CC BY
301
Зарубежный опыт применения мер административного принуждения
А. В. ШЕВЦОВ,
профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Foreign Experience in Applying Administrative Enforcement Measures
A. V. SHEVTSOV,
Candidate of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Management of Public Order Units of the Center for Command and Staff Exercises (Management Academy of the Ministry of Interior of Russia)
УДК 341
В статье рассматривается и анализируется опыт зарубежных правоохранительных органов административного принуждения и передачи несвойственных полиции функций иным органам исполнительной власти.
Административное принуждение; законодательство; общественная безопасность; юридическая ответственность; противоправные деяния; правомочия.
The article examines and analyses the experience of foreign law enforcement agencies of administrative coercion and the transfer of functions other than those of the police to other executive bodies.
Administrative coercion; legislation; public safety; legal liability; unlawful acts; power.
Исследование международного опыта применения органами внутренних дел (далее — ОВД) мер административного принуждения непременно должно учитывать особенности законодательства различных стран относительно понимания самой сути юридического института административной ответственности.
В ряде государств (в том числе в Российской Федерации) разграничение оснований для привлечения к определённому законом виду юридической ответственности (т. е. разграничение административных правонарушений и преступлений) осуществляется по степени общественной опасности противоправных деяний. По мнению Г. И. Петрова [10], О. М. Якубы [15] и других ученых, преступление является деянием общественно опасным, а административное правонарушение — лишь вредоносным.
Д. Н. Бахрах [5], В. Р. Кисин [6], А. Е. Лунев [7], И. С. Самощенко [10], В. Е. Севрюгин [11], О. Ф. Шишов [13] отличают административные правонарушения от преступлений по степени общественной опасности, обоснованно полагая, что последние представляют большую опасность, нежели правонарушения.
Однако в большинстве стран мира законодательство не предусматривает понятных нам отличий преступлений от административных правонарушений. В этих государствах административные правонарушения представляют особой особую категорию противоправных деяний, которые могут быть совершены исключительно лицами, наделёнными административными (управленческими) полномочиями, либо имеющими какое-либо специальное право или разрешение (управление ТС, медицинская практика и т. п.). Тогда как противоправные деяния, совершаемые лицами, не на-
деленными особым или специальным административно-правовым статусом (например, простыми гражданами), по степени общественной опасности дифференцируются на уголовные преступления и уголовные проступки. Поэтому в большинстве государств мира в отношении участников правоотношений, не обладающих вышеуказанными административно-статусными правомочиями, применяется уголовно-процессуальный порядок привлечения к юридической ответственности за преступления и проступки. Говоря проще для обычных граждан под проступками в таких государствах понимается то, что в нашем понимании является административными правонарушениями и преступлениями небольшой или даже средней тяжести.
Концептуальное различие, вкладываемое в понимание института административной ответственности (как результата административного принуждения), выражается в наличии двух подходов к пониманию сущности статуса (правового положения) субъекта противоправного деяния.
В первом случае административное принуждение и административная ответственность является последствием — нарушения устанавливаемых государством административно-правовых запретов, предписаний, либо дозволений со стороны любого участника общественных отношений.
Во втором случае — нарушения устанавливаемых государством административно-правовых запретов, предписаний, либо дозволений со стороны лиц, наделенных административными (управленческими) полномочиями, либо обладающих каким-либо специальным правом или разрешением (управление ТС, медицинская практика и т. п.).
Первый подход характерен для действующего законодательства Российской Федерации, государств ранее входивших в состав СССР (за исключением Грузии и Эстонии), а также некоторых стран бывшего социалистического лагеря (Польша, Сербия, Словения, Хорватия, Чехия и Словакия).
