CC BY
128
УДК 351.861
Д.Б. Икрамов, A.B. Дымков, С.Ю. Сардановский
Возможные направления сотрудничества государств-членов ШОС России и Китая в сфере борьбы с бедствиями с учетом существующих структурно-организационных различий
Аннотация
В статье кратко рассмотрена ситуация с бедствиями и катастрофами у ближайшего соседа России — в Китайской Народной Республике и проведен анализ существующей системы организации государственного управления Китая в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Предложены основные координирующие направление деятельности, которые можно развивать не только на основе двусторонних отношений, но и по линии Международной организации гражданской обороны.
Ключевые слова: региональное и трансграничное сотрудничество; стихийные бедствия; техногенные катастрофы; подверженность территории; система организации государственного управления; задачи и функции в области защиты населения и территорий; нормативная база; меры экстренной помощи; орган обеспечения оперативного реагирования; организационно-структурные и технические решения; координирующие направления.
Содержание
Введение
1. Некоторые факты, связанные с подверженностью территории Китая стихийным бедствиям и катастрофам
2. Организация государственного управления Китая в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
3. Направления совместной деятельности с учетом существующих административно-правовых и политических условий в Китае и России
Заключение
Литература
Введение
Расширение регионального и трансграничного сотрудничества государств в области уменьшения риска бедствий, предотвращения и ликвидации последствий стихийных бедствий и техногенных катастроф отвечает коренным интересам государств в сфере глобальной безопасности. Это положение внесено в долгосрочные многосторонние документы — «Стратегию развития Шанхайской организации сотрудничества до 2025 года» и «Сендайскую рамочную программу по снижению риска бедствий на 2015 — 2030 годы».
В июле 2015 года в столице Башкортостана состоялась встреча глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества (далее — ШОС). По её итогам была принята Уфимская декларация. В ней, в частности, заявлено, что «государства-члены будут наращивать согласованные усилия по противодействию традиционным и нетрадиционным вызовам и угрозам безопасности, углублять
диалог и сотрудничество по обеспечению комплексной безопасности, ... а также по укреплению международной информационной безопасности, реагированию на чрезвычайные ситуации».
По сути Уфимская декларация находится в русле «Стратегии развития ШОС до 2025 года» — документа, определяющего ориентиры и параметры дальнейшей эволюции организации. Она основывается на положениях Хартии ШОС и Договора о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС.
В разделе сотрудничества в области безопасности вышеназванного Договора отмечается: «Государства-члены в соответствии с Соглашением между правительствами государств-членов ШОС о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций от 2005 года будут взаимодействовать по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в связи с тем, что в современных условиях все большую роль играет защита
населения и территорий от опасностей, обусловленных чрезвычайными ситуациями».
Российская Федерация и Китайская Народная Республика (далее — КНР) являются крупнейшими государствами-членами ШОС. Они стояли у истоков создания этой организации. Дополнительный импульс в сотрудничестве в сфере борьбы с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера был привнесен во время визита Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий В.А. Пучкова в КНР в августе 2014 года и его встреч с коллегами, отвечающими за эту работу на государственном уровне.
В Китае не существует ведомство, деятельность которого аналогична деятельности МЧС России. В связи с этим полезно проанализировать состояние дел в области защиты от стихийных бедствий и техногенных катастроф, деятельность, осуществляемую в КНР по предупреждению и борьбе с ними, силы и средства, задействованные в этой работе, взять на вооружение целесообразный опыт и рассмотреть возможные совместные проекты с учетом существующих структурно-организационных различий.
1. Некоторые факты, связанные с подверженностью территории Китая стихийным бедствиям и катастрофам
Китай является одной из немногих стран мира в наибольшей степени подвергающийся многочисленным видам стихийных природных бедствий (ураганы и тайфуны, наводнения, засухи, землетрясения, пыльные бури, оползни, сели, опустынивание, лесные и степные пожары, опасное распространение вредителей сельского хозяйства и т.д.) с высокой частотой повторяемости на огромной территории и серьезными экономическими потерями. В среднем ежегодно страдают от стихийных бедствий 200 млн. человек, среди которых несколько тысяч людей погибают.
