CC BY
110УДК 930.24
Васильев Ф.П.
помощник директора Юридического института МГУПС (МИИТ)по внешним связям доктор юридических наук, профессор кафедры «Транспортное право»
Гендеев Э.Н.
Слушатель 2-го факультета Академии управления МВД России, подполковник полиции
СОВРЕМЕННОЕ ТОЛКОВАНИЕ О ПРАВОВЫХ ОСНОВАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ ПОЛИЦИИ МВД РОССИИ В ПРОЦЕССЕ ПРОИЗВОДСТВА ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Правоприменительные вопросы сотрудниками ОВД (полиции МВД России) продолжают оставаться актуальными. Причинностью является в том, что именно сотрудники ОВД РФ являются основными субъектами по защите законных интересов граждан (участников правоотношения) от правонарушителей. А исполнение государственных функций ими в области поддержания правопорядка и обеспечения безопасности еще не на должном уровне. И незащищённость граждан от противоправных действий требуют от сотрудников ОВД РФ быть профессиональными грамотными и иметь высокое правосознание и правовую грамотность в рамках занимаемой ими должности. И тем самым, под правовыми основами в деятельности сотрудников полиции МВД России (ОВД РФ) следует понимать — это осуществление правоприменительных (процессуальных) действий в пределах предоставленных им компетенций соответствующими нормативными правовыми актами (НПА) для производства дел об административных правонарушениях.
Ключевые слова: административный, государство, дело, закон, контроль, надзор, правоприменительный, правопресекательный, правозапретные действия, правоограничение, правонарушение, полиция, протокол, функция.
Государство за все время своего существования является гарантом защиты прав и свобод человека и гражданина, проживающего на его территории. Подтверждением государственного гаранта может свидетельствовать основной закон страны — Конституция страны. Первая Конституция РСФСР была принята в начале XIX века, 10 июля 1918 года, в последующем она изменялась четыре раза в 1925, 1937, 1978 и 1993 годах. Причинами её изменения явились как с точки зрения географического (административно-территориальной целостности страны) изменения, так и с точки зрения политического развития страны. Несмотря на все изменения в Конституции всегда оставались неизменны защита законных прав и интересов граждан от преступных и иных противоправных посягательств.
Государство в целях обеспечения защиты конституционных прав своего народа на законодательном уровне путем издания нормативных правовых документов урегулировала поведение граждан, постатейно определила противоправные деяния и ответственность за их несоблюдение. Примерами указанных нормативных правовых документов являются Уголовной кодекс РФ1 (далее — УК РФ) и Кодекс РФ об административных правонарушениях2 (далее — КоАП). В названных нормативных правовых актах (кодексах) постатейно разграничены виды преступлений и правонарушений соответственно. За нарушение статей, закрепленных в УК и КоАП РФ предусмотрена соответствующая ответственность. Анализируя нормы и требования УК РФ и КоАП РФ, возникает вопрос: «В
1 Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-Ф3 (ред. от 13.07.2015, с из. от 16.07.2015)(с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2015).
2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 03.11.2015).
чем различие указанных нормативных правовых актов?». Различия имеются, и они выражаются в следующем: во-первых, причинение вреда в результате совершенного противоправного деяния, во-вторых в общественной опасности, в УК РФ, что в первом, что во втором случае, они более значительны, чем в КоАП РФ. Кроме этого, КоАП РФ по своей сути как показывает практика, направлен на профилактику преступлений, то есть мера предупредительного характера. Например, привлекая к административной ответственности граждан, совершивших мелкое хулиганство3, то есть нарушение требований статьи 20.1 КоАП РФ, влечет за собой предупреждение преступлений против здоровья и личности граждан, таких как «убийство», совершенное на бытовой почве, либо причинение тяжкого вреда здоровью, в том числе с причинением вреда несовместимого с жизнью человека. Так же как пример можно привести предупреждение преступлений в области дорожного движения. Привлекая к административной ответственности водителя управляющего транспортным средством за несоблюдение скоростного режима (статьи 12.9. КоАП РФ), или в состоянии алкогольного опьянения (статьи 12.8. КоАП РФ), мы предупреждаем возможное совершение им дорожно-транспортного происшествия (ДТП) (статья 264 УК РФ), в результате которого может быть причинен вред здоровью, участникам дорожного движения и не исключен летальный (смертельный) исход.