Второй подход имеет место в остальных государствах мира. При этом к особенностям их законодательства следует отнести то, что ни в одном из них не принят консолидированный законодательный акт, подобный Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях [1] (далее — КоАП), который бы содержал администра-тивно-юрисдикционные полномочия ОВД и иных органов исполнительной власти по назначению и исполнению административных наказаний, совершенных лицами, не наделёнными особым или специальным административно-правовым статусом. Более того, в этих странах практически повсеместно на полицию возложена обязанность лишь выявлять, пресекать и документировать противоправные деяния, а также применять меры принуждения,
в том числе задерживать совершивших их лиц. Полномочия назначать и тем более исполнять наказания относится исключительно к компетенции судебных, а также квазисудебных органов (комиссий, трибуналов), не имеющих непосредственного отношения к полиции [8].
Понять причину таких существенных отличий между полномочиями российской и, например, западноевропейской или американской полиции, можно, обратившись к краткой исторической ретроспективе.
В начале ХХ в. во всем мире (в т. ч. и в Российской империи) все виды нарушений рассматривались исключительно в пределах уголовного законодательства. Но социальные потрясения в обществе, в том числе революции, резкое развитие экономики и сфер активности человека «...удостоверило невозможность урегулировать ответственность за все виды нарушений механизмами уголовного права с обязательным привлечением суда, соблюдением принципа состязательности и равенства сторон» [4]. Поэтому, одним из шагов в направлении повышения эффективности действия уголовного права, надлежащего обеспечения правопорядка и уголовно-процессуальной экономии стало выделение некоторых деяний (проступков, правонарушений), которые наказывались представителями не судебной власти, а административными органами власти. Такие процессы состоялись в праве всех европейских государств. Однако разделение на социалистический и капиталистический типы политического устройства стран отложили на эти процессы особые отпечатки.
Законодательство стран социалистического лагеря постепенно ушло от парадигмы — «административным может быть нарушение совершено только должностным лицом органа власти или управления». Социалистическая идеология признавала поведение должностных лиц безупречным, а потому в понятие административных (управленческих) правонарушений стал вкладываться смысл не представляющих серьезной общественной опасности противоправных деяний, совершаемых простыми гражданами. В связи с этим появилось особое административное законодательство, устанавливающее полномочия судебных и несудебных (юрисдикционных) органов в сфере осуществления административного производства по делам о нарушениях обязательных постановлений органов власти [13].
Первой союзной республикой, принявший кодифицированный закон, стала Украинская ССР [2]. Кодекс устанавливал полномочия постовых милиционеров, районных надзирателей, начальников районов и их помощников, других лиц командного состава милиции налагать и взымать штрафы за нарушения обязательных постановлений с исполь-
зованием специальных квитанционных книжек (п. 67, 68). К середине 80-х гг. ХХ в. кодифицированные акты были приняты в каждой Союзной республике, а также во входивших в них автономиях [12].
Наряду с этим, несколько иначе развивались административное право в странах капиталистического лагеря. По сей день в законодательстве Германии, Швейцарии, Бельгии, Италии и Португалии административные (управленческие) деликты являются разновидностью уголовно-наказуемых действий, которые подпадают под общие положения уголовных законов. Но некоторая часть преступлений (определенных в законах о дорожном движении и транспорте, налогах, охране окружающей природной среды, государственном здравоохранении) составляют основу административно-де-ликтного права.
Итак, для всех стран, в которых административная ответственность является результатом нарушения устанавливаемых государством административно-правовых запретов, предписаний, либо дозволений со стороны лиц, наделенных административными (управленческими) полномочиями, либо обладающих каким-либо специальным правом или разрешением, присуща чрезвычайная расчлененность административно-деликтного законодательства. В Германии, например, речь идет о положениях около тысячи Федеральных законов, которые содержат составы нарушений порядка. Это количество не учитывает существования в каждой Федеральной Земле своего законодательства. Прямое требование о необходимости определения административных деликтов только в нормах законов существует в праве Швейцарии, Италии, Греции, Испании и Португалии. В остальных государствах мира составы административных деликтов и взыскание за них устанавливаются как в законах, так и подзаконных актах.