Более 70 % территории Китая, 50 % населения и 80 % занятых в промышленном и сельскохозяйственном производстве районов и городов каждый год в той или иной степени страдают от метеорологических бедствий. В восточных прибрежных районах в среднем в год наблюдается около семи тропических циклонов, в отдельные годы их количество достигало двенадцати. Локальные и региональные засухи случаются практически каждый год. Экономический ущерб, наносимый Китаю метеорологическими бедствиями, составляет в среднем более 200 млрд юаней в год.
Возможно, еще более серьезные последствия для Китая несут природные геологические катастрофы, прежде всего — землетрясения и оползни. Их частота заметно ниже, чем метеорологические
бедствия, но масштабы и приносимый ими ущерб, как правило, намного больше.
Катастрофическое землетрясение, произошедшее 12 мая 2008 года на территории уезда Вэньчу-ань провинции Сычуань, унесло жизни 69,1 тыс. человек. Общее число пострадавших составило 45,7 млн человек. Большинство городов провинции было полностью разрушено.
Серьёзную угрозу безопасности населению и территории Китая представляют также техногенные аварии и катастрофы. 12 августа 2015 года произошел взрыв легко воспламеняющихся материалов на контейнерном терминале в портовом городе Тяньцзинь общей мощностью более 20 тонн в тро-тиловом эквиваленте. Последовал пожар на площади более 20 тыс. квадратных метров. Число жертв достигло 136 человек (в том числе 76 пожарных и 8 полицейских), 38 человек пропали без вести, 800 человек получили ранения, 550 пострадавших направлены на лечение в больницы.
2. Организация государственного управления Китая в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Существующая система организации государственного управления Китая в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера имеет исторически сложившуюся структуру. Она подобна системе, существовавшей в СССР, но затем адаптирована под формирующиеся политические, экономические и экологические реалии.
В настоящее время, основные задачи и функции на общегосударственном уровне в области защиты населения и территорий Китая распределены между четырьмя министерствами Китайской народной республики.
Министерство гражданской администрации КНР осуществляет функции в сфере «предотвращения и преодоления последствий стихийных бедствий и организации помощи пострадавшим», в том числе по вопросам международного сотрудничества в данной сфере государственного управления. На него возложены задачи по организации и координации противодействия стихийным бедствиям, управлению, распределению и контролю средств, направляемых на борьбу с этими явлениями.
Министерство общественной безопасности КНР — помимо выполнения профильных задач в сфере правоохранительной деятельности и «полицейского администрирования», осуществляет функции в области обеспечения пожарной безопасности. Оно имеет силы и средства ликвидации пожаров различного характера.
Одной из функций Министерства водного хозяйства КНР является борьба с наводнениями и засухами. Между данным ведомством и российскими профильными министерствами развивается со-
трудничество в сфере реализации практической деятельности по мониторингу и снижению трансграничных рисков и по другим перспективным вопросам.
Министерство обороны КНР выполняет задачи экстренного реагирования, в первую очередь на крупномасштабные чрезвычайные ситуации, проведения спасательных и аварийно-спасательных работ силами имеющихся подразделений спасателей, развернутых на базе Народно-освободительной армии Китая (НОАК), и «войск запаса» общей численностью не менее 1 миллиона военнослужащих.
Для непосредственной организации работ по устранению последствий стихийных бедствий при Государственном совете КНР организуется Государственный штаб по борьбе со стихийными бедствиями. Его возглавляет один из заместителей Премьер-министра Правительства КНР. Рабочим органом этого штаба является Министерство гражданской администрации КНР.
