CC BY
438
УДК 338.46:378
Р.И. САЙФУЛЛИН, старший преподаватель
Институт экономики, управления и права (г. Казань)
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНЫХ ПАРТНЕРСТВ И ИХ РОЛЬ В РАЗВИТИИ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье раскрывается вопрос развития государственно-частных партнерств в сфере образования. Обобщаются взгляды различных авторов и международных организаций, а также предлагается авторское определение понятия государственно-частных партнерств. Приводится подробный перечень моделей и примеров ГЧП в образовании за рубежом.
За последние несколько лет в научной и деловой литературе все больше внимания уделяется таким элементам экономики знаний, как инновации, нанотехнологии, кластеры. Неоспоримым является тот факт, что все они требуют высококвалифицированных специалистов, определяющих как успех предприятий, так и дальнейшее развитие науки. Поэтому мы говорим о ведущей роли образования в развитии экономики.
Характерной чертой (а скорее, проблемой) современной системы образования и рынка труда является запрос организаций на специалистов с опытом работы.
Основные требования, предъявляемые в настоящее время к системе образования - это его практическая ориентация и максимально тесная связь с опытом работы в реально действующих предприятиях.
Система государственных образовательных стандартов в Российской Федерации не дает возможности организовать обучение в полном соответствии с требованиями рынка. Производственные, учебно-ознакомительные и преддипломные практики чаще всего не дают возможности ни студентам, ни работодателям в полной мере получить навыки практической работы.
Стоит также отметить и другие проблемы современного образования и рынка труда.
Во-первых, неизвестно, сколько нужно специалистов, чтобы удовлетворить запросы различных отраслей. Причем эта цифра должна учитывать не только текущую, но и перспективную потреб-
ность с учетом достаточно высокой волатильно-сти рынка занятости.
Во-вторых, сегодняшняя система классификаторов не позволяет четко определить перечень должностей и профессий, для которых образовательные учреждения должны готовить специалистов. Также отсутствуют и утвержденные к ним в установленном порядке квалификационные требования.
Основная причина, порождающая эти проблемы - это отсутствие взаимопонимания и взаимодействия между сторонами, участвующими в процессе подготовки специалистов (государством, образовательными учреждениями и бизнес-структурами).
Очевидно, что решение поставленных проблем возможно только совместными усилиями. Практическая составляющая в образовательном процессе должна быть значительно расширена. Это понимают все стороны, и принципиальная схема решения проблемы построения эффективного взаимодействия образовательных учреждений и бизнес-структур при подготовке практико-ориен-тированных специалистов понятна.
Схема, представленная на нижеприведенном рисунке, отражает точку зрения автора, согласно которой каждая заинтересованная сторона должна осуществлять ту часть подготовки, в которой она наиболее компетентна, а именно:
- государственные органы - создавать условия для осуществления практико-ориентиро-ванного образования, внедряя соответствующие стандарты;
- образовательные учреждения всех уровней -давать базовые теоретические знания и знакомить с передовыми научными исследованиями, формируя системный и инновационный подход;
- бизнес-структуры - знакомить студента с практическими аспектами изучаемой специальности, способствуя адаптации получаемых знаний.
{ \
Практи ческая подготовка
\_-----------------_)
Рис. Принципиальная схема взаимодействия государства, образовательных учреждений
и бизнес-структур при подготовке студентов
Реализовать подобный механизм взаимовыгодного сотрудничества сегодня можно при помощи механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), приобретающего сегодня все большую популярность в Российской Федерации. Рассмотрим истоки его зарождения и зарубежный опыт ГЧП в образовательной сфере.
Внешэкономбанк говорит о том, что ГЧП - «это привлечение государством бизнеса для помощи и решения задач, за которые отвечает государство (развитие инфраструктуры, коммунального хозяйства, социальной сферы и т.д.)» [1]. Такой подход, в частности, разделяет коллектив Высшей школы экономики [2, с. 12], а также В.Г. Вар-навский, который считает, «что в современном понимании государственно-частное партнерство - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности» [3].
Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского
языка «public-private partnership - PPP». Здесь стоит отметить, что аббревиатура «PPP» не является универсальной для государственно-частного партнерства во всех странах. В частности, в Великобритании также ему соответствует PFI - public finance initiative, в Мексике - Service Provision Project (SPP), в регионе Онтарио в Канаде используют Alternative financing and procurement. И все же наиболее распространенной является аббревиатура PPP, впервые появившаяся в англоговорящих странах (Великобритании, Канаде и Австралии).
Существует много различных определений ГЧП. Наиболее общее из них дает Всемирный банк: «ГЧП — это соглашения между публичной и частной сторонами по поводу производства и оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более важно, как средство повышения эффективности бюджетного финансирования» [4, с. 7].