Использование доступных официальных информационных источников позволяет в полной мере проанализировать административно-юрис-дикционные полномочия органов административной юрисдикции большинства стран Союза Независимых Государств (далее — СНГ) и постсоветского пространства (Российская Федерация).
Контент-анализ законодательства позволил установить наличие и соотношение административно-процессуальных полномочий должностных лиц ОВД Российской Федерации с полномочиями должностных лиц полиции (милиции) Казахстана, Азербайджана, Армении, Беларуси, Кыргызстана, Молдовы, Таджикистана, Туркменистана, Узбекистана и Украины [15].
В том числе:
1) по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и приме-
нению мер обеспечения административного производства; по целесообразности реализации этих полномочий, с учётом дублирующей административно-процессуальной компетенции должностных лиц иных юрисдикционных органов;
2) по рассмотрению дел об административных правонарушениях, назначению административных наказаний и (или) альтернативных мер административно-правового воздействия; по целесообразности реализации этих полномочий, с учетом дублирующей административно-процессуальной компетенции должностных лиц иных юрисдикци-онных органов;
3) по исполнению административных наказаний и (или) применению альтернативных мер административно-правового воздействия; по целесообразности реализации этих полномочий, с учетом дублирующей административно-процессуальной компетенции должностных лиц иных юрисдикци-онных органов.
Всестороннее изучение законодательства вышеперечисленных стран позволяет сделать вывод о том, что органы полиции (милиции) обеспечивают защиту прав и законных интересов участников административно-правовых отношений, имеющих место в области публичного управления сферой внутренних дел соответствующих государств.
Законодательство некоторых стран (Молдова, Туркменистан) не ограничивает полномочия сотрудников полиции, наделяя их правом наряду с должностными лицами иных органов исполнительной власти составлять протоколы обо всех правонарушениях, предусмотренных национальными кодифицированными актами. Хотя конструкция таких актов в остальных государствах предусматривает исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, которые могут процессуально документировать сотрудники ОВД.
Должностные лица полиции всех указанных государств имеют право составлять протоколы о правонарушениях, посягающих на установленный порядок управления и общественную безопасность. Однако, нередко в эти перечни попадают административные деликты, совершаемые в таких сферах общественных отношений как реализация политических и социальных прав (Азербайджан), охрана труда (Латвия), содержания домашних животных (Азербайджан, Таджикистан), социальное страхование (Латвия), жилищно-коммунальное хозяйство (Литва, Украина), спорт (Казахстан) и т. д.
В ряде стран сотрудники ОВД (в отличии от иных субъектов административной юрисдикции) не имеют правовых оснований для применения таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как привод правонарушителя (Азербайджан, Армения, Латвия. Литва, Узбекистан и Украина); личный досмотр
(Молдова); изъятие вещей и документов (Литва и Молдова); направление на освидетельствование на состояние опьянения (Азербайджан, Армения, Киргизия, Литва, Латвия и Узбекистан).
Рассматривая дела об административных правонарушениях уполномоченные должностные лица полиции (милиции) вправе назначать административные наказания в виде:
— предупреждения, штрафа и (или) альтернативных мер административно-правового воздействия заключающихся в проверке знаний ПДД, либо знаний правил безопасного обращения с оружием (Казахстан);
— предупреждения, штрафа, административного ареста и лишения права заниматься деятельностью, связанной с управлением ТС (Беларусь);
— любых наказаний, предусмотренных санкцией административно-правовой нормы за исключением административного ареста и привлечения к общественным работам (Кыргызстан);
— предупреждения, штрафа, а также альтернативных им средств принудительного воспитательного характера, применяемых в отношении несовершеннолетних в возрасте от 11 до 18 лет (Латвия);
— исключительно в виде штрафа (Узбекистан);
— предупреждения, штрафа, штрафных баллов за нарушения ПДД, а также альтернативных им мер воздействия, применяемых к несовершеннолетним в возрасте от 16 до 18 лет (Украина).