В соответствии с чрезвычайными планами борьбы со стихийными бедствиями, разрабатываемыми на единой методической основе для всех административно-территориальных единиц страны, имеющих строгую вертикальную соподчиненность, Министерство гражданской администрации КНР осуществляет также и контроль за мерами готовности к стихийным бедствиям. Оно имеет возможность оперативно и самостоятельно решать проблемы срочной организации работ, их финансового обеспечения и оказания материальной помощи пострадавшим.
Существующая нормативная правовая база КНР обеспечивает в период чрезвычайного реагирования оперативность «вертикального» взаимодействия субъектов государственной власти, привлечение необходимого ресурсного обеспечения, а также сил и средств армии (НОАК).
В Китае на базе НОАК сформировано восемь отрядов государственного уровня по спасению и реагированию на чрезвычайные происшествия численностью 50 тыс. военнослужащих. Это отряд по борьбе с наводнениями, отряд по ликвидации последствий землетрясений, отряд по реагированию на ядерные, биологические и химические кризисы, отряд по выполнению экстренных авиаперевозок, отряд по экстренному реагированию на чрезвычайные происшествия в области транспорта, поисково-спасательный отряд на море, отряд по обеспечению мобильной связи в чрезвычайных ситуациях и санитарно-противоэпидемический отряд.
В качестве подтверждения можно привести данные Министерства водного хозяйства Китая.
Уникальные географические и климатические условия Китая приводят к серьезным засухам и наводнениям. Наводнения угрожают в разной степени 2/3 территории и 90 % населения страны. Большинству регионов страны в разной степени грозит засуха. За период с 1949 года произошли более
50 масштабных наводнений и 17 серьезных засух, т.е. в среднем каждый год происходила одна природная катастрофа.
Китайское правительство принимает эффективные меры по реальному укреплению механизма регулирования борьбы с наводнениями и засухой. Создана командная система по борьбе с наводнениями и засухой на уровне государства, водосборного бассейна и региона. Начальником Государственного штаба назначен вице-премьер Госсовета КНР, его заместителем - министр водного хозяйства, членами штаба являются руководители соответствующих правительственных ведомств и воинских частей. Отделения штаба созданы в бассейнах 6-ти крупных рек и озера Тайхун при региональных органах власти на уровне уезда и выше. Были приняты и вступили в силу: «Водное право», «Закон о борьбе с наводнениями», «Положения о борьбе с паводками», «Положения о борьбе с засухами», «Правила гидрологических работ», «Временные меры по использованию зон для задержания паводковых вод и компенсации соответствующих расходов». В регионах приняли нормативные акты на основе собственных конкретных реалий.
Согласно Закону КНР «О борьбе с наводнениями» большое внимание уделяется комплексному использованию и охране водных ресурсов на основе бассейновых принципов, мерам предотвращения наводнений и засухи, вызываемых хозяйственной деятельностью, организации работ по противодействию наводнениям и засухе, устранению их последствий. Особое значение придается качеству гидротехнических сооружений и строгому соблюдению правил их эксплуатации, контролю и предупреждению наводнений, организации устойчивой работы системы раннего оповещения. Снижению опасности стихийных бедствий, связанных с водой способствует детальное планирование превентивных мероприятий по предупреждению и борьбе с этими явлениями. Службы по метеорологии, гидрологии и океанологии должны обеспечивать достоверной информацией координирующие органы по борьбе со стихийными бедствиями. В Законе важное место занимает механизм финансирования противопаводковых и спасательных работ. Наряду со средствами государственного и местного бюджета, предприятий, поощряется страхование собственности на случай возникновения наводнений. Действия, препятствующие проведению превентивных мер или борьбы со стихийными бедствиями, связанных с водой, привлекаются к уголовному наказанию и крупным штрафам.
