CC BY
463
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ ГОРОДСКИХ АГЛОМЕРАЦИЙ
© Паршуто Е.В.*
Томский государственный архитектурно-строительный университет,
г. Томск
В статье представлены некоторые аспекты зарубежной практики функционирования агломераций. Рассматриваются особенности формирования, развития и управления городскими агломерациями в ряде зарубежных стран, а также особенности моделей управления городскими агломерациями.
Ключевые слова городская агломерация, зарубежный опыт, формирование и развитие агломераций, управление городскими агломерациями.
Как отмечают исследователи, успешное развитие городских агломераций за рубежом является следствием формирования «агломерационного мышления», отличительной особенностью которого является представление территории как единой системы, а не суммы отдельных элементов. Зарубежные авторы описывают городские агломерации как оптимальные формы расселения, способные решить проблему несистемных расселений и повысить качество жизни населения.
Однако существуют и противоположные точки зрения. Так, по французские ученые Ж. Шабо и Ж. Боже-Гарнье назвали крупные поселения «чудовищами», обреченными на непрерывный рост, М. Руже писал о городских агломерациях как о «раковой форме градостроительных образований». Приверженцы подобной точки зрения считают, что городские агломерации являются следствием несистематичного роста поселений, растекающиеся как «маслянистое пятно».
Исследователи отмечают, что началу формирования городских агломераций послужило массовое перемещение сельского населения в города в XIX в. Это произошло, главным образом, вследствие расширения и усложнения крупного промышленного производства и прогрессивного развития техники и технологии, что потребовало увеличения рабочих мест. Немецкий исследователь А. Вебер описывает значительный рост численности в больших городах за счет оттока населения из деревень и малых городов. Если в конце XVIII в. в Западной Европе отношение населения больших городов ко всему населению составляло 3 %, то к концу XIX в. оно достигло 13 %. Так, к концу XIX в. население Парижа увеличилось в 3 раза, Лондона в 4 ра-
* Аспирант кафедры Экономики и управления городским хозяйством Томского государственного архитектурно-строительного университета, первый заместитель мэра г. Томска.
Региональная экономика
45
за, Брюсселя в 5 раз, Берлина в 6 раз, Бостона в 20 раз, Нью-Йорка в 30 раз. Внутренние ареалы городских агломераций европейских стран стали активно развиваться в 70-е гг. XX столетия. Как отмечают исследователи, во многом этому способствовала джентрификация (реконструкция и обновление строений в прежде нефешенебельных городских кварталах либо согласно программе запланированного городского восстановления, либо в результате решений, принимаемых профессионалами и управляющими).
В развитии западноевропейских городских агломераций исследователи выделяют три этапа: рост крупных городов - процесс формирования городских агломераций (до 40 гг. XX в.); отток населения из крупных городов в пригороды и малые города или субурбанизация (с 40-х по 70-е гг. XX в.); рост внутренних ареалов городских агломераций, а также джентрификация (с 70-х гг. XX в.).
Что касается форм управления городскими агломерациями, то в зарубежной практике принято выделять централизованную и децентрализованную формы [3]. Модели управления городскими агломерациями подразделяются на одно- и двухуровневые. На рис. 1 представлены основные модели управления городскими агломерациями [5].
я
Я
а
о
а
о
п
а
я
а
Рис. 1. Модели управления городскими агломерациями
46 ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ: АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ
Рассмотрим характерные особенности реализации указанных форм управления городскими агломерациями (табл. 1) [1, 2].