Кроме этого свидетельством того, что правоприменительные основы сотрудников ОВД прежде всего должны быть направлены на пресечение административных и уголовных правонарушений — норм КоАП и УК РФ. Т. е. должны быть направлены на профилактику преступлений, может свидетельствовать дополнение УК РФ Федеральным законом4 статьей 264.1. Нарушение правил дорожного движения (ПДД) лицом, подвергнутым административному наказанию. Указанная статья предусматривает уголовную ответственность лиц управляющих транспортным средством в состоянии опьянения, подвергнутых наказанию в рамках КоАП РФ, за аналогичное административное правонарушение, т.е. рецидив административного проступка. Или же, в основном, правонарушитель до нарушения норм УК РФ нарушает административные нормы поведения, в том числе и ПДД, которые впоследствии «способствуют» совершению уголовного характера правонарушения5.
В современной России постоянно совершенствуется административное законодательство, свидетельством этого является факт того, что законодателем впервые уделено внимание вопросам оказания правовой помощи в административном процессе, это отметил современный административист в одном из научных изданий6. Указанное мнение было поддержано научными деятелями в сфере административного права в процессе издания и выпуска учебного пособия7.
Контроль по соблюдению требований КоАП РФ и предупреждения преступлений государством возложены на органы исполнительной власти. Основная функция органов
3 Бережкова Н.Ф., Васильев Ф.П. Правовое регулирование отбывания административного ареста в России (на итальянском языке) январь 2014. Vasil'ev F.P., Berezhkova N.F. Regolamentazione giuridica di servire detenzione amministrativa in Russia. PP. 55-66.
4 Федеральный закон от 31.12.2014 №528-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления ответственности за совершение правонарушений в сфере безопасности дорожного движения».
5 Прежде всего, эти позиции излагались в диссертационных и иных научных трудах Ф.П. Васильева.
6 См.: Бережкова Н.Ф. Совершенствование административно--правовых норм современной России//Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 67-69.
7 См.: стр.108-112: Административный процесс: учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление»/В.В. Волкова, Ф.П. Васильев, С.М. Зырянов и др. — М.: Закон и право, 2013. — 175с.
исполнительной власти является исполнение законов.8 Многими известными ученными давались понятия органы исполнительной власти, однако наиболее широкое понятие дано административистами Б. В. Россинским и Ю. Н. Стариковым и звучит так: «Органы исполнительной власти — это государственная организация, часть системы органов государственной власти в РФ, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения законом и иных нормативных правовых актов, реализация функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества, по средствам использования специальных форм и методов осуществления управленческих решений, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственными властными полномочиями и штатом государственных служащих»9.
К органам исполнительной власти относятся органы внутренних дел РФ, т.е. МВД России (далее — ОВД), которые имеют свое положение, утвержденное Президентом России, структуру, штатную численность. А полиция же МВД России входит в систему ОВД, как отмечают в своих трудах А.Г. Николаев, Ф.П. Васильев, Т.С. Лятифова и др., что полиция МВД России отличается от других полицейских подразделений других федеральных органов исполнительной власти (Минобороны и ФСНК России тем, что она обладает особые и широкие правоприменительные и контрольно-надзорные полномочия.