Имеют место существенные отличия полномочий должностных лиц полиции (милиции) по исполнению административных наказаний, назначенных в судебном и во внесудебном порядке. Так, административно-правовое воздействие на правонарушителей со стороны должностных лиц полиции Армении существенно затрудняется отсутствием в национальном законодательстве такого административного наказания как административный арест. Соответственно полиция вправе задерживать правонарушителей не более чем на 3 часа, после чего вынуждена отпускать их, ограничившись административным штрафом.
Административный штраф может взыматься должностными лицами ОВД на месте совершения административного правонарушения (Казахстан, Армения, Кыргызстан, Латвия, Молдова, Туркменистан, Узбекистан и Украина).
Национальные законы предусматривают полномочия сотрудников ОВД по исполнению таких (не имеющихся в российском КоАП) наказаний, как лишение права заниматься деятельностью, связанной с управлением ТС (Беларусь); начисление штрафных баллов (очков) за нарушения ПДД (Молдова, Украина); проверка знаний ПДД (Кыргызстан); запрет на получение права на управление ТС на определенный срок (Латвия); привлечение к общественным работам (Кыргызстан); сокращение
срока пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства (Кыргызстан).
Законодательство Казахстана, Латвии, Молдовы и Украины наряду с основными и дополнительными административными наказаниями (взысканиями), предусматривает возможность применения должностными лицами ОВД (полиции) альтернативных им мер принудительного административно-правового воздействия на правонарушителей.
Большинству иностранных государств характерен меньший объем полномочий ОВД в сфере реализации административно-процессуальной компетенции. При этом производство по делам об административных правонарушениях, относящимся к сфере деятельности ОВД, одновременно может осуществляться большим количеством субъектов административной юрисдикции [3]. Это обстоятельство свидетельствует о целесообразности передачи несвойственных административно-процессуальных полномочий (функций) полиции МВД России иным органам исполнительной власти, которые в установленном законом порядке реализуют соответствующую административно-процессуальную и контрольно-надзорную деятельность.
Анализ законодательства зарубежных стран, позволяет выявить закрепленные российским КоАП административно-процессуальные полномочия, а также вытекающие из них правоприменительные функции, которые в силу самых различных обстоятельств можно считать не всегда свойственными и (или) не всегда характерными для должностных лиц полиции МВД России. К таковым относятся полномочия:
— по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях, квалифицируемых по составам ст. ст. 5.14; 5.15; 5.22; 5.36; 5.37; 5.40; 5.43; 5.69 (в области нарушения требований, установленных законодательством о физической культуре и спорте); ст. ст. 7.3; 7.4; 7.5; 7.6; 7.7; 7.9; 7.11; 7.13; 7.14; 7.14.1; 7.20; 7.14.2 (в области охраны собственности); ст. ст. 8.2; 8.5; 8.6; ч. 1 и 3-5 ст. 8.13; ч. 2 ст. 8.17; ч. 1, 2 и 3 статьи 8.28; ч. 5 ст. 8.28.1; ст. 8.29; 8.30; 8.30.1; 8.31; 8.32; ч. 1-2 ст. 8.37; ст. 8.42 (в области охраны окружающей среды и природопользования); ст. 9.7; 9.10 (в области энергетического комплекса); ст. ст. 13.2; 13.10; 13.29; 13.30 (в области связи и информации); ч. 1, 2 ст. 14.1.1; ч. 1 ст. 14.3.1; ст. ст. 14.14; 14.23; 14.37 (в области предпринимательской деятельности); ст. ст. 15.13; 15.14; ч. 1 ст. 15.26.2; ч. 1 ст. 15.26.1 (в области финансов); ст. 17.3 (в сфере исполнения судебных решений); ч. 2, 4-6 ст. 19.4; ст. 19.4.2; ч. 7-7.2, 8, 8.1, 10-12, 15, 27, 28 ст. 19.5; ст. ст. 19.14; 19.33 (против порядка управления); ч. 1, 2 ст. 20.23; ст. ст. 20.24;20.30 (в сфере частной охранной и де-
тективной деятельности и защищенности объектов топливно-энергетического комплекса) КоАП;
— по рассмотрению дел об административных правонарушениях, квалифицируемых по составам ст. 11.9 КоАП (управление судном в состоянии опьянения); ч. 1 ст.14.3.1 (спонсорство табака); ст. 14.26 (нарушение правил обращения с ломом металла); ч. 2 ст. 14.53 (оптовая или розничная продажа насвая, табака сосательного); ч. 1 ст. 20.23; ст. 20.24 (нарушения в сфере частной охранной и детективной деятельности) КоАП.
