К вопросу о целесообразности ГЧП в образовании Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Завьялова Е.Б. К вопросу о целесообразности ГЧП в образовании // Государственно-частное партнерство. — 2015. — Т. 2. — № 4. — С. 217-226. — doi: 10.18334/ppp.2.4.36982

Язык публикации: русский

Public-Private Partnership, 2015, Volume 2, Issue 4

On the Question of the Expediency of PPP in Education

Elena Zavyalova1®

1 Moscow State Institute of International Relations (University), Russian Federation

ABSTRACT_

Under the conditions of current crisis, the search for additional sources of funding for providing priorities becomes the main task of the economic state policy. With the special relevance, this question arises in the analysis of the education sector. This article will examine the various possibilities of interaction between the state and business, as well as evaluated the expediency of the implementation of public-private partnership mechanisms.

KEYWORDS_

PPP in education, cooperation of the state and business in the field of education, social infrastructure funding

CITATION_

Zavyalova, E.B. (2015). On the Question of the Expediency of PPP in Education. Public-Private Partnership, 2(4), 217-226. doi: 10.18334/ppp.2.4.36982

JEL: H54, I28, L32 Original Research Language: Russian

Received: 17 Nov 2015, Published: 28 Dec 2015

© Zavyalova E.B. / Publication: Creative Economy Publishers This work is licensed under a Creative Commons BY-NC-ND 3.0

H For correspondence: [email protected]

HIGHLIGHTS

► in modern Russian literature devoted to the topic of partnership between the state and business two approaches to the treatment of PPP can be found: classic and more spacious

► a broad approach covers the widest range of forms of partnership, regarding any cooperation of business and educational institutions

► in the framework of classical approach, PPP is reviewed as a set of measures aimed primarily at the creation, development and maintenance of educational infrastructure

► among the sectors in which PPP mechanisms are used traditionally, education is not the most popular area

► the use of any forms of PPP in Russia will create additional incentives for the development of educational infrastructure and improvement of the quality of services without additional budget funding

Государственно-частное партнерство, 2015, Том 2, Выпуск 4

К вопросу о целесообразности ГЧП в образовании

Елена Завьялова1

1 Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации, Россия

АННОТАЦИЯ_

В условиях текущего кризиса основной задачей экономической политики государства становится поиск дополнительных источников финансирования для обеспечения первоочередных задач. С особой актуальностью этот вопрос встает при анализе сферы образования. В данной статье будут рассмотрены различные возможности взаимодействия государства и бизнеса, а также оценена целесообразность применения механизмов государственно-частного партнерства.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА_

ГЧП в образовании, сотрудничество государства и бизнеса в сфере образования, финансирование социальной инфраструктуры

ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:_

Завьялова Е.Б. К вопросу о целесообразности ГЧП в образовании // Государственно-частное партнерство. - 2015. - Т. 2. - № 4. - С. 217-226. - 10.18334/ррр.2.4.36982

JEL: H54, I28, L32

Язык публикации: русский

© Завьялова Е.Б. / Публикация: Издательство «Креативная экономика» Статья распространяется по лицензии Creative Commons BY-NC-ND 3.0

н Для связи: [email protected]

ТЕЗИСЫ

► в современной российской литературе, посвященной теме партнерства государства и бизнеса, можно встретить два подхода к трактовке ГЧП: классический и более широкий

► широкий подход охватывает максимально широкий набор форм партнерства, рассматривая любое сотрудничество бизнеса и образовательных учреждений

► в рамках классического подхода ГЧП рассматривается как совокупность мер, направленных, прежде всего, на создание, развитие и эксплуатацию образовательной инфраструктуры

► среди отраслей, в которых традиционно применяются механизмы ГЧП, образование является далеко не самой популярной сферой

► использование любых форм ГЧП в России создаст дополнительные стимулы для развития образовательной инфраструктуры и улучшения качества услуг без привлечения дополнительного бюджетного финансирования

Об авторах:

Завьялова Елена Борисовна, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой экономической политики и государственно-частного партнерства, Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации ([email protected])

В условиях кризисного развития экономики, сложившихся в последнее время в России, государственные инвестиционные возможности резко сократились, а риски частного капитала, напротив, поднялись выше обычного уровня. Как показывает мировая практика, в подобных ситуациях больше всего страдают учреждения социальной сферы. В частности, для рынка образовательных услуг это выражается в одновременном сокращении бюджетного финансирования и сокращении платежеспособного спроса со стороны населения на коммерческие образовательные услуги. Учебные заведения просто не в состоянии собрать достаточные денежные средства для развития как научно-педагогической деятельности, так и материально-технической базы.

В этой связи вопрос о необходимости активизации сотрудничества государства и бизнеса для решения наиболее значимых общественных задач встает с новой актуальностью. В данной статье будут рассмотрены возможности такого взаимодействия в сфере образования, в том числе с применением механизмов государственно-частного партнерства.

Вначале следует отметить, что до недавнего времени в современной российской литературе, посвященной теме партнерства государства и бизнеса, можно было встретить два подхода к трактовке ГЧП: классический и более широкий. Признавая, что классический взгляд более точно отражает суть государственно-частного партнерства, рассмотрим обе школы.

Широкий подход, как следует из названия, охватывает максимально широкий набор форм партнерства, рассматривая любое сотрудничество бизнеса и образовательных учреждений. Чаще всего партнерство принимает такие формы сотрудничества образовательного учреждения и бизнеса, как формирование и деятельность попечительских советов, создание эндаумент-фондов (фондов целевого капитала), любые формы спонсорской или благотворительной поддержки, а также заключение договоров на управление имуществом. В последние годы набирают популярность такие формы, как предоставление образовательных кредитов или организация ярмарок образовательных проектов.

В рамках классического подхода ГЧП рассматривается как совокупность мер, направленных, прежде всего, на создание, развитие и эксплуатацию образовательной инфраструктуры. Опираясь на мировую и российскую практику, можно констатировать, что частный сектор предпочитает инвестировать в создание (строительство) образовательных учреждений. Так, в отдельных регионах России удалось значительно

повысить количество детских садов. На следующих этапах сотрудничества бизнес сосредоточивает свои усилия на реконструкции или поддержании уже существующих объектов.

Однако частный партнер может не только осуществлять техническое обслуживание объекта. В ряде случаев он больше заинтересован в оказании платных услуг населению, в том числе и образовательных. Обязательным условием договора между государством и бизнесом в этом случае является сохранение государственного контроля за качеством образовательных услуг.

Представляется, что в рассматриваемой сфере применение классических форм ГЧП является более эффективным. Перечислим основные преимущества применения механизмов ГЧП в образовании.

Большим преимуществом ГЧП-проектов перед другими формами сотрудничества государства и бизнеса является тот факт, что все условия, касающиеся качества услуг, предоставляемых частным партнером, а также требования к безопасности обучающихся оговариваются сторонами заранее и детально прописываются в договоре.

Кроме того, подобные договоры носят, как правило, долгосрочный характер - от 10 до 30 лет, - что значительно повышает предсказуемость, а соответственно, и инвестиционную привлекательность проекта для частного инвестора. В результате частный капитал обеспечивает возможность развития и поддержания инфраструктуры даже при снижении (или полного отсутствия) бюджетного финансирования, сохраняя при этом возможность извлечь максимальную коммерческую прибыль для себя.

Одним из общепризнанных преимуществ ГЧП является возможность использования бизнес подходов для решения задач, традиционно находившихся в ведении государства для повышения эффективности управления. Так, при передаче «хозяйственных» функций частному партнеру госучреждение может сосредоточится исключительно на своей профильной деятельности в сфере образования (обучение студентов и слушателей, переподготовка кадров, разработка новых учебных курсов и т. д.). Опыт показывает, что при таком разделении обязанностей качество услуг значительно повышается.

В свою очередь, предпринимателей в основном привлекает возможность использования социальной инфраструктуры учебного заведения в коммерческих целях. Речь может идти и об арендных отношениях, и об организации платных занятий во внеурочное время. В итоге использование бизнес-инициативы и бизнес-идей значительно

расширяет финансовые возможности образовательного учреждения, что в свою очередь ведет к увеличению заработной платы работников.

Однако, несмотря на все преимущества, следует признать, что среди отраслей, в которых традиционно применяются механизмы ГЧП, образование является далеко не самой популярной сферой. Не только в России, но и в мировой практике частные инвесторы достаточно неохотно финансируют соответствующие проекты. Это объясняется целым рядом причин как со стороны частного партнера, так и со стороны образовательного учреждения.

Главным ограничением со стороны бизнеса выступает фактор невысокой стоимости проектов в образовании по сравнению с другими традиционными сферами применения механизмов ГЧП. Кроме того, инвестирование в государственное образовательное учреждение, как правило, сопровождается большим количеством дополнительных условий и ограничений. С точки зрения бизнеса намного привлекательнее вложение в создание и поддержание полностью коммерческого учебного заведения, даже если это требует больших финансовых ресурсов.

Усугубляет ситуацию и зависимость рынка образовательных услуг от демографической ситуации в стране. Например, особенностью российской половозрастной структуры является ярко выраженная цикличность, когда снижение и повышение темпов рождаемости сменяют друг друга через поколение. Так, на протяжении долгого времени спрос на образовательные услуги был низок из-за низких показателей рождаемости. В тоже время многочисленные детские сады и школы, построенные во время последнего всплеска рождаемости, рискуют остаться невостребованными в ближайшем будущем. Все это ведет к снижению заинтересованности бизнеса в долгосрочных коммерческих вложениях в данную сферу.

С другой стороны, образовательные учреждения и потребители этих услуг также имеют свои основания для «настороженного» отношении к ГЧП. В этом случае сдерживающие факторы имеют, скорее, психологическое происхождение.

Во-первых, для сферы образования характерен устойчивый консерватизм. Это в равной степени касается образовательных программ и запросов потенциальных потребителей, особенно на уровне школьного и университетского образования. Как показывает опыт, наибольшей популярностью в России и других странах пользуются образовательные учреждения с долгой историей и традициями, даже если следование

традициям препятствует внедрению и использованию современных технологий и техники.

Во-вторых, существует реальный риск «коммерциализации» образования. Бизнес рассматривает образование как один из специфических рынков и видит своей целью максимизацию прибыли. Стремление привлечь как можно больше обучающихся ведет в большинстве случаев к снижению требовательности и, соответственно, снижению качества образования. Есть и другая опасность - бизнес может сосредоточиться на подготовке специалистов узкого профиля, необходимых именно этой компании, что значительно ограничивает возможности трудоустройства будущих выпускников и, как и в предыдущем примере, ведет к понижению общего уровня образования. Представляется, что политика сближения образовательных услуг и интересов коммерческих структур вполне оправдана для любого рода программ повышения квалификации, но такой подход однозначно неуместен для оказания общеобразовательных услуг.

Поскольку в России до сих пор ведется дискуссия о целесообразности и возможной эффективности использования механизмов ГЧП в образовании, большую ценность представляет изучение опыта стран, где подобная практика давно и успешно применяется.

По традиции начнем с опыта Великобритании. Основное внимание в рассматриваемой отрасли уделяется старшей школе. Для английской практики характерно большое количество относительно недорогих проектов, направленных на развитие образовательной инфраструктуры. Переломным моментом, давшим мощный стимул для развития этой формы сотрудничества, стало введение в 1992 г. т. н. «частной финансовой инициативы». По данным Центра развития ГЧП, 88 % проектов, реализованных в рамках этого подхода, были выполнены вовремя или с опережением графика - в сравнении с 30 % до введения частной финансовой инициативы; 79 % проектов были реализованы дешевле согласованной цены - в сравнении с 27 % до введения частной финансовой инициативы1.

Еще одной страной, успешно использующей механизмы ГЧП, является Австралия. Здесь основное количество проектов сосредоточено на уровне университетского образования. Самым известным проектом является контракт на перестройку кампуса Технологического

1 Сайт Центра развития государственно-частного партнерства.

университета Свирнборна, а также строительство и оборудование школы информационных технологий на территории университета. Австралийский опыт интересен схемой страхования рисков частной стороны: риски, так же как и расходы на строительство, компенсируются арендными платежами.

Совсем другой подход практикуется в странах Латинской Америки. Государство на условиях аутсорсинга отдает общественным организациям и коммерческим структурам не только создание и поддержание инфраструктуры, но и возможность оказания образовательных услуг. Так, частные фирмы приглашаются как для обучения детей, повышения квалификации учителей, так и для управления школами. В свою очередь, государство строит и обслуживает здания и платит зарплату учителям.

Для более объективной оценки преимуществ классических форм ГЧП в сфере образования необходимо рассмотреть и практику сотрудничества иностранных государств с бизнесом в рамках широкого подхода, о котором говорилось вначале. Практика отдельных стран может отличаться, потому выделим лишь некоторые примеры. В ЕС в странах, практикующих концепцию «социального государства», отмечается активная вспомогательная деятельность частных благотворительных институтов. Так, во Франции предусмотрены целевые налоговые поступления из фонда оплаты труда коммерческих организаций или предоставление налоговых льгот организациям, активно участвующим в обучении. В Дании установлены обязательные взносы компаний на непрерывное обучение (lifelonglearning). В практике североамериканских стран (США, Канада), традиционно предпочитающих наименьшее вовлечение государства в дела бизнеса, чаще используется система грантовой поддержки талантливой молодежи по наиболее приоритетным для частного инвестора отраслям знаний.

Подводя итог, отметим, что использование любых форм ГЧП в России создаст дополнительные стимулы для развития образовательной инфраструктуры и улучшения качества услуг без привлечения дополнительного бюджетного финансирования.

В тоже время для реализации этой идеи на практике необходимо решить ряд системных проблем, таких как отсутствие государственной политики, направленной на развитие ГЧП в образовании и, соответственно, универсального правового регулирования. Отдельно хотелось бы отметить острую необходимость подготовки компетентных операторов, доведения информации до руководителей образовательных

учреждений, разработки модельных проектов и создания постоянно действующих каналов, позволяющих образовательным учреждениям и потенциальным инвесторам находить друг друга на начальном этапе и взаимодействовать в дальнейшем.

ИСТОЧНИКИ:

1. Основы экономической политологии: Учебник. - М.: МГИМО-Университет, 2015. -

414 с. - (Учебники МГИМО).

2. Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса [Электронный ресурс] // PPPcenter.ru. -

2013. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/files/presentations/Opros.pdf

3. Пичков О.Б. Корпоративная социальная ответственность американских нефтегазовых

компаний // Международные процессы. - 2013. - № 1. - С. 113-121.

4. Селезнев П.Л. ГЧП в социальной сфере - это повышение качества услуг, оказываемых

населению [Электронный ресурс] // ГЧП журнал. - 2015. - Режим доступа: http://pppjournal.ru/article7

5. Социальный вопрос. Статистика свидетельствует, что львиная доля проектов ГЧП в

России приходится на социальную сферу. Инфраструктура общества // Государственно-частное партнерство в России. - 2014. - № 2. - С. 39-45.

6. Торкунов А.В. Специалисты в области ГЧП становятся очень востребованы //

Государственно-частное партнерство в России. - 2013. - № 1. - С. 3-5.

7. Частная инициатива в концессиях: международный опыт и перспективы становления в

России [Электронный ресурс] // PPPcenter.ru. - 2015. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/docs/Initiative-A4-Block_20-04-2015_web++.pdf