На основании закона Российской Федерации, регламентирующего деятельность полиции10 и требований КоАП РФ, административно-процессуальные документы в связи с обнаружением административного правонарушения, либо получением сообщения (заявления) о нем, уполномочены составлять и принимать соответствующие меры реагирования именно сотрудники полиции ОВД. Так, сотрудник полиции ОВД при получении сообщения (письменного, либо устного) об административном правонарушении в соответствии с Федеральным законом11, являясь должностным лицом, обязать принять его и в ходе рассмотрения принимает меры на установление картины правонарушения, то есть выясняет все обстоятельства. Принимает меры воздействия в отношении лица совершившего его, в строгом соответствии с законом. В рамках принимаемых мер устанавливает причины и условия, способствовавшие его совершению. Указанные действия сотрудника полиции ОВД я считаю необходимо именовать, как производство по делам об административных правонарушениях. Проводимые сотрудником полиции ОВД действия по факту административного правонарушения характеризуют производство по делу об административном правонарушении. Термин «производство по делам об административных правонарушениях» в КоАП РФ не закреплен. Одно из понятий дано научными деятелями осуществляющих свою деятельность в органах внутренних дел и выразили следующим образом: «производство по делам об административных правонарушениях — это совокупность этапов (стадий) процессуальной деятельности сотрудников ОВД (полиции), каждый из которых подготавливает наступление последующего, то есть без завершения предыдущего этапа не может наступить следующий»12. Да изложенное понятие дано с учетом их сферы деятельности. Более широкое понятие, не нарушая требований КоАП РФ, в
8 См. стр.5: Административное право России: учебник под ред. А.П. Алехин, А.А. Кормолицкий/ 3-е изд. ИКД «Зеркало-М», 2013. 752с.
9 См.стр.215: Административное право: учебник под ред. Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов/ 4-е изд. пересмотр. и доп. М.: НОРМА — 2009. 928с
10 Федеральный закон от 07.02.2011 № З-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О полиции» (с изм. и. доп., вступ. в силу с 15.09.2015)
11 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 03.2015) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
12 См. учебник Авторский коллектив А.В. Мельников, А.Г. Николаев , Ф.П. Васильев, А.Н. Гугунский, и др. стр. 38 Организация деятельности служб и подразделений полиции по охране общественного порядка обеспечению общественной безопасности: учебник для студентов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/под ред. В.В. Гордиенко. — М: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. — 463с.
настоящее время дано ученными в области административного права России. Они, исходя из характеризующих признаков производства по делам об административных правонарушениях, определили: «производство по делам об административных правонарушений — это основанная на законе и облеченная в форму правовых отношений деятельность судей, органов и должностных лиц по возбуждению и расследованию дел об административных правонарушениях, а также применению к виновным мер административной ответственности, осуществляемую в особом административно-процессуальном порядке в целях все стороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечения исполнения вынесенного постановления, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административных
" 13
правонарушений»13.
В рамках производства дела об административном правонарушении сотрудник полиции ОВД активно принимает участие и сам выполняет процессуальные действия в первой и основной стадии производства дела об административном правонарушении — возбуждение дела об административном правонарушении, которое закреплено в главе 28 КоАП РФ. Сотрудник полиции ОВД в этой стадии возбуждает дело об административном правонарушении, устанавливает фактическую картину правонарушения, процессуально оформляет все результаты действий и направляет на рассмотрение протокол об административном правонарушении. Кроме этого принимает все необходимые меры обеспечения производства дела об административном правонарушении, которые закреплены в главе 27 КоАП РФ.
В настоящее время научными деятелями административистами независимо от их сферы деятельности, в которой они применяют административное законодательство, принято считать, что при производстве административных дел существует пять стадий:
- возбуждение дела об административном правонарушении;
- проведение административного расследования по делу;
- рассмотрение дела;
- пересмотр постановлений и решений по административному делу;
- исполнение постановления.
Существовали и другие варианты, появление которых было обусловлено делением одной стадии или разделением на две стадии. Как пример — из стадии рассмотрение дела выделяли стадию принятия решения по нему, либо стадию пересмотр постановлений и решений по делу, разделяли на стадии обжалования и опротестования14. Однако указанные деления стадий производства по делам об административных правонарушениях своей поддержки среди научных деятелей не нашли.
Анализируя указанные стадии производства по делу об административном правонарушении, и учитывая попытки ученных увеличить количество стадий, можно было бы дополнить ещё одной стадией: «правовая помощь по делам об административных правонарушениях». Это обусловлено тем, что в 2011 году КоАП РФ дополнен новой главой 29 «Правовая помощь при производстве дел об административном правонарушении»15. Вместе с тем, по моему мнению, этого делать нельзя, так как суть указанный главы и в нем статей
13 См. стр.477. Административное право России, учебник для студентов и вызов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. Ф.П. Васильева. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2015. — 759 с.
14 См. стр. 504 Административное право России, учебник для студентов и вызов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»/под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, Н.В. Румянцева. Ф.П. Васильева. — 6-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ — ДАНА, 2015. 759 с.
15 Федеральный закон от 04.05.2011 № 97-ФЗ (ред. от 14.06.2014) «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».
определяет порядок проведения административно-процессуальных действий в отношении иностранных граждан, либо граждан РФ, находящихся за пределами нашего государства, независимо от того, какой правовой статус они имеют при производстве дела об административном правонарушении. Наличие введенной главы необходимо отнести одним из этапов в стадии возбуждение дела об административном правонарушении, так как все проводимые административно-процессуальные действия направлены на установление обстоятельств административно правонарушения, на принятие мер обеспечения производства дела об административном правонарушении.
Рассматривая стадии производства дела об административном правонарушении, сотрудник ОВД принимает участие во всех стадиях. Так, сотрудник полиции ОВД на первой стадии — возбуждение дела об административном правонарушении, имеет право возбуждать дело об административном правонарушении при наличии поводов к его возбуждению закрепленные в статье 28.1. КоАП РФ. Проводить все административно-процессуальные действия, направленные на фиксацию доказательств, установлению участников административного правонарушения. На второй стадии — проведение административного расследования выступает как обязательная. Оно проводится в тех случаях, когда по данному факту административного правонарушению следует провести идентифицирующего характера административно-процессуальных действий. Например, скажем, в отношении несовершеннолетних или его законных представителя, иностранного гражданина, должностных и юридических лиц и др. специальных субъектов.
Четвертая стадия — рассмотрение дела уполномоченными сотрудниками ОВД, т.е. согласно ст. 23.3 КоАП РФ уполномочены рассматривать дела об административном правонарушении, налагать в соответствии с санкцией нарушенной статьи КоАП РФ вид наказания (предупреждение, либо административный штраф). В третьей стадии — пересмотре постановлений и решений по делу, сотрудники полиции ОВД тоже принимают участие. Как показывает практика все руководители подразделений территориальных органов МВД России, рассматривают обращения граждан, участвующих в производстве дела об административном правонарушении, о несогласии с составленным протоколом об административном правонарушении, вынесенным постановлением или определением по делу об административном правонарушении. В пятой стадии — исполнение постановления, сотрудники полиции ОВД исполняют постановления, например: о лишении права на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия и патронов к нему; об административном аресте и т.п.
В рамках соответствующих законов РФ (в том числе и субъектов РФ) все стадии производства дела об административном правонарушении сотрудники полиции ОВД охватываю полностью. Рассмотрев понятие производства по делам об административных правонарушениях, изучив его стадии, где принимают участие сотрудники полиции ОВД нам необходимо установить какими нормами права закреплено и урегулировано действий сотрудников полиции ОВД при производстве дел об административных правонарушениях в настоящее время. Как уже отмечалось, что основной закон нашей страны Конституция РФ является правовой основой в целом государства по отношению к своим гражданам и в области регулирования правоприменительной (нормотворческой) деятельности. КоАП РФ и ФЗ «О полиции» являются основными нормативными правовыми актами для сотрудников ОВД (полиции) при производстве по делам об административных правонарушениях, так как возлагают определенные права и обязанности на его производство. Существует и ведомственный нормативный правовой акты МВД России16, который четко разграничил
16 Приказ МВД России от 05.02.2012 № 403 (ред. от 12.10.2015) «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административном правонарушении и административному задержанию» (зарегистрирован в Министерстве юстиции России 26.06.2012 №24709)
полномочия сотрудников полиции по исполнению требований КоАП РФ учитывая замещающими ими должность. Издание ведомственного нормативного правового акта МВД России было необходимо в связи с тем, что в систему ОВД РФ входят не только сотрудники полиции (основная часть личного состава ОВД), но и должностные лица, не имеющие специального звания полиции. Полиция призвана защищать жизнь, права и свободы граждан, юридических лиц и должностных лиц органов государственной власти, их собственность, интересы общества и государства от противоправных деяний. Вместе с тем, должностные лица ОВД не имеющие специального звания полиции, тоже могут и правомочны осуществлять производство по делам об административных правонарушений, но при условии выполнения
17
ими в установленном порядке17 задач, возложенных законом на полиции, при реализации
18
полномочий соответствующих должностных лиц18.
Таким образом, подводя итог, следует отметить, что сотрудники ОВД (полиции), являясь должностными лицами федерального органа исполнительной власти, т. е. МВД России, выполняют свои правоприменительные обязанности, в том числе в области производства дела об административных правонарушениях, в строгом соответствии закона. И авторы считают (Э. Гендеев), что для этого они и наделены (выступают от имени МВД России) особыми правопредупредительными, правоприменительными,
правопресекательными, правоограничительными и правоохранительными полномочиями, а также полномочиями осуществления государственного контроля и надзора.
Хотя с другой стороны, некоторых случаях могут выступать не свойственного характера исполнения ими государственных функций, для данного ведомства (ОВД) и иногда не выступают в чистом виде, когда по данным правоприменительным, правопресекательным т.д. функциям присутствуют конкретные федеральные органы исполнительной власти скажем, ФМС и ФСНК России. Что это как считают авторы экономически убыточно для государства — налогоплательщикам. Тем самым целесообразно как ненужный бюрократический аппарат их снова передать в ведение МВД России (ОВД РФ).
Литература
1. Васильев Ф.П. Процессуальные особенности административной ответственности в России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. М., 2003. 590 с.
2. Бережкова Н. Ф., Васильев Ф. П. Правовое регулирование отбывания административного ареста в России (на итальянском языке) январь 2014. Vasil'ev F.P., Berezhkova N.F. Regolamentazione giuridica di servire detenzione amministrativa in Russia. PP. 55-66.
3. Васильев Ф.П. Доказывание на стадии возбуждения дела об административном правонарушении: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2004. 203 с.
4. Васильев Ф.П. Доказывание по делу об административном правонарушении: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2005. 304 с.
5. Васильев Ф.П. Научно-практическое толкование правового положения военной полиции министерства обороны России// Вопросы российского и международного права. 2015. № 6-7. С. 25-49.
6. Применение специальных средств сотрудниками полиции МВД России//Васильев Ф.П., Косиковский А.Р.Российский следователь. 2012. № 4. С. 36-41.
17 Приказ МВД России от 15.08.2011 № 942 «О порядке привлечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, не являющихся сотрудниками полиции, а также стажеров к выполнению обязанностей, возложенных на полицию» (ред. от 20.08.2014).
18 Примечание к Перечню, утвержденного приказом МВД России от 05.05.2012 №403 «О полномочиях должностных лиц системы МВД России по составлению протоколов об административных правонарушениях и административному задержанию».
7. Васильев Ф. П., Дульцев М. В., Тарабрин С. В., Дугенец Д. А. О законопроекте федерального закона «Об основах государственной системы профилактики правонарушений в российской федерации», Административное право и процесс. 2011. № 2. С. 24-27.
8. Васильев Ф.П., Смирнов А.В. Современные особенности обеспечения законности в подразделениях органов внутренних дел и их регулирование// Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2013. № 2. С. 164-169.