Эти обстоятельства подтверждают целесообразность осуществляемой в настоящее время поэтапной передачи несвойственных административно-процессуальных полномочий (функций) полиции МВД России иным органам исполнительной власти, которые в установленном законом порядке реализуют аналогичную административно-процессуальную и контрольно-надзорную деятельность.
Список литературы:
1. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30 декабря 2001 г. [принят Государственной думой 20 декабря 2001 года : одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года] // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. - Текст : непосредственный.
2. Украинская Республика. Законы. Административный кодекс Украинской ССР от 12 октября 1927 г. [принят Всеукраинским ЦИК] (утратил силу в соответствии с Указом ПВС УССР от 21.08.1985 № 807-XI). - Текст : электронный. — URL: http://search.ligazakon.ua/l_ doc2.nsf/link1/KP270014.html (дата обращения: 10.02.2020).
3. Байгажаков, С. В. Организация охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: учебник: в 2 ч. / С. В. Байгажаков и др. — М.: Академия управления МВД России, 2017. Часть 1. — Текст : непосредственный.
4. Банчук, О. А. Аналитический доклад «Право об административных правонарушениях: опыт стран Западной и Восточной Европы, требования ЕСПЧ и стандарты Совета Европы» — Тест : электронный // Центр исследования правовой политики. — 2020. Казахстан. Алматы. — URL: https: //online.zakon.kz/Document/?doc_ id=32663250 (дата обращения: 12.02.2020).
5. Бахрах, Д. Н. Состав административного проступка. Свердловск, 1987. — Текст : непосредственный.
6. Кисин, В. Р. Административное правонарушение: Понятие. Состав. Квалификация. М., 1991. — Текст : непосредственный.
7. Лунев, А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. — Текст : непосредственный.
8. Милёхин, В. А. Административная юрисдикция органов внутренних дел : учебно-методическое пособие / В. А. Милёхин, А. В. Семенистый, А. Г. Николаев, А. В. Шевцов, А. С. Ускова. — М.: Академия управления МВД России. 2017. — Текст : непосредственный.
9. Петров, Г. И. Советское административное право. Л., 1960. — Текст : непосредственный.
10. Самощенко, И. С. Понятие правонарушения по советскому законодательству. М., 1963. — Текст : непосредственный.
11. Севрюгин, В. Е. Понятие правонарушения (проступка) по административному законодательству. М., 1988. — Текст : непосредственный.
12. Шевцов, А. В. Реализация органами внутренних дел законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Монография. — М.: ООО «Буки Веди», 2012. — Текст : непосредственный.
13. Шевцов, А. В. Становление и развитие отечественного института регионального законодательства об административных правонарушениях // Труды Академии управления МВД России. 2010. № 3. — Текст : непосредственный.
14. Шишов, О. Ф. Преступление и административный проступок. М., 1967. — Текст : непосредственный.
15. Якуба, О. М. Дальнейшее совершенствование административного законодательства // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. — Текст : непосредственный.
16. Аналитический обзор «Совершенствование системы административных наказаний и порядка их назначения», подготовлен авторским коллективом Академии управления МВД России в соответствии с пунктом 4.1.4 Плана научного обеспечения деятельности МВД России на 2018 г. — Текст : непосредственный.
