CC BY
119
144
СТРАТЕГИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИИ
УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ АГЛОМЕРАЦИЙ © Палёнова Н.А.*
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Москва
Данная статья посвящена изучению походов к управлению агломерациями. Эволюционно сложившиеся, терминологически закрепившиеся, агломерации развиваются уже давно, однако не находят единой и отлаженной модели управления. В статье автор раскрывает и сопоставляет различные модели по управлению агломерациями, применяемые в мире.
Ключевые слова: городская агломерация, модели управления, муниципалитет, орган управления, услуги.
Термин «агломерация» применительно к расселению был введен французским географом М. Руже (1973). Согласно Руже, агломерация «возникает тогда, когда концентрация городских видов деятельности выходит за пределы административных границ и распространяется за соседние населенные пункты» [3].
Широкое распространение термин «городская агломерация» получил в 70-х годах XX столетия, что было, в том числе, связано переосмыслением этого явления: к хозяйственным, трудовым и культурно-бытовым связям в агломерации добавилась повседневная жизнедеятельность людей, такая как отдых, общение и пр. К настоящему времени, несмотря на все дискуссии, существующие вокруг этого явления, сформировалось следующее определение агломерации: «городская агломерация - это компактная и относительно развитая совокупность дополняющих друг друга городских и сельских поселений, группирующихся вокруг одного или нескольких мощных городов-ядер и объединенных многообразными и интенсивными связями в сложное и динамическое единство; это тот ареал, то пространство потенциальных и реальных взаимодействий, в которое вписывается недельный жизненный цикл большинства жителей современного крупного города и его спутниковой зоны» [3].
«Городская агломерация - это созвездие городов» [2].
Таким образом, формирование агломераций, или городское агломерирование, - стало неотъемлемой чертой XX века, которое определяет новый этап в эволюции расселения.
Как пишет Лаппо, «окружая себя спутниками, крупные города тормозят становящийся для них опасным дальнейший рост, но не останавливаются в развитии. Встающие перед ними трудности и проблемы они все больше начинают решать с помощью своего окружения» [2].
Магистрант.
Муниципальные образования в стратегии регионального развития
145
Однако развитие агломераций - процесс длительный и требующий определенных подходов в управлении. Основные направления в подходах к управлению агломерациями (централизованной-децентрализованной) выражены двумя крайними движениями: движение муниципальных реформаторов и теория общественного выбора, зародившимися в США в конце XIX в. и середине XX в., соответственно [7].
Движение муниципальных реформаторов, возникшее в конце XIX в. и доминировавшее до середины XX в., развилось в результате сложившейся в США неэффективной структуры управления городскими агломерациями. В то время в пределах одной городской агломерации могло существовать множество самостоятельных муниципалитетов, которые приводили к неэффективной конкуренции между собой, неравномерному распределению общественных благ и услуг, не давали решать общеагломерационные проблемы и не позволяли вести единую слаженную в пределах агломерации политику ее развития - таким образом, являлись препятствием для эффективного управления. Согласно мнению сторонников этого движения, агломерация представляет собой единое образование (экономическое, социальное и пр.), поэтому действия по ее управлению должны быть скоординированы (а не носить разрозненный характер в виде действий многочисленных муниципальных органов власти); для этого необходимо создать единый орган власти, который бы охватил всю агломерацию в целом и позволил вести централизованную политику ее развития, обеспечивая, в том числе, предоставление определенного уровня общественных благ на всей территории.
Предложения по ликвидации муниципалитетов были неповсеместны, однако основные функции и услуги (планирование, транспорт, здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация, правоохранительная деятельность) [7] предлагалось отдать в ведение единого органа власти на уровне агломерации.
Однако, несмотря на то, что это движение было направлено на решение задач по стратегическому планированию в целом агломерации, достижению единого уровня финансирования и предоставления услуг, а также повышению отчетности власти перед своими горожанами, оно не учитывало участия населения, а значит, и не предоставляло ему возможности в решении вопросов на местном уровне.
К середине ХХ в. созрела последовательная критика движения муниципальных реформаторов со стороны сторонников альтернативного подхода к управлению агломерациями, основанного на теории общественного выбора. Их подход был качественно другим: многообразие различных органов муниципальной власти ими представлялось не как фактор, препятствующий эффективному управлению, а как механизм самоуправления и развития демократии.
Предлагаемая сторонниками этой теории модель управления агломерациями была ориентирована на заинтересованность муниципалитетов предпочтениями их населения и выстраиванию соответствующей политики. В
146
СТРАТЕГИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИИ
основе этой модели лежала модель Тибу [8], которая раскрывала ту мысль, что каждый человек при выборе места жительства руководствуется тем, какие местные общественные блага он получит и какого уровня налоги будет платить. Таким образом, муниципалитеты будут прилагать усилия для повышения качества предоставляемых услуг во избежание «голосования ногами» жителей. Поэтому одноуровневая централизованная модель управления крупной территорией рассматривалась сторонниками теории общественного выбора как негибкая, склонная к усилению бюрократии и невосприимчивостью к интересам местных сообществ. Развивая и доказывая свой подход, сторонники данной теории выступали за следующие положения [7]:
- сохранение самостоятельных муниципальных органов власти позволит эффективнее решать вопросы на местах и позволит жителям принимать участие в управлении и решении локальных вопросов, а также будет сдерживающим фактором в развитии монополизма;
- наличие различных муниципальных органов власти будет приводить к постоянному их взаимодействию и диалогу, которые обеспечат эффективное сотрудничество как на уровне стратегического планирования развития агломерации, так и на местном уровне в организации предоставления услуг;
- «голосование ногами» горожан будет создавать конкуренцию между муниципалитетами и стимулировать их к действиям;
- неоднозначность эффекта экономии на масштабе и риски, связанные с усилением бюрократии и монополизма, при создании крупных единых муниципальных образований.
Наряду с движением муниципальных реформаторов теория общественного выбора также имела существенные недостатки (в том числе лежащую в ее основе модель Тибу, не отражающую до конца реальных причинно-следственных связей при выборе людьми места проживания) и не могла стать универсальным подходом к управлению агломерациями, однако она оказала значительное влияние на дальнейшую практику организации управления агломерациями.
Виды моделей управления агломерацией
Международный опыт управления агломерациями предоставляет несколько моделей управления агломерациями, которые видоизменяются от конкретных страновых условий и традиций, что связано, в том числе, с различиями в процессах развития агломераций: одноуровневая структура, двухуровневая структура и различные формы координации в условиях фрагментированного подхода к управлению [7].
Одноуровневая модель управления
Одноуровневая модель управления предполагает создание единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации,
Муниципальные образования в стратегии регионального развития
147
на основе существовавших ранее на территории агломерации муниципальных образований, которые теперь лишаются самостоятельной выборной власти, собственности и бюджета, но могут сохранять статус административных единиц. Основные преимущества, отличающие эту модель - это простая система управления с одним органом управления и принятия решений; единое руководство более мобильно и продуктивно предоставляет возможности для единого подхода к развитию агломераций; понятны процессы координации различных действий; наличие единого органа власти, на котором лежит ответственность [4]. Однако у данной модели есть и существенные недостатки - это громоздкость системы, оторванной от соприкосновения с реальностью, влекущей процессы бюрократизации и увеличение длительности принятия решений; дальнейшее развитие агломерации и ее стремление выйти из своих границ будет требовать постоянного пересмотра границ: входящие в состав новые муниципальные образование необходимо будет либо упразднять, либо искать компромисс относительно этих территорий; незаинтересованность в инициативах местных сообществ. Основные примеры данной модели управления агломерациями являются Лос-Анджелес, Торонто, Виннипег [7].
Другой разновидностью этой модели является договорная модель управления. Наряду с муниципалитетами возможно создание ассоциации муниципалитетов, которым передается часть полномочий муниципалитетов. Однако эти полномочия не ставят муниципалитеты на уровень подчинения. Если власть надмуниципального уровня усиливается, то это переход к двухуровневой модели управления. Ассоциациям муниципалитетов могут передаваться различного рода полномочия: координирующие, например, планов развития всех муниципалитетов; административные, финансовые. При реализации данной модели управления особенно важно межмуниципальное сотрудничество, коммуникация руководителей и обсуждение совместных целей и планов. Такая модель реализуется в Чикаго, Буэнос-Айресе [7].
Двухуровневая модель управления
Такая модель представляет собой создание двух уровней: верхнего, отвечающего за управление муниципальным образованием размером со всю агломерацию, и нижнего, включающего управление более мелкими структурами. Верхний уровень власти представляет собой надмуниципальный орган управления с расширенными функциями, а нижний - муниципальные органы управления [5].
Двухуровневая агломерация может различаться по централизации полномочий у надмуниципального органа - директивная или договорная модель.
Двухуровневая модель с директивным распределением полномочий предполагает создание надмуниципального органа верхнего уровня, охватывающего территорию всей городской агломерации, при сохранении существовавших ранее муниципальных образований, которые становятся муни-
148
СТРАТЕГИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ РОССИИ
ципалитетами нижнего уровня; распределение полномочий между двумя уровнями управления происходит директивно и единообразно для всех муниципалитетов нижнего уровня. По сравнению с одноуровневой моделью является более гибкой и позволяет развести предоставляемые услуги на: в целом агломерационные и местные муниципальные.
Агломерация с договорным распределением полномочий представляет собой пример наиболее гибкого механизма сотрудничества и распределения функций. Эта разновидность модели тоже предполагает создание единого надмуниципального образования верхнего уровня, однако его функции либо совсем не определяются централизованно, либо достаточно ограничены и определяются муниципалитетами нижнего уровня на договорной основе. В этом случае муниципалитеты и надмуниципальный орган самостоятельно договариваются какие, кем и в каком объеме услуги будут предоставляться, а также совместно решаются вопросы стратегического планирования. По сравнению с одноуровневой моделью двухуровневая предоставляет возможность разделения функций и характера предоставляемых услуг, оказываемых самой агломерацией (верхним уровнем) и муниципалитетами (нижним уровнем): те функции, для которых характерны «эффекты перелива», экономия на масштабе, перераспределение доходов и которые распространяются на всю территорию агломерации, а значит, требуют установления единых стандартов должны предоставляться верхним уровнем власти. В то же время на местном уровне у населения появляется возможность принимать участие и влиять на объем и качество предоставляемых услуг.
Именно двухуровневая модель управления агломерацией характеризуется в настоящее время как наиболее эффективная в предоставлении муниципальных услуг и вовлеченности населения в развитие агломерации на местном уровне. Примеры двухуровневой модели управления агломерациями -это Париж, Лондон, Стокгольм, Монреаль, Каракас [4].
Выводы
Опыт развития агломераций в мире говорит о том, что развитие агломераций происходило естественным путем - там, где этому благоприятствовали необходимые условия для их формирования. Более того их развитие стимулировалось субурбанизационными процессами - миграцией населения среднего класса в пригороды. Однако в настоящее время наблюдается изменение в процессе агломерирования: от формирования естественным путем («снизу») к спланированному формированию агломераций «сверху» [1]. И, несмотря на длительный этап существования и развития агломераций, наличия различных теоретических подходов к управлению, универсальных моделей управления агломерациями до сих пор не существует.
Основным инструментом управления агломерациями в западных странах остается организация тесного сотрудничества между муниципальными
Муниципальные образования в стратегии регионального развития
149
образованиями, входящими в состав агломерации [6]. Форма этого сотрудничества может носить или характер передачи части полномочий единому надмуниципальному органу управления, или характер координации процесса принятия общих решений. Со стороны государства регулирование процесса управления развитием агломерации может носить «принуждающий» характер, т.е. законодательно привлекая муниципалитеты к организации подобного сотрудничества, или стимулирующий характер, выставляя условия предоставления субсидий [6].
Список литературы:
1. Ижгузина Н.Р. Характеристика моделей управления Екатеринбургской городской агломерацией. - 2012. - 8 с.
2. Лаппо Г.М. Города России. Взгляд географа / Г.М. Лаппо. - М.: Новый хронограф, 2012. - 504 с.
3. Лаппо Г.М., Полян П.Б., Селиванова Т. Агломерации России в 21 веке. - 2008. - С. 45-52.
4. Миронов Н.М. Городские агломерации: зарубежный опыт // Местное право. - 2009. - N 5/6. - С. 53-80.
5. Павлов Ю.В. Модели управления городской агломерацией // Вестник Самарского государственного экономического университета. - 2011. -Вып. 4. - С. 66-70.
6. Пузанов А.С., Попов РА. Проблемы управления городскими агломерациями в современной России // Городской альманах / науч. ред. ГЮ. Ветров. -М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - Вып. 4. - 312 с.
7. Стародубовская И., Славгородская М., Жаворонков С. Организация местного самоуправления в городах федерального значения / Институт экономики переходного периода. - 2004. - 86 с.
8. David M. Nowlan A short essay on local public goods [Электронный ресурс] / University of Toronto. - 2013. - Режим доступа: http://homes.chass.uto-ronto.ca/~nowlan/papers/lpg.htm.