В тоже время, далеко неоднозначны оценки эффективности организации и обеспечения комплексной реализации функций предупреждения ЧС на территории Китая: мониторинга, прогнозирования и профилактики чрезвычайных ситуаций. Практические достижения в этом блоке задач не очевидны и имеют разный уровень в различных секторах рисков и угроз. Например, наиболее
успешным направлением можно считать мониторинг и прогнозирование наводнений: по всей стране в системе работают более 70 тыс. станций мониторинга и прогнозирования состояния воды, осадков, развития тайфуна; в течение 15 минут можно собрать измерительные данные дождевых осадков, оперативно обработать и выслать эти данные в штабы всех уровней при точности прогноза 90 %. Вдоль рек Янцзы и Хуанхэ, важных водохранилищ и морских дамб и в подвергаемых засухе регионах организованы десятки тысяч аварийных команд и миллионы людей, среди которых более 300 тыс. человек из состава НОАК, вооруженной милиции и местных специализированных аварийных команд. В режиме реального времени осуществляется мониторинг состояния средних и больших противопаводковых сооружений, обеспечивается визуализация реальной обстановки из более 3000 пунктов, создана четырехуровневая межрегиональная система видеоконференций для экспертной поддержки и анализа для принятия решений на уровне страны, бассейна, провинции и города. В некоторых развитых регионах данная система уже покрывает уезды и села.
Законом КНР «О реагировании на чрезвычайные ситуации» предусмотрены правовые меры организации предотвращения и уменьшения количества чрезвычайных ситуаций, контроля, упорядочивания деятельности по реагированию на чрезвычайные ситуации, обеспечения государственной, общественной и экологической безопасности и охраны общественного порядка. В соответствии с положениями данного закона, Госсовет КНР должен создать единую общенациональную информационную систему по чрезвычайным ситуациям, а местные народные правительства уездного уровня и выше должны создать аналогичные информационные системы на местном уровне. Информация, предоставляемая соответствующими организациями и частными лицами о чрезвычайных ситуациях, должна быть своевременной, объективной, достоверной. Запрещается задержка информации, предоставление ложной информации, ее сокрытие и непредставление.
Введенные в действие «Правила противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям и устранения их последствий» декларируют, что работа по противодействию природным катастрофам и стихийным бедствиям и устранению их последствий должна вестись в соответствии с принципами ориентированности на людей, при правительственном руководстве, многоступенчатом управлении, общественной солидарности и активной позиции пострадавшего населения по самостоятельным действиям при оказании помощи, но в то же время под руководством народных правительств всех уровней, которые обязаны включать работу по ликвидации последствий природных катастроф и стихийных бедствий в государственные планы социально-экономического развития.
Правилами установлена схема подготовки к спасательным работам. Она включает в себя прогнозирование и предупреждение природных катастроф и стихийных бедствий, создание особых подразделений по ликвидации последствий природных катастроф и стихийных бедствий, выделение финансовых средств, материалов, оборудования и средств экстренной помощи и другие меры.
Определены меры экстренной помощи, включающие оповещение, развертывание временных мест пребывания, обеспечение всех форм безопасности, эвакуацию потерпевших и оказание им помощи. Вводится жесткое требование безусловного возвращения реквизированного имущества.
Важным разделом документа является регулирование управления финансовыми и материальными средствами для оказания помощи. За распределение финансовых средств, предназначенных для оказания помощи пострадавшим при возникновении природных катастроф и стихийных бедствий, отвечают финансовые органы и органы гражданской администрации народных правительств субъектов КНР. Фонд финансовых и материальных средств, предназначенных для устранения последствий природных катастроф и стихийных бедствий, используется только для особых целей и его использование является безвозмездным. В Китае создана правовая база предоставления и использования финансовых и материальных средств, собранных в качестве пожертвований.
Детально разработан механизм ответственности за правонарушения, связанные с предоставлением запоздалой информации о возможных природных катастрофах и стихийных бедствиях, присвоением, растратой или использованием не по назначению финансовых и материальных средств, предназначенных для устранения последствий этих бедствий.