Таблица 1
Характеристика моделей управления городскими агломерациями
Сущность модели | Характерные особенности модели
Единое муниципальное управление (одноуровневая форма)
Реализация данной модели управления предполагает создание единого уровня управления муниципалитетами городской агломерации. Внедрение системы единого муниципального управления предполагает аннексию не самоуправляемых пригородных территорий, а также муниципальную консолидацию и слияние нескольких самоуправляющихся юрисдикций. Примером подобной формы управления являются городские агломерации Шанхай, Лос-Анжелес, Торонто, Виннипег, Эдмонтон. Преимущества: - единая для всей городской агломерации система управления; - высокая координация предоставления услуг; - единый подход к развитию городской агломерации; - наличие центра принятия управленческих решений и ответственности. Недостатки: - конфликтность объединения муниципалитетов; - усиление бюрократизации; - снижение самостоятельности и инициативности местных сообществ; - затруднения в дифференциации услуг
Договорная модель (одноуровневая форма)
В основу реализации модели положены механизмы межмуниципального сотрудничества (согласование муниципалитетами стратегии развития городской агломерации, реализация совместных инфраструктурных проектов, организация совместного предоставления услуг и т.п.). Единый орган управления городской агломерацией де-юре отсутствует, поэтому договороспособность глав муниципалитетов приобретает особую важность значимость. Для координации руководства городской агломерацией, как правило, создаются совещательные органы, участие в которых носит добровольный характер. Примером являются городские агломерация Нью-Йорка, Большого Чикаго. Формы реализации модели [8]: - координирующая форма - координация планов развития муниципалитетов; - административная форма - делегирование некоторых полномочий надмуниципальному органу управления; - фискальная форма - кооперация муниципалитетов в финансовой сфере. Преимущества: - использование широкого спектра форм межмуниципального сотрудничества; - относительная самостоятельность и автономия муниципалитетов. Недостатки: - проблемы личного взаимодействия глав муниципалитетов; - необходимость взаимной адаптации самостоятельных муниципалитетов
Модель муниципального управления (двухуровневая форма)
Реализация данной модели управления предусматривает создание муниципального образования «второго уровня» (которому передается часть функций) сохраняя существующие муниципалитеты. Модель муниципального управления может существовать в форме директивного или договорного распределения полномочий. Примером подобной формы управления являются городские агломерации Большой Стокгольм, Большой Монреаль Преимущества: - эффективное предоставление муниципальных услуг (наличие ответственных органов власти «нижнего уровня»); - гибкий механизм распределения полномочий; - возможность расширения масштабов сотрудничества; - наличие постоянного единого для всей городской агломерации органа управления с расширенными функциями; - единая фискальная политика.
Региональная экономика
47
Продолжение табл. 1
Сущность модели Характерные особенности модели
Недостатки: - распределение властных ресурсов в пользу ядра городской агломерации в ущерб интересам других муниципалитетов; - бюрократизация и отрыв власти от населения (в случае директивного распределения полномочий); - вероятность конфликтных ситуаций организационного характера между уровнями управления
Модель регионального управления (двухуровневая форма)
В рамках реализации модели управление городской агломерацией осуществляется региональными властями. В чистом виде не встречается, является разновидностью модели муниципального управления с директивным распределением полномочий (в качестве «верхнего уровня» выступает региональная власть) Преимущества: - рациональна для использования в случае, если городская агломерация занимает значительную часть региона. Недостатки: - сложность в реализации модели в чистом виде
По мнению А. Лола, в мировой практике управление городскими агломерациями в зависимости от степени их развитости сводится к трем типам [4]:
- координационное (ассоциативное) управление городскими агломерациями, при котором органы власти поселений решают общие проблемы функционирования агломерации в рамках созданной ими ассоциации;
- промежуточное управление городскими агломерациями, при котором государством законодательно закреплены приоритеты в решении общих вопросов функционирования городской агломерации, а также механизм управления агломерацией за главным поселением;
- управление городскими агломерациями на основе единства органов распорядительной власти и органов управления городской агломерацией.
Далее рассмотрим некоторые особенности формирования, развития и управления городскими агломерациями в ряде зарубежных стран.
Соединенные Штаты Америки. В основе развития городских агломераций в США лежит поселение в виде застроенного ареала с людностью более 10 тысяч жителей. Процесс формирования городских агломераций в США начался в 60-х гг. XX в. когда по решению мэра г. Индианаполис произошло объединение города и близлежащих поселений, что послужило его стремительному росту. Выделяются городские агломерации по сетке графств, а состоять она может из одного и более графств, число которых может увеличиваться. Если в центральном поселении городской агломерации более 50 тыс. жителей, это метрополитенский ареал, если менее - микрополитен-ский. По состоянию на 2000 г. насчитывалось 362 метрополитенских
48 ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ: АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ
и 560 микрополитенских ареалов с населением 275 млн. чел. (93 % населения страны) [7].
Городские агломерации в США носят название «стандартные метрополитенские ареалы», их границы время от времени пересматриваются. Стандартные метрополитенские ареалы объединяются в «объединённые городские статистические зоны» (мегаполисы). В качестве подобного объединения можно выделить мегаполис, включающий городские агломерации Нью-Йорка, Вашингтона. Бостона, Филадельфии и Балтимора. В настоящее время деление на «метрополитенское» население и «неметрополитенское» осуществляется при разработке различного рода прогнозов. Кроме того, широко используется понятие «Rural-urban continuum» (сельско-городской континуум).
