного выхода на пенсию. Стоимость 1 балла - величина нормативно не определенная, она устанавливается ежегодно, и рассчитывается как частное от суммы величины запланированных доходов бюджета ПФР и объемов трансферта из федерального бюджета к общей сумме величины ИПК всех пенсионеров. Таким образом, наибольшее влияние на стоимость балла оказывают объемы наличных средств, находящихся в распоряжении ПФР, а также величина трансфертов денежных средств из федерального бюджета.
В данный момент, дефицит бюджета ПФР составляет 622,98 млрд. руб. [1]. В 2015 году величина трансферта из государственного бюджета в бюджет ПФР составила 2,8 трлн. руб. По оценкам Министерства финансов РФ, сделанным в докризисный период, данная сумма должна была составить 3,6 % от ВВП страны. Однако на основе данных текущего года специалисты Минфина предположили, что величину ВВП необходимо скорректировать в сторону ее уменьшения, а размер трансферта увеличить на 190 млрд. руб. Необходимо также отметить, что на сегодняшний день методика определения размеров государственного трансферта не согласована, что приводит к появлению трудностей в предварительном определении размера государственного трансферта. Таким образом, зависимость ПФР от государственного бюджета возрастает.
Помимо величины средств, находящихся в распоряжении ПФР, величина страховой пенсии зависит от количества ИПК, полученных работником во время его трудовой деятельности. В соответствии со ст. 8 Федерального закона № 400 от 28.12.2013г. «О страховых пенсиях», одним из
условий назначения страховой пенсии по старости является наличие у пенсионера 30 пенсионных баллов.
Тем пенсионерам, которые выходят на пенсию в 2015 году необходимо заработать 6,6 баллов, каждый год количество необходимых для получения страховой пенсии баллов будет увеличиваться и своего максимума (30 баллов) достигнет в 2021 году. Для работающих пенсионеров предусмотрена ежегодная корректировка величины пенсии, однако перерасчет осуществляется с ограничениями: пенсионеры, имеющие заработную плату до 18 тыс. руб., получат полный перерасчет, для остальных пенсионеров он будет ограничен 3 баллами. Т.е. если при перерасчете работающий пенсионер получил больше 3 ИПК, то при умножении на стоимость балла все, что выше, в перерасчет не идет, при этом взносы в ПФР с них берутся в полном объеме.
Общее количество ИПК, которые можно получить во время трудовой деятельности, зависит от трех переменных: величины заработной платы, длительности стажа и возраста выхода на пенсию. Однако, по мнению некоторых российских экономистов, в связи с низкой величиной заработной платы у части работающего населения (составляющей порядка 2,5 млн. человек), возникает опасность, что они не смогут набрать необходимое количество баллов для получения трудовой пенсии.
Новый этап реформы предполагает изменение величины страхового стажа. До 2015 года для получения трудовой пенсии по старости было необходимо наличие страхового стажа не менее 5 лет. С 1 января 2015 года одним из условий получения трудовой пенсии по старости является наличие страхового стажа не менее 15 лет. Необходимо отметить, что данное новшество также будет вводиться постепенно, например, в 2015 году, требование к длительности трудового стажа составляет - 6 лет, с 1 января 2016 года - 7 лет, в 2017 году - 8 лет и т.д.
Чтобы оценить целесообразность увеличения продолжительности трудового стажа, необходимо проанализировать сущность применяемой в настоящее время пенсионной формулы. В международной практике принято выделять две модели пенсионного обеспечения: пенсионную систему с установленными выплатами и систему с установленными взносами. В первом случае заранее определяются размеры пенсионных выплат (например, в абсолютном виде), во втором случае, устанавливается размер тарифа отчислений в Пенсионный фонд, т.е. окончательная величина пенсии заранее неизвестна [3, с. 36, 37].
В РФ применяется система с установленными взносами. В большинстве зарубежных стран, в которых применяется данный вид пенсионной системы, требования к минимальному страховому стажу либо отсутствуют, либо же он представляет собой границу между правом на получение трудовой пенсии и правом на социальную пенсию. Следовательно, в связи с применяемой в РФ системой пенсионного обеспече-
ния с установленными взносами, увеличение минимального страхового стажа с 5 до 15 лет недостаточно обоснованно. Также в российской пенсионной формуле установлено еще одно обязательное требование -минимальная величина пенсионных баллов, равная 30. Таким образом, в рамках российской пенсионной системы, дополнительные требования к величине трудового стажа и числу ИПК, являются ограничением пенсионных прав граждан РФ, которые они могут заработать до достижения 15-летнего страхового стажа, но которыми не смогут воспользоваться [5].
Таким образом, в соответствии с новым пенсионным законодательством с 1 января 2015 года основными требованиями для назначения страховой пенсии по старости, являются:
- достижение пенсионного возраста (для женщин - 55 лет, для мужчин - 60 лет);
- наличие минимального страхового стажа (15 лет);
- величина индивидуального пенсионного коэффициента, составляющая не менее 30 баллов.
К страховой пенсии привязана фиксированная выплата в твердом размере, которая является аналогом фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии, применяемого до 2015 года. Величина фиксированной выплаты будет ежегодно увеличиваться на индекс роста потребительских цен за прошедший период, а с 1 апреля возможно его дополнительное увеличение с учетом роста доходов ПФР.
Необходимо отметить, что прежде базовая часть индексировалась в зависимости от уровня доходов бюджета пенсионной системы в расчете на одного пенсионера, другими словами, выше уровня инфляции. Теперь же в связи с применением фиксированной выплаты, индексация сверх уровня инфляции оставлена на усмотрение Правительства РФ и находится в зависимости от наличия свободных средств в бюджете. Данная мера может привести к тому, что для части населения величина трудовой пенсии совпадет с величиной социальной пенсии. Кроме того, размер фиксированной выплаты по-прежнему определяется без учета страхового вклада работника в его формирование.
Еще одной составляющей трудовой пенсии является накопительная пенсия. В отличие от страховой пенсии, которая в этом году претерпела значительные изменения, принципы и методика расчета накопительной пенсии практически не изменились, однако изменилась позиция государства. В новом году накопительная пенсия утратила обязательный характер. Гражданам 1967 года рождения и моложе предоставлен выбор:
1) отказаться от получения накопительной пенсии. Тариф страховых пенсий на накопительную пенсию составит 0 %, а 6 %, которые уплачивались ранее, пойдут на формирование страховой пенсии;
2) сохранить накопительную пенсию. Тариф взносов сохранится на уровне 6 %.
В случае если гражданин решил сохранить накопительный компонент пенсии, он обязан подать заявление на выбор тарифа страхового взноса до конца 2015 года, все страховые взносы будут направляться на формирование страхового компонента пенсии. Исключением являются лица, которые в первый раз устроились на работу после 1 января 2014. Данная категория населения сможет в течение 5 лет выбрать тариф на накопительную часть пенсии в размере 6%. До принятия ими этого решения, 16% тарифа будут автоматически перечисляться в страховую часть. По нашему мнению, логичнее было бы требовать заявление для перехода гражданина на формирование исключительно страховой части пенсии, а не для сохранения уже формирующейся накопительной пенсии.
При выборе второго варианта, по сравнению с первым произойдет сокращение объема денежных средств, направленных на страховой компонент трудовой пенсии. Следовательно, при сокращении размеров взносов на страховой компонент пенсии до 10 %, вместо возможных 16 %, сократится величина получаемых пенсионных баллов, т.е. повышающие коэффициенты будут ниже, чем у людей, которые отчисляют деньги только на страховую пенсию.
Существует несколько способов получения пенсионных баллов:
- те граждане, которые решили, что все взносы будут перечислять только на страховую часть, без формирования накопительной, при максимальном уровне заработной платы могут заработать 7,39 баллов (2015 год), величина получаемых баллов за 1 трудовой год будет постепенно увеличиваться, и в 2021 году возрастет до 10 баллов;
- для тех, кто решил формировать накопительную часть, максимальное число баллов, которое они могут получить в 2015 году составляет 4,62 балла, к 2021 году оно возрастет до 6,25.
При принятии решения о сохранении либо отказе от накопительной пенсии необходимо помнить, что величина страховой пенсии ежегодно гарантированно увеличивается государством за счет ее индексации на уровень не ниже уровня инфляции. Средства же накопительной пенсии предоставляются в управляющие компании и инвестируются ими на рынке, государством они не индексируются. Следовательно, доходность этих накоплений находится в исключительной зависимости от результатов инвестирования, таким образом, возможны убытки. В случае потерь пенсионеру гарантируется только выплата суммы уплаченных страховых взносов.
Для повышения эффективности инвестирования накопительных средств граждан государству необходимо принять следующие меры: расширить список инструментов инвестирования, позволить вкладывать сред-
ства в акционерный капитал; увеличить эффективность пенсионных фондов и финансовую грамотность населения; поручить Центральному банку проведение периодического анализа финансовой состоятельности негосударственных Пенсионных фондов и пресечение их деятельности в случае недостаточной эффективности.
В целях повышения эффективности накопительного компонента, государством введен в действие институт гарантирования сохранности средств накопительной пенсии. Создана двухуровневая система гарантирования сохранности пенсионных накоплений (1 уровень - резервы по обязательному пенсионному страхованию; 2 уровень - Фонд гарантирования пенсионных накоплений). Данная система должна обеспечить своевременность и стабильность выплат накопительной пенсии пенсионерам на протяжении всего срока выплат. Гарантийным случаем является: недостаток средств пенсионных накоплений застрахованного лица по сравнению с гарантируемыми страховщиком средствами з а-страхованного лица; аннулирование лицензии у страховщика, а также признание фонда - банкротом и открытия в отношении него конкурсного производства.
Однако, несмотря на попытки повышения привлекательности накопительного компонента пенсии, следует отметить решение Правительства РФ, заключающееся в продлении принятого в 2014 году решения о введении нулевой ставки на накопительную часть пенсии в 2015 году. Данное решение было принято в целях ослабления несоответствия величины действующего тарифа страховых взносов объему осуществляемых ПФР обязательств.
Другими словами, в 2014 и 2015 году все страховые взносы уплаченные работодателем в ПФР, направляются исключительно на финансирование страхового компонента трудовой пенсии. Однако введение моратория на накопительную пенсию не принесло ожидаемых результатов. Государство получило деньги, но при этом граждан фактически вынудили отказаться от накопительного компонента пенсии и сделать выбор в пользу распределительной пенсионной системы, тем самым снизив доверие населения к российской пенсионной системе.
Однако необходимо отметить, что в апреле 2015 года, Д. Медведевым было объявлено, что накопительный элемент пенсии будет сохранен. На сегодняшний день, установлено, что мораторий на накопительную пенсию на 2016 год продлен не будет.
Следует отметить, что в отношении работающих пенсионеров, осуществляющих формирование накопительного компонента трудовой пенсии, складывается несколько несправедливая ситуация. В случае если пенсионер продолжает трудовую деятельность после наступления пенсионного возраста, величина его накопительной пенсии продолжит расти, т.к. пенсионные накопления продолжат формироваться, а делить
их будут уже не на 228 месяцев (нормативно установленная величина периода дожития), а на меньшее число месяцев. Сокращение срока дожития будет зависеть от продолжительности трудовой деятельности после наступления пенсионного возраста. Однако нормативно установлен минимальный порог, после которого уменьшение периода дожития прекратится - 168 месяцев. Таким образом, при формировании накопительной пенсии продолжать трудовую деятельность свыше 5 лет после получения права на трудовую пенсию не имеет смысла. При этом необходимо отметить, что повышающие коэффициенты страхового компонента пенсии продолжают увеличиваться в течение следующих 10 лет трудовой деятельности после достижения работником пенсионного возраста.
Таким образом, можно сделать вывод, что Правительство РФ стимулирует своих граждан отказаться от накопительной части трудовой пенсии. Однако шаги, предпринятые Правительством РФ, могут иметь негативные последствия, в т.ч.:
1. В связи с увеличением доли пожилого населения в российском обществе может возникнуть ситуация, когда только лишь солидарная пенсионная система не сможет обеспечить достаточный уровень пенсий. Поэтому необходимо сохранить накопительный компонент, который может быть использован как некая гарантия вероятности выплат высокого уровня пенсий.
2. Отказ от накопительной пенсии и ее включение в страховую пенсию приведет к увеличению налоговой нагрузки, т.к. обязательства по накопительной системе уже обеспечены реальными средствами. Тогда как средства для исполнения обязательств по распределительной системе еще необходимо будет получить.
3. Ликвидация накопительного компонента трудовой пенсии лишит экономику России т.н. «длинных» денег, что, в настоящий момент времени, в разы усугубляется сокращением объемов иностранных инвестиций и ограничением доступа к внешнему финансированию.
4. Снизится дифференциация пенсий у людей с низким и высоким уровнями доходов, ведь именно накопительная компонента пенсии наиболее тесно связана с величиной заработной платы работника.
5. Данное решение противоречит поставленной Правительством и Президентом РФ цели увеличения доли накоплений в процентах к ВВП.
Как показывает мировая практика, Российская Федерация является не единственной страной, которая предприняла шаги в сторону отказа от накопительной пенсии. В свое время к этой мере прибегали такие страны, как Румыния, страны Прибалтики, Польша, Венгрия и др. Однако ожидаемый эффект от данной меры достигнут не был. Рейтинговые агентства, а также инвесторы рассматривают отсутствие накопительной пенсии как один из факторов бюджетной неустойчивости. В свою очередь, растущий
риск неустойчивости государственного бюджета приводит к росту ставок по государственному долгу страны. Впоследствии многие страны, ранее отказавшиеся от накопительной пенсии, были вынуждены восстановить прежние ставки формирования накопительного компонента и даже повысить их [4].
Таким образом, объективными причинами проведения пенсионной реформы в РФ являются неуклонный рост доли пожилого населения в российском обществе, а также сложная экономическая ситуация, сложившаяся в рамках Пенсионного фонда РФ. Однако наряду с имеющимися проблемными моментами пенсионного обеспечения в процессе пенсионного реформирования возникли новые проблемы, которые требуют быстрого и эффективного решения.
Одной из основных проблем, возникших вследствие введения нового пенсионного законодательства, является применение чрезвычайно сложной пенсионной формулы, в рамках которой применяются коэффициенты индивидуального порядка. Основными негативными последствиями применения ИКП для расчета величины являются:
- невозможность определения размера пенсии заранее до года непосредственного выхода на пенсию.
- рост зависимости ПФР от федеральных трансфертов, соответственно, и величина пенсионных отчислений будет изменяться в зависимости от состояния федерального бюджета, таким образом, у государства появился дополнительный инструмент регулирования размера пенсий в зависимости от общего состояния российской экономики.
Внедрение ИПК противоречит одной из задач, стоящей перед пенсионным реформированием: снижению зависимости ПФР от государственного бюджета. Это, в свою очередь, препятствует реализации одной из основных целей реформы: обеспечению долгосрочной устойчивости и сбалансированности пенсионной системы РФ.
Помимо проблем, возникших в связи с применением новой пенсионной формулы, существует еще целый ряд сложностей, снижающих эффективность пенсионного реформирования. К ним относятся: перевод граждан из накопительной пенсионной системы в страховую в случае отсутствия заявления гражданина об отказе от этого перевода, создающий дополнительные трудности гражданам, решившим сохранить накопительный компонент пенсии, а также решение о наложении моратория на накопительную часть пенсии, которое привело к возникновению целого ряда негативных последствий для пенсионеров, ПФР и в целом для российской экономики.
Перечисленные факторы приводят к снижению заинтересованности населения в уплате страховых взносов и росту пенсионных прав в рамках распределительной системы. В случае, если государством не будут применены меры, направленные на решение данных проблем, цели,
поставленные перед пенсионным реформированием, не будут достигнуты, вследствие чего снизится эффективность пенсионной системы РФ в целом.
Список литературы
1. О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов: Федеральный закон от 1 декабря 2014 г., № 385-Ф3 // Российская газета. 2014. № 6550.
2. Соловьев А.К. Пенсионная реформа : иллюзии и реальность : учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Проспект, 2015. С. 336.
3. Синявская О.В. Оценка экономических последствий возможного изменения пенсионного возраста: дис. ... канд. экон. наук. М.: РАГС при Президенте РФ, 2002. 176 с.
4. Башкакова А. Между Россией и ОЭСР вклинилась пенсионная реформа. URL: http://www.ng.ru/economics/2013-06-21/4_reform.html (дата обращения: 6.06.2015).
5. Воронин Ю. 2015 год: после пенсионных реформ. - URL: http://w ww.garant.ru/ia/opinion/author/voronin/556856/ (дата обращения: 7.06.2015).
6. Сафарова Г.Л. Старение населения России: современное состояние, перспективы, последствия для социальной политики // Леонтьевские чтения. 2006. Вып. №4. URL: http://uisrussia.msu.ru/ docs/nov/leontief/ 2006/Safar.html (дата обращения: 3.06.2015).
7. United nations, Department of economic and social affairs. URL: http://esa.un.org/unpd/wpp/ExcelData/population.htm (дата обращения: 25.05.2015).
Дудко Карина Юрьевна, аспирант, [email protected], Россия, Москва, Российская академия народного хозяйства и государственной службы
PROBLEM QUESTIONS OF RUSSIAN PUBLIC PENSION SYSTEM ON THE CURRENT STAGE
K.Y. Dudko
The article is devoted to the major reforms of the Russian public pension system, which took effect on 1, January 2015. Also it is about difficulties encountered in connection with the reform ofpension system of Russian Federation.
Key words: pension system, pension reform, contributory pension, pension fund
Dudko Karina Yuryevna, graduate student, [email protected], Russia, Moscow, The Russian presidential academy of national economy and public administration