В Китае существует правовая основа развития государственной системы противодействия природным катастрофам и стихийным бедствиям, которая соответствует его исторической, политической и административной архитектуре.
В то же время достаточность мер профилактики в области обеспеченияпожарной безопасности вызывает вопросы. Следует отметить, что оценка эффективности системы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, существующей в КНР, затруднена в связи с информационной закрытостью органов государственного управления этой страны.
Предварительный анализ законодательной базы Китая в связи со взрывом и пожарами в складском комплексе г. Тянцзин в 2015 году позволяет предположить, что вопросы комплексного анализа рисков и корректировки административных мер по их парированию организационно не увязаны ни на «федеральном», ни на территориальном уровнях (провинции, округа, города центрального подчинения).
В настоящее время, орган обеспечения оперативного управления - Всекитайский центр по смягчению последствий чрезвычайных ситуаций и антикризисного управления находится на этапе технического развития, ивто же время - в процессе поиска оптимальных моделей эффективной интеграции в действующую китайскую систему защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Очевидны приоритетные направления развития данного Центра:
информационно-аналитическое и техническое обеспечение процессов «горизонтального» взаимодействия субъектов государственного управления в сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций;
организация работы создаваемых площадок поддержки принятия решений уполномоченных органов (оперативных штабов антикризисного управления) в период чрезвычайного реагирования.
3. Направления совместной
деятельности с учетом существующих административно-правовых и политических условий в Китае и России
Российская структура органов противодействия бедствиям имеет очевидные различия со структурой органов китайской системы защиты населения и территорий. Не следует забывать, что РСЧС и МЧС России формировались и функционируют в иных исторических и административно-правовых условиях. Развитие и укрепление принципов федерализма в нашей стране, предоставление все больших полномочий и сфер самостоятельной ответственности субъектам Российской Федерации отражались на структуре бюджетных и административных отношений между федеральным центром, субъектовым и местным уровнями, а также на структурно-функциональных характеристиках и регламентах организации работы МЧС России.
В марте 2015 года прошла третья Всемирная конференция Организации Объединенных Наций по снижению риска бедствий. В принятых документах — Сендайской декларации и Сендайской рамочной программе по снижению риска бедствий на 2015 — 2030 годы признаны все более серьезные последствия стихийных бедствий, происходящие во многих регионах земного шара, а также их сложный характер.
На данной Всемирной конференции заявлено о решимости стран — участниц конференции активизировать усилия в целях повышения эффективности деятельности по снижению риска бедствий, с тем чтобы уменьшить число жертв и масштабы разрушений в результате бедствий во всем мире. Реализация такой решимости влечет внесение корректировок в ряд направлений деятельности МЧС России и соответствующих органов исполнительной власти КНР. В организационном плане они мо-
гут иметь различные формы в соответствии с национальными и структурными особенностями.
В мае 2016 года по инициативе Генерального секретаря ООН состоится Всемирный гуманитарный саммит, подготовка к которому в форме региональных консультаций осуществляется, начиная с
2014 года. Он соберет мировых лидеров, участников гуманитарной деятельности, организаций гражданского общества и новых партнеров для того, чтобы коллективно выработать ответ на вопрос: какие необходимые действия должны быть выполнены, чтобы гуманитарные акции были эффективны в будущем?
Вокруг общей нити построения устойчивости государств к переменчивой природе потрясений и напряжений Всемирный гуманитарный саммит будет выстраивать связи с одновременно происходящими процессами глобального развития и уменьшения опасностей бедствий.
С учетом существующих административно-правовых и политических условий в Китае и в России, положительного опыта взаимодействия спасательных подразделений наших стран при ликвидации чрезвычайных ситуаций, для организации более тесного партнерства России и Китая в данной области целесообразно выработать организационно-структурные и технические решения по отдельным направлениям совместной деятельности.
Полезным было бы формирование взаимных планов, направленных на обобщение, обмен и пропаганду накопленного опыта обеими сторонