CC BY
630
УДК 502.58
Зарубежный опыт борьбы с бедствиями и катастрофами
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2014
С.Ю. Сардановский
Аннотация
В обзоре материалов, поступивших в МЧС России из дипломатических учреждений Российской Федерации в Китайской Народной Республике, Швейцарии и Японии, представлены результаты подготовки к борьбе со стихийными бедствиями и техногенными катастрофами, а также к ликвидации их последствий на основе опыта и уроков чрезвычайных ситуаций прошлых лет, необычные подходы к возникающим проблемам и эффективные решения для повышения устойчивости к неблагоприятным воздействиям. Информация может быть полезна специалистам в области предотвращения чрезвычайных ситуаций любого происхождения и при решении вопросов, связанных с защитой населения и территорий.
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация; прогнозирование; предупреждение; ликвидация последствий; восстановительные работы; гражданская оборона; наводнение; засуха; паводок; прогноз; гидротехническое сооружение; сбор информации; противопаводковое сооружение; землетрясение; цунами.
Foreign experience of disaster and emergency management
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2014
S. Sardanovskiy
Abstract
This article represents an overview of the reports from Diplomatic Establishments of Russian Federation in People's Republic of China, Switzerland and Japan submitted to Emercom of Russia. The reports introduce outcomes resulted from the preparedness to fight natural disasters and man-made emergencies and also to eliminate their consequences on the basis of experience and lessons of past, unusual approaches to the emerging issues, and effective solutions in order to enhance resilience to adverse impacts. The information may be useful for experts employed in the scope of prevention of any origin emergency at planning and solution of tasks concerning population and terrains protection.
Key words: emergency; forecasting; prevention; elimination of consequences; restoration works; civil defense; flood; draught; prediction; hydraulic structure; collection of information; flood defenses; earthquake; tsunami.
К читателям журнала
Практически со дня своего образования МЧС России стало устанавливать контакты с зарубежными организациями, вовлеченными в деятельность, связанную с предотвращением чрезвычайных ситуаций (далее — ЧС), спасением людей, попавших в стихийные бедствия и катастрофы, а также с ликвидацией их последствий, в том числе восстановлением инфраструктуры и объектов жизнеобеспечения.
В течение более 20 лет эти контакты множились, углублялись, совершенствовались, переходя в планомерное сотрудничество и кооперацию с зарубежными коллегами, в полноправное участие российских специалистов в работе международных организаций под эгидой ООН и международных объединений.
Этому способствовали непосредственная международная деятельность руководства МЧС России и его аппарата, работа формирований спасателей и экспертов в международных поисково-спасательных операциях, участие специалистов в международных форумах, конференциях, выставках, семинарах по обмену опытом, встречах за круглым столом, презентациях, устраиваемых в нашей стране и за рубежом.
Тематика, представляющая взаимный интерес, очень разнообразна: предупреждение ЧС и борьба с ними, управление рисками, перспективы развития стран, регионов, территорий с учетом реальных мировых климатических, миграционных и ресурсных тенденций, адаптация и укрепление устойчивости к неблагоприятным воздействиям, ликвидация последствий стихийных бедствий и восстановление инфраструктуры, результаты научных исследований, инвестиции и решение финансовых вопросов, спасательные формирования, вопросы современной коммуникации и технического оснащения, логистика, медицина, транспорт, связь, современные спасательные технологии — и это, наверное, еще далеко не полный список.
Информация, полученная от организаций, зарубежных коллег, сотрудников МЧС России, принимавших участие в международных мероприятиях, не всегда доступна для ежедневной работы многих специалистов вышеуказанных областей деятельности, которым она интересна и необходима в работе.
Центр стратегических исследований гражданской защиты МЧС России в целях устранения этого информационного пробела предлагает читателям журнала обзоры текущей информации, в которой освещается опыт различных стран по совершенствованию системы предотвращения ЧС, борьбы с ними и ликвидации их последствий. Такая информация поступает как по линии российских организаций за рубежом — посольств, консульств, представительств, так и в отчетах специалистов и экспертов МЧС России, участвовавших в мероприятиях в рамках зарубежных командировок.
Предлагаемые обзоры фактически являются тезисами поступившей информации. Читатели, нашедшие для себя интересующую тему, могут обратиться к первоисточникам и уточнить возникшие вопросы.
В этом номере журнала читателям предлагается первый такой обзор.
Механизм регулирования и система управления противопаводковыми мероприятиями в Китае
1. Ситуация с наводнениями и гидротехническими сооружениями
Китай занимает обширную площадь, территория страны тремя ступенями понижается с запада на восток, природные и географические условия между западом и востоком, севером и югом сильно различаются.
Под влиянием муссонного климата осадки в Китае распределяются неравномерно, объем осадков уменьшается с юго-востока на северо-запад. Основная масса осадков выпадает в период с июня по сентябрь, составляя более 70 % годового объема.
Общая протяженность рек Китая — более 1,5 млн км. Река Хэйлунцзян (Амур), считающаяся одной из крупнейших рек Китая, течет через Китай, Россию и Монголию, 1887 км ее длины составляют государственную границу с Россией, что имеет важное значение для обеих стран в борьбе с наводнениями и представляет большую актуальность дальнейшего укрепления сотрудничества в этой области.
Уникальные географические и климатические условия Китая приводят к серьезным засухам и наводнениям. Наводнения угрожают в разной степени 2/3 территории и 90 % населения страны. Большинству регионов страны в разной степени грозит засуха. За период с 1949 года произошли более 50 масштабных наводнений и 17 серьезных засух, то есть в среднем каждый год происходила одна природная катастрофа.
Сеть противопаводковых сооружений составляет основу для предупреждения наводнений и засухи. В верхнем и среднем течении рек строят водохранилища для перехвата и задержания паводков, в среднем и нижнем — укрепляют плотины и дамбы, сооружают отводные каналы и создают зоны для задержания сверхнормативных паводков, в нижнем течении — расширяют речные русла в устьях. В целях повышения способности противодействия засухе и водоснабжения, увеличивается строительство сети оросительных каналов и соединяющих сооружений.
В настоящее время основные участки крупных рек приспособлены к защите от масштабных наводнений, а города этих регионов — от сильных паводков, по статистике происходящих раз в 50—200 лет. Основные морские дамбы могут противодействовать паводкам, встречающимся раз в 50—100 лет.
2. Механизм регулирования деятельности по борьбе с наводнениями и ликвидации их последствий в Китае
Китайское правительство принимает эффективные меры по усилению борьбы с наводнениями и засухой.
а) Совершенствование организационной системы. Создана командная система по борьбе с наводнениями и засухой на уровне государства, водосборного бассейна и региона. Начальником Государственного штаба (Госштаба) назначен вице-премьер Госсовета КНР, его заместителем — министр водного хозяйства, членами штаба являются руководители соответствующих правительственных ведомств и воинских частей. Отделения штаба созданы в бассейнах 6 крупных рек и озера Тайхун при региональных органах власти на уровне уезда и выше.
б) Реализация режима ответственности. В рамках этой системы основную ответственность несут главы администраций на всех уровнях управления, ответственность возлагается также с учетом функций органа власти, должности, технических навыков персонала. Для осуществления общественного контроля за реализацией режима ежегодно перед паводковым сезоном об ответственных лицах публикуется информация.
в) Совершенствование системы законодательства. Были приняты и вступили в силу: «Водное право», «Закон о борьбе с наводнениями», «Положения о борьбе с паводками», «Положения о борьбе с засухами», «Правила гидрологических работ», «Временные меры по использованию зон для задержания паводковых вод и компенсации соответствующих расходов». В регионах были приняты нормативные акты на основе собственных конкретных реалий.
г) Углубление предварительного планирования. В течение многих лет Госштаб и его местные отделения всех ступеней готовили и совершенствовали запасные планы по борьбе с наводнениями и засухами, создавая комплексную систему предварительного планирования. Все администрации на уровне уезда и выше, которые ответственны за эту работу, имеют свои планы. Предварительное планирование осуществляется в отношении крупных рек, больших и средних водохранилищ и ГЭС, всех зон для задержания паводковых вод; схемы по оказанию технической помощи составлены для водохранилищ, дамб, шлюзов и других противопаводковых объектов; проекты по эвакуации населения подготовлены для зон, затапливаемых паводковыми водами, и низменных местностей.
д) Улучшение прогнозирования стихийных бедствий. Создана и усовершенствована система мониторинга и прогнозирования состояния воды естественных водоемов, осадков, развития тайфуна. По всей стране в системе работают более 70 тыс. стан-
ций. В крупных и важных средних водохранилищах созданы автоматическая система гидрологического прогнозирования и система по переброске паводков, созданы системы прогнозирования паводков на важных участках крупных рек и ускоряется строительство систем прогнозирования горных паводков. Сформирована национальная система мониторинга засухи, хотя и не в окончательном виде.
е) Укрепление инженерного обеспечения и режима переброски воды. В случае возникновения наводнений и засухи все штабы разных ступеней должны оценить результаты функционирования гидротехнических сооружений. Путем перехвата, разделения, сохранения, задержания и отведения паводковых вод необходимо осмотрительно их регулировать, чтобы научно и эффективно предотвратить и контролировать наводнение. Во время серьезной засухи с помощью крупных и важных водохозяйственных объектов осуществляется научно обоснованная переброска воды.
ж) Совершенствование системы кадрового обеспечения. Вдоль великих рек Янцзы и Хуанхэ, важных водохранилищ и морских дамб и в подвергаемых засухе регионах были организованы десятки тысяч аварийных команд и миллионы людей, среди них более 300 тыс. человек из народно-освободительной армии Китая (НОАК), вооруженной милиции и местных специализированных аварийных команд. Для борьбы с наводнениями и засухой Госштаб и его отделения запасли материальные резервы в размере 5 млрд юаней.
з) Усиление оперативного реагирования на стихийные бедствия. Штабы всех уровней должны корректировать и пересматривать запасные планы по противодействию наводнениям и засухе, повышать уровень прогнозирования, в случае наводнений и засухи ввести круглосуточный режим работы и режим «ежедневного совещания», научно регулировать, решительно определять политику, последовательно управлять, вовремя запускать планы на экстренный случай.
3. Государственная система управления борьбой с наводнениями и засухой
С 2005 года китайское правительство вложило 820 млн юаней из запланированных 940 млн юаней в развитие системы управления борьбой с наводнениями и засухой.
Система применяется в более чем 30 провинциях и городах, в бассейнах 7 водных объектов. Задача системы — управление борьбой с наводнениями и засухой, ее функции следующие.
а) Быстрый сбор информации. Благодаря системе, в течение 15 минут можно собрать измерительные данные дождевых осадков от более 70 тыс. станций мониторинга, оперативно обработать и выслать эти данные в штабы всех уровней. Скорость сбора и
обработки информации сократилась с 2-х часов до 15 минут. Объем сбора и обработки информации в 2013 году составил 325 млн сообщений.
б) Своевременный прогноз. Точность прогноза существующей системы составляет более 90 %. По сравнению с прошлым, время прогноза сократилось с 4 до 1 часа, частота проведения расчетов повысилась с 1 раза в 6 часов до 1 раза в час.
в) Научное регулирование. В системе осуществляются анализ состояния паводков, составление плана регулирования, сравнения, имитации и т. д. Процесс составления плана регулирования сократился с 2-х часов до 10 минут. Системы регулирования паводков Госштаба и его отделений в 7 водосборных бассейнах объединены, осуществляется обмен данными в режиме реального времени.
г) Осуществление видеомониторинга. В режиме реального времени осуществляется мониторинг состояния средних и больших противопаводковых сооружений, обеспечивается визуализация реальной обстановки из более чем 3000 пунктов.
д) Проведение видеоконференций. Создана четырехуровневая межрегиональная система видеоконференций для экспертной поддержки и анализа с целью принятия решений на уровне страны, бассейна, провинции и города. В некоторых развитых регионах данная система уже покрывает уезды и села.
4. Достигнутые успехи и дальнейшие перспективы
Благодаря совершенствующемуся механизму регулирования работы, широкому участию общества, китайское правительство добилось определенных успехов.
а) Обеспечение эффективности предотвращения наводнений. Подсчитано, что за период с 1949 года сокращение экономических потерь для страны составило 4,24 трлн юаней, площадь спасенной пашни составила 172 млн га.
б) Обеспечение безопасности водоснабжения. Начиная с 1991 года, ежегодно решалась проблема с питьевой водой для почти 25 млн человек, ежегодный объем поливаемой площади в случае засухи составил почти 30 млн га.
в) Значительное сокращение числа погибших от наводнений. Количество ежегодно погибавших от наводнений людей неуклонно снижалось с 50-х годов XX века и к 2001 году снизилось в почти 6,5 раз. При масштабном наводнении на реке Хуанхэ в 2007 году не погиб ни один человек.
Несмотря на достигнутые успехи, остается немало острых проблем:
противопаводковые сооружения на некоторых реках не достигли необходимого стандарта, а на некоторых — вообще не соответствуют проектной норме;
низкие возможности предотвращения наводнений на средних и малых реках;
большое количество погибших в случаях оползней, грязекаменных и горных потоков;
возникновение серьезных опасностей в водохранилищах, шлюзных воротах и других гидротехнических сооружениях;
нехватка водных ресурсов для противодействия засухам, невысоки возможности распределения водных ресурсов, возникновение проблем с качеством воды.
В 2011 году были приняты «Решения по ускоренному развитию и реформированию водного хозяйства», в которых предусмотрены руководящие идеи, основные принципы и целевые задачи.
а) Дальнейшее ускорение строительства сети противопаводковых сооружений. Цели и задачи:
продвинуть строительные работы по борьбе с наводнениями в городах;
ускорить работу по регулированию главных протоков великих рек и рек, впадающих в море;
быстро построить ряд гидротехнических объектов для борьбы с засухой в разумных масштабах и по современным стандартам;
создать режим по резервированию водных ресурсов на случай засух и чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением воды;
значительно повысить способность городов, поселков и деревень к водоснабжению.
К 2020 году в целом создать систему предотвращения наводнений и засухи и ликвидации их последствий.
б) Дальнейшее укрепление режима оперативного реагирования. Совершенствование системы ответственности для предотвращения наводнений и засух, государственных и местных запасных планов по борьбе с природными катастрофами, усиление роли сети штабов в оперативном реагировании путем объединения усилий гражданских специалистов, военных и местной администрации.
в) Совершенствование системы регулирования. Необходимо создать государственную систему профилактики наводнений и засухи, повысить точность мониторинга, поднять уровень прогноза, повысить возможность экспертного сопровождения принятия решений, разработать организационные противопаводковые мероприятия в 1836 уездах, совершенствовать систему «вместе измерять, вместе предотвращать», уменьшить человеческие потери в случае стихийных бедствий.
г) Дальнейшее углубление международного сотрудничества в борьбе с наводнениями. Интенсифицировать международный обмен, заимствовать полезный опыт, расширить сотрудничество, совместно реагировать на стихийные бедствия.
Сотрудничество между Китаем и Россией в противодействии масштабному наводнению в бассейне реки Хэйлунцзян — яркий пример международного взаимодействия. Подписанный в июне текущего года
Меморандум о сотрудничестве между Министерством водного хозяйства КНР и МЧС России создал хорошую основу для кооперации двух стран в борьбе с наводнениями, а консультации между Министрами Чэнь Лэй и Владимиром Пучковым способствуют взаимодействию по предотвращению наводнений и ликвидации их последствий.
Материал предоставлен Государственным штабом по борьбе с наводнениями и засухой Министерства водного хозяйства КНР в связи с визитом Министра по вопросам ГОЧС В.А. Пучкова в КНР 11-12 августа 2014 года.
О системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Швейцарской Конфедерации
Система предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера Швейцарии децентрализована: она базируется на службах чрезвычайного реагирования кантонального и муниципального подчинения. На общефедеральном уровне Федеральным ведомством по защите населения осуществляется контроль функционирования кантональных служб, а также координация и управление в случаях масштабных происшествий. При необходимости принимается решение об участии воинских формирований, технических ресурсов и резервов системы гражданской обороны.
Кантональные системы предупреждения и ликвидации ЧС подчинены региональным штабам, в состав которых входят представители полиции, гражданской обороны, противопожарной, медико-санитарной, технической и коммунальной служб.
В зависимости от масштаба происшествия, задей-ствуются одна или несколько служб, на которые могут возлагаться дополнительные функции и которые могут получать помощь и поддержку федеральных сил. Ключевое место в системе реагирования на ЧС принадлежит противопожарным службам, включающим в себя отдельные функции спасательных бригад. Только небольшая часть пожарных в стране являются профессионалами, для остальных это — общественная деятельность, осуществляемая без отрыва от основного места работы. Все без исключения сотрудники пожарной охраны имеют необходимую квалификацию, регулярно участвуют в учениях и тренировках, проходят переподготовку. На особо опасных объектах имеются специализированные хорошо оснащенные пожарные и аварийные бригады, содержащиеся на средства соответствующих предприятий. В самых сложных случаях к гражданским специалистам могут подключиться военные из инженерно-спасательного центра Минобороны Швейцарии в Вангене-на-Ааре.
Система гражданской обороны Швейцарской Конфедерации призвана реагировать на угрозы, связанные с вооруженными конфликтами и масштабными ЧС. Системы оповещения и объекты ГО, находящиеся в ведении общин-муниципалитетов, региональных или кантональных властей, после преодоления конфронтации эпохи «холодной войны» перепрофилированы на реагирование в ЧС и временное размещение лиц, оставшихся без крова: вместе крупные спецукрытия и небольшие бомбоубежища призваны обеспечить возможность для единовременного размещения всех граждан страны. Наряду с разветвленной инфраструктурой и существенными материальными средствами швейцарская система ГО обладает и внушительными людскими ресурсами, в основном в форме резервистов-специалистов по ГО. Служба в подразделениях ГО является одним из вариантов прохождения обязательной для всех мужчин службы по призыву.
Система реагирования на ЧС постоянно развивается — улучшается координация функционирования отдельных ее элементов, совершенствуются юридические и организационные механизмы взаимодействия участвующих органов и организаций, прорабатывается возможность оптимизации ресурсов системы ГО. На основе комплексного подхода разрабатывается Стратегия развития системы защиты населения Швейцарии на период после 2015 года.
Материал предоставлен Посольством России в Швейцарии.
Некоторые особенности японского опыта в области подготовки к стихийным бедствиям, реагирования на них и ликвидации их последствий
11—12 марта 2014 года в г. Кобе, префектура Хего, состоялось 12-е заседание подкомиссии по стихийным бедствиям, сформированной в рамках Ассоциации региональных администраций стран СевероВосточной Азии (АРАССВА). В заседании приняли участие региональные представители профильных ведомств всех стран, входящих в подкомиссию — Японии, КНР, Республики Корея, Монголии и России. Россию представляли сотрудники Дальневосточного регионального центра МЧС России и Службы спасения Республики Саха (Якутия).
На базе «Центра стихийных бедствий префектуры Хего» была проведена презентация возможностей взаимодействия профильных служб и местных властей в условиях ЧС, а также различных форм их работы с населением. Ознакомление с опытом префек-туральных структур позволило сделать вывод о том,
что японская сторона основное внимание уделяет следующим направлениям:
комплексная подготовка населения к стихийным бедствиям и действиям после их возникновения. Основной упор при этом делается на разработку и пропаганду заблаговременных шагов на случай природных бедствий, а также правил поведения в условиях бедствий. Эффективно действует система регулярно проводимых учений, которые охватывают практически все слои и группы населения — от детских садов до домов престарелых;
разработка и применение новых строительных и иных норм, нацеленных на повышение сейсмостойкости зданий и сооружений, что позволяет уменьшить разрушения и ущерб от стихийных бедствий;
совершенствование системы координации деятельности различных государственных и местных органов и служб. Это направление имеет особое значение, поскольку в Японии отсутствует единая общенациональная структура, в компетенцию которой входит реагирование на ЧС и преодоление их последствий.
По мнению российских специалистов, созданная в префектуре Хего на основе опыта действий, связанных с разнообразными ЧС (в частности, с землетрясением 1995 года и с природно-техногенной катастрофой 2011 года, когда вслед за сильнейшим землетрясением и последовавшим за ним цунами на АЭС Фукусима-1 произошла крупная радиационная авария), система подготовки к стихийным бедствиям и преодолению их последствий заслуживает внимательного изучения. В частности, это:
опыт подготовки руководящих кадров профильных ведомств, а также механизмы координации деятельности различных служб и организаций;
созданная система постоянного обновления и совершенствования стандартов строительства, а также
требований, предъявляемых к строительным материалам;
в области организации восстановительных работ — меры по предоставлению различных преференций (снижение налоговой нагрузки, упрощение процедуры финансирования и т.п.) для деловых кругов, занятых в восстановительных работах;
меры по предоставлению дополнительных полномочий региональным властям в плане разработки законодательных актов, облегчающих строительные и восстановительные работы;
формирование региональных центров контроля и координации строительно-восстановительных работ.
Значительные усилия, прилагаемые японскими специалистами в целях укрепления взаимодействия с профильными ведомствами соседних стран Северо-Восточной Азии, позволяют не только заблаговременно отрабатывать возможные каналы сотрудничества, но и активно продвигать собственные наработки, технологии и оборудование, используемые при подготовке к ЧС и ликвидации их последствий.
Материал предоставлен Генеральным консульством России в Осаке (Япония).
Сведения об авторе
Сардановский Сергей Юрьевич: ФКУ ЦСИ ГЗ МЧС
России, гл. специалист.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
E-mail: [email protected]
Information about author
Sardanovsky Sergey Yu.: Federal State Institution Center for Strategic Studies of Civil Protection of EMERCOM of Russia, Chief Specialist.
121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: [email protected]