Созданные в городских агломерациях «надмуниципальные» органы управления являются ассоциациями представителей муниципалитетов, бизнеса и общественных организаций. Основными функциями ассоциаций является решение вопросов развития транспорта и коммуникаций, водоснабжения и водоотведения, рынка труда, экологии и др. Так, например, Ассоциация властей Южной Калифорнии фактически управляет функционированием и развитием «Большого Лос-Анжелеса». Существует и другой вариант, при котором услуги муниципалитетам предоставляются центральным поселением.
Великобритания. Началу формирования городских агломераций послужила реформа административно-территориального деления, проведенная в 1974 г., в ходе которой было выделено шесть метрополитенских графств. В дальнейшем в Большом Лондоне довольно успешно существовало 33 администрации метрополитенских графств. Крупнейшей городской агломерацией по праву признается Лондонская. Среди городских агломераций Великобритании также можно выделить «Большой Бирмингем», «Большой Манчестер», Лидс (Западный Йоркшир), Шеффилд и Ливерпуль.
С начала 40-х гг. прошлого столетия в Великобритании активно проводилась разгрузка крупных городских агломераций - «Большого Лондона» и «Большого Бирмингема». Приветствовался отток действующих предприятий за пределы городской агломерации, ограничилось строительство новых предприятий. Ограничительные санкции были сняты в 1979 г., однако повлиять на развитие городских агломераций. Большую роль в разгрузке городских агломераций сыграли новые города - всего 34 города с населением 2 млн. чел. (по состоянию на 1990 г.). Территориально новые города группировались вокруг ядер существующих городских агломераций. Новые города-спутники «Большого Лондона» расположились в радиусе до 60 км от ядра городской агломерации. Большинство населения городов-спутников работает на местных предприятиях. В структуре населения по возрастному признаку преобладает молодежь.
Региональная экономика
49
С конца 70-х гг. ХХ в. произошло значительное сокращение правительственных расходов на градостроительные и региональные программы. В конце 80-х гг. ХХ в. из 30 компаний, занимающихся развитием новых городов, осталось 5, однако вопросы создания новых городов обсуждаются и по сей день [6].
Франция. Крупнейшими городскими агломерациями Франции являются Парижская, Лионская и Марсельская. Развитие и формирование городских агломераций во Франции было регламентировано законами 1983, 1989, 1999 гг., в которых определен ряд терминов, а также порядок формирования механизмов межмуниципального сотрудничества. Закон 1999 г. Устанавливает минимальную численность «сообщества агломераций» в 50 тыс. чел., а в состав «урбанистического сообщества» входят коммуны с численностью населения 500 тыс. чел. Особое распространение получили городские агломерации с численностью населения 60-100 тыс. чел., характерные для небольших поселений, формирующие территории интенсивного развития.
При развитии парижской городской агломерации была предпринята попытка снятия демографической нагрузки с ядра путем создания новых поселений. В Париже был введен запрет на строительство новых заводов, на расширение существующих промышленных предприятий (более чем на 10 %). Промышленное производство выносилось за пределы городской агломерации, вследствие чего вновь созданные экономические районы приобрели практически полную самостоятельность, как в экономической, так и в социальной сферах. Однако в дальнейшем это повлияло на усиление социального неравенства, потерю рабочих мест, диспропорции в развитии между Парижем и другими территориями.
Сдерживание роста Парижа, преодоление диспропорций между ним и внешней зоной являлось приоритетным направлением региональной политики, осуществляемое двумя путями: разгрузка парижской городской агломерации и создание системы периферийных городов. По результатам реализации указанных мероприятий удалось добиться перераспределения населения между центром и окраинной Парижского района. Сократились доля рабочих мест в отраслях промышленности и доля занятого населения Парижского района в промышленности Франции. Наряду с этим, в Парижском районе заметно возросла доля непроизводственной сферы (финансовые, страховые, консалтинговые компании, НИОКР и т.п.).
В 80-е гг. ХХ в. намеченные ранее пути разгрузки Парижского района в рамках концепции «метрополий равновесия» были скорректированы в сторону развития «коридоров роста».
Программа развития «Большого Парижа» также подверглась пересмотру: идеи вытеснения промышленного производства из центра на периферию сменились идеями развития «полюсов расселения» в пригородах.
50 ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ: АНАЛИЗ ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВ РАЗВИТИЯ
В 2008 г. был инициирован проект шлицентричесюго развития городской агломерации «Большой Париж», завершение которого намечено на 2030 г. В рамках проекта планируется решить несколько основных задач, а именно: интеграцию пригородных зон, преобразование транспортной сети, развитие городской агломерации в контексте охраны окружающей среды.
Германия. Городские агломерации в Германии располагаются вдоль Рейна и его притоков. Самой крупной городской агломерацией считается Рейнско-Рурская полицентрическая агломерация, состоящая из Рурской и При-рейнской агломераций. Ядром Рейнско-Майнской городской агломерации является Франкфурт-на-Майне. В состав Рейнско-Неккарской городской агломерации входят Мангейм и Людвигсхафен. В южной части Германии расположены Мюнхенская и Нюрнбергская городские агломерации, в северной части - Ганноверская и Гамбургская, в восточной части - Берлинская городская агломерация.
Большой интерес представляет реновация депрессивных территорий Рейнско-Рурской городской агломерации. Финансирование проекта осуществляется из городского бюджета. Выкупленная за счет предоставленных инвестиций территория вычищается, застраивается новыми зданиями (по наиболее понравившимся населению проектам), которые затем распродаются или сдаются в аренду.
Китай. Развитию городских агломераций в Китае послужило распространение промышленного производства крупных городов (Шанхая, Гуанчжоу, Пекина) на близлежащие муниципалитеты. Были сформированы новые зоны свободной торговли и зоны развития с установленными льготами для научно-исследовательских отраслей. Характерной особенностью развития городских агломераций Китая является высокий рост концентрации населения в агломерациях, что приводит к ухудшению условий и качества жизни населения.
Необходимо отметить, что в зарубежной практике городские агломерации включают в себя разнообразные по размеру и степени самостоятельности муниципалитеты, границы городских агломераций не совпадают с границами административно-территориального деления. Исключением является Шанхай, где власть мэрии города распространяется на все поселение и прилегающую сельскую территорию.
Япония. Формирование токийской городской агломерации осуществлялось за счет выноса за город промышленного производства и различного рода функций (административных, логистических, складских, образовательных, научно-исследовательских и т.д.). Расстояние вноса промышленного производства варьировалось от 8 до 100 км, расстояние выноса функций определялось на основе установленных критериев (транспортная доступность, условия размещения и т.п.) и зависело от их значимости. Таким образом, была образована сложная структура с несколькими центрами, аккумулирующими различные функции.
Региональная экономика
51
Что касается вопросов муниципального взаимодействия, то стоит отметить, что объединившиеся в городскую агломерацию муниципалитеты получают из государственного бюджета финансирование в размере 25 % в течение последующих пяти лет.
Список литературы:
1. Глазычев В. Челябинская агломерация: потенциал развития / В. Глазычев, И. Стародубровская [и др.]. - Челябинск, 2008. - 134 с.
2. Волчкова И.В. Модели управления агломерациями: международный опыт и российская практика / И.В. Волчкова, Н.Н. Минаев // Экономические науки. - 2013. - № 108. - С. 53-57.
3. Зотов В.Б. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы / В.Б. Зотов. - 2-е изд. испр. и доп. - М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010. - 296 с.
4. Лола А. Принципы управления крупнейшим городом / А. Лола // Регионы: управление и развитие. - 1997. - № 2.
5. Максимова А.И. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, пути совершенствования / А.И. Максимова. - М.: Экон-Информ, 2009. - 524 с.
6. Максаковский В.П. Географическая картина мира. Книга II: Региональная характеристика мира. Пособие для вузов. - 4-е изд. - М.: Дрофа, 2008. - 495 с.
7. Перцик Е.Н. Города мира: география мировой урбанизации: учебное пособие для геогр. специальностей вузов / Предисловие Г.М. Лаппо. - М.: Междунар. отношения, 1999.
8. Попов Р.А. Проблемы управления городскими агломерациями в современной России / Р.А. Попов, А.С. Пузанов // Городской альманах. - М.: Фонд «Институт экономики города». - 2008. - Вып. 4. - 312 с.