Вне зависимости от отраслей, в которых применяется механизм ГЧП, выделяются следующие его признаки:
- взаимодействие государства и бизнеса имеет партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должны соблюдаться паритет и баланс обоюдных интересов);
- ГЧП имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель - удовлетворение государственного интереса)
[5];
- в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон [5];
- невмешательство государства в сферу ответственности частного партнера;
- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в ГЧП результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях, договорах, контрактах и т.п. [5; 6];
- равенство интересов сторон и свобода выбора действий [2, с. 24; 6];
- стабильность контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации;
- равноправное (недискриминационное) отношение к иностранным компаниям [2, с. 24].
Таким образом, ГЧП - это механизм взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса, реализуемый с помощью различных организационно-правовых форм и соглашений, направленный на реализацию социально значимых целей, предполагающий разделение рисков и равные права и обязанности для всех участников.
Определение ГЧП, предложенное нами, будет использовано в качестве базового для данной статьи.
К социально значимым отраслям, в которых возможно использование механизма ГЧП, относится и образование.
В мировой практике различные модели ГЧП в образовании появились задолго до того, как появилась сама формулировка «государственно-частное партнерство». Во многом определение ГЧП в образовании соответствует общепринятым в других сферах.
Механизм ГЧП в образовании реализуется посредством различных видов, которые могут быть объединены в две группы: контрактные (табл. 1) (contractual) и многосторонние (multi stakeholder) партнерства. Вторую группу также называют «институциональными» (institutional) [7, с. 90-93].
Контрактные ГЧП представлены следующими видами [8]:
- частное управление государственными школами;
- предоставление образовательных стипендий и грантов;
- частные школы;
- вложения в инфраструктуру (включая строительство);
- оказание части образовательных услуг на коммерческой основе;
- аккредитация уровня качества образования;
- соглашения о членстве в различных ассоциациях;
- проведение инновационных разработок и исследований.
В настоящее время контрактные ГЧП получили наибольшее распространение в образовательной сфере. Далее приведены примеры их применения в разных странах.
Из 92 примеров контрактных ГЧП в образовании, представленных Патриносом (H.A. Patrinos) [2], большинство (40) относится к предоставлению образовательных услуг частным сектором (табл. 2).
Таблица 1
Контрактные ГЧП в образовании [9]
Вид контракта Содержание Примеры
Управление, оказание профессиональных услуг Государство оплачивает услуги профессионального управления образовательными учреждениями либо управление отдельными услугами Управление финансами и персоналом, оказание транспортных услуг и услуг питания, обучение учителей
Оперативное управление Государство заключает срочный контракт с частными структурами на оказание услуг Обеспечение технического состояния здания учреждения
Оказание образовательных услуг Государство заключает контракт с частными школами Оплата обучения в частных школах
Вложения в инфраструктуру Государство привлекает бизнес для строительства и реконструкции Организация тендера и заключение контракта на реконструкцию учреждения
Таблица 2 Виды контрактных ГЧП в образовании, используемые в различных странах [9]
Вид контрактных ГЧП Количество
1. Образовательные услуги 40
2. Дополнительные услуги 8
3. Оперативное управление 25
4. Вложения в инфраструктуру 19
Итого: 92
1. Образовательные услуги. Анализ опыта различных стран позволяет сделать вывод о том, что основными целями ГЧП в этой области являются:
- повышение качества образовательных услуг;
- повышение доступности образования для всех слоев населения;
- увеличение числа учащихся.
Учитывая характер целей, проекты ГЧП
в этой сфере имеют глубокую социальную направленность и могут практически полностью финансироваться государством, предоставляя возможность получить образование социально неблагополучным слоям населения посредством привлечения частных образовательных учреждений. Ряд примеров приведен в табл. 3.
Стоит также отметить, что данный вид контрактных ГЧП в основном представлен различными видами стипендий, ваучеров и субсидий для предоставления возможности обучения социально неблагополучным слоям населения. В частности, такие программы применяют Ита-
лия, Венгрия, Корея, Мавритания, Дания, Чехия, Голландия и другие страны.
2. Дополнительные и сопутствующие услуги. Данный вид контрактных ГЧП нацелен, прежде всего:
- на повышение качества образования;
- на повышение эффективности образования;
- на совершенствования технической и информационной базы (табл. 4).
3. Оперативное управление. Данный вид контрактных ГЧП направлен на достижение следующих целей:
- повышение качества образования;
- повышение эффективности управления и прозрачности в образовательных учреждениях;
- внедрение инновационного развития;
- предоставление качественного образования для бедных.
Одной из ключевых особенностей данного вида контрактных ГЧП выступает широкое участие религиозных организаций. В частности, в странах Латинской Америки в подобных ГЧП принимает участие орден Иезуитов (табл. 5).
Таблица 3
Примеры предоставления образовательных услуг в рамках контрактных ГЧП*
Страна Название программы Описание программы Цели Партнеры
Бангладеш Поддержка средних школ для девочек Предоставляются стипендии на оплату среднего образования для девочек. Кроме того, девочки также получают стипендии, покрывающие 50% школьных сборов. Другими компонентами программы выступают: реформирование учебных планов, обучение учителей, улучшение инфраструктуры и др. Повышение доступности образования Правительство Бангладеш, Азиатский банк развития, Всемирный банк, частные и государственные школы
Бельгия Ваучерная схема Большинство ассоциированных частных школ получают гранты от государства по той же схеме, что и государственные школы. Государство само выплачивает заработную плату учителям и другие операционные расходы. Частные школы, получающие гранты, должны следовать минимальным образовательным и операционным стандартам, но свободны при выборе учебных планов Повышение доступности и качества образования Государство, частные и государственные школы
Новая Зеландия Альтернативное образование Программа предоставляет возможность альтернативного образования для учеников, которые по разным причинам не могут обучаться в обычных школах, а также создает условия для их возвращения в среднюю школу либо в старшие классы. Контракты могут быть заключены как с коммерческими, так и с некоммерческими, общественными организациями Повышение доступности образования Отельные частные школы и их консорциумы, государство, коммерческие и некоммерческие, общественные учреждения
*Источник: составлено автором.
Таблица 4
Примеры предоставления дополнительных и сопутствующих услуг в рамках контрактных ГЧП*
Страна Название программы Описание программы Цели Партнеры
Индия Оснащение компьютерных классов в государственных школах Компания NIIT (международная IT-корпо-рация) сотрудничает с местными правительствами в ряде штатов Индии, обеспечивая компьютерами и информационными системами тысячи школ. Многие компьютерные классы стали центрами NIIT, доступные всем школьникам и учителям в течение дня. После эти классы используются франшизными компаниями NIIT Повышение качества и эффективности образования №1Т, государственные школы, местные власти
Пакистан (Пунджаб) Обучение учителей на основе кластера Программа предоставляет возможность профессионального развития для учителей частных школ с акцентом на начальное образование. Обучение предоставляет группам из 7-10 школ по 30-35 учителей. Оплата программ производится Фондом образования Пунджаба или другими частными источниками Повышение качества образования 23 организации, включая некоммерческие, государственные школы, Фонд образования Пунджаба
США Сопутствующие образовательные услуги В рамках программы «No Child Left Behind Act» частные компании могут предоставить дополнительные образовательные услуги школам, которые не показали хороших результатов в течение 3-х лет Повышение качества образования Государственные образовательные агентства, государственные и частные школы, частные компании
*Источник: составлено автором.
Таблица 5
Примеры предоставления услуг по оперативному управлению в рамках контрактных ГЧП*
Страна Название программы Описание программы Цели Партнеры
Колумбия Концессионные школы Управление государственными школами передается частному сектору сроком на 15 лет по контракту, который жестко привязан к достижению определенных результатов Повышение качества обслуживания, эффективности управления и прозрачности бухгалтерских операций Секретариат по обучению, ассоциации частных поставщиков образовательных услуг
Пакистан Школы пакистанских железных дорог Пакистанские железные дороги заключили контракт со школами ВеасопЬоше об управлении школами, в которых учатся дети сотрудников пакистанских железных дорог. Устанавливаются минимальные школьные сборы. Пакистанские железные дороги оставляют за собой право нанимать персонал Улучшить управление школами Пакистанские железные дороги, школы ВеасопЬоше
Панама Fe y Alegría Network Некоммерческие организации, контролируемые орденом Иезуитов, управляют школами начального, среднего и технического образования Повысить качество образования для бедных Министерство образования, фонды, международные агентства и др.
*Источник: составлено автором.
4. Инфраструктурные услуги (табл. 6). Ключевыми целями в рамках этого вида контрактных ГЧП выступают:
- улучшение инфраструктуры образовательных учреждений;
- повышение эффективности управления коммунальными услугами;
- создание прозрачных схем для аутсорсинга и лизинга.
Обобщая зарубежный опыт, можно отметить, что подавляющая часть проектов ГЧП в образовании связана с начальными и средними школами. Большое количество контрактов направлено на предоставление возможности получить образование всем слоям населения, акцентируя внимание на малоимущих семьях, женских школах и одаренных детях.
Термин «многосторонние партнерства в образовании» (multi stakeholder partnerships in education - MSPE) стал употребляться сравни-
тельно недавно и был инициирован Всемирным Экономическим Форумом в рамках программы «Корпоративная социальная ответственность». Он призван описать такую форму партнерства, которая не относится к контрактным видам ГЧП и не предполагает обязательного извлечения прибыли со стороны частного сектора. В целом этот вид ГЧП в образовании относится к транснациональным компаниям, вовлеченным в глобальный образовательный процесс совместно с агентствами Организации Объединенных Наций, международными финансовыми институтами (ЮНЕСКО, ЮНИСЕФ, Всемирный Банк).
В частности, примером MSPE служит международная конференция «Болонский процесс: качество образовательных программ в современных университетах», проведенного в Санкт-Петербурге в ноябре 2006 г., в организации которой принимали участие Московский офис ЮНЕСКО и компания British Petroleum.
Таблица 6
Примеры предоставления инфраструктурных услуг в рамках контрактных ГЧП*
Страна Название программы Описание программы Цели Партнеры
Австралия Проект новых школ в штате Новый Южный Уэльс Частный сектор финансирует, проектирует и строит государственные школы в соответствии со стандартами, установленными Департаментом образования. В дальнейшем он обеспечивает уборку, ремонт, безопасность, закупку оборудования, техническое обеспечение вплоть до 2032 года. За это частный сектор ежемесячно получает оплату в соответствии с установленными целевыми показателями. По истечении срока эксплуатации школы передаются государству Передача на условиях аутсорсинга строительства и технического обслуживания школ Частный сектор, Департамент образования
Дания Школа Тг^суе Дизайн, строительство, обслуживание и управление государственных школ в течение 24 лет на сумму в 24,5 млн долл. Передача на условиях аутсорсинга строительства и технического обслуживания школ Частный сектор, правительство Дании
Египет ГЧП для новых школ Правительство предоставляет землю, а частный сектор, проектирует, строит, финансирует и оснащает государственные школы, предоставляя услуги, не связанные с образовательным процессом сроком на 15-20 лет. Передача на условиях аутсорсинга строительства и технического обслуживания школ Частный сектор и правительство Египта
*Источник: составлено автором.
Еще одним примером ГЧП в образовании служит начальная школа JF Oyster в Вашингтоне, США. Школа была перестроена частным инвестором в обмен на право постройки апартаментов с игровой площадкой на территории школы. Кроме того, компания-застройщик была освобождена от уплаты налогов. Сумма возможного налога, которая составила бы 11 млн долл., пошла на постройку новой школы. Частный инвестор будет осуществлять ремонт школы в течение 35 лет из средств, получаемых от управления апартаментами [8].
Стоит отметить, что большинство проектов ГЧП в образовании за рубежом ориентированы на долгосрочное сотрудничество с использованием профессиональных способностей частного сектора управляющих компаний, строителей, преподавателей. Напрямую эти проекты не нацелены на формирование практико-ориентированного образования, однако способствуют его развитию.
Список литературы
1. Развитие государственно-частного партнерства в регионах Российской Федерации / А.В. Баженов, В.А. Ка-башкин, А.А. Левченко, В.А. Сидоров. - М.: Вегас-Лекс, 2009.
2. Варнавский В.Г., Клименко А.В., Королев В.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика. -М.: Изд. дом гос. ун-та Высшей школы экономики, 2010. -287 с.
3. Варнавский В.Г. Частно-государственное партнерство // Экспертный канал «Открытая экономика». - URL: http:// www.opec.ru/article_doc.asp?d_no=50578
4. Delmon J. Private Sector Investment in Infrastructure: Project Finance, Projects and Risk. - The World Bank and Kluwer Law International, 2009.
5. Айрапетян М.С. Зарубежный опыт государственно-частных партнерств // Рынок ценных бумаг - 2008. -№ 1 (352).
6. Киямова Э.Р. Эффективное взаимодействие между региональной властью и бизнесом - важнейшее условие развития государственно-частного партнерства // Актуальные проблемы экономики и права. - 2011. - № 3. - С. 103-106.
7. Табатадзе Л.М. Государственно-частное партнерство в образовании: перспективы российской посткризисной экономики // Университетское управление. - 2009. - № 5. -С. 90-93.
8. Walter Dresscher, Bob Harris. Public Private Partnerships in education, 2007. - URL: http://www.ei-ie.org/ppp/
9. Patrinos H.A. The Role and Impact of Public-Private Partnerships in Education. The International Bank for Reconstruction and Development. - The World Bank, 2009
10. Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации // Министерство регионального развития Российской Федерации. - URL: http://archive.minregion.ru/WorkItems/DocItem. aspx?PageID=148&DocID=136
11. Лихачев В. Практический анализ современных механизмов государственно-частного партнерства в зарубежных странах, или как реализовать ГЧП в России. - URL: council. gov.ru/files/journalsf/number/20090925132534.pdf
12. Тенденции и перспективы государственно-частного партнерства в России: аналитический материал. - URL: http://www. deloitte.com
В редакцию материал поступил 17.01.11
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП); образование; кластер.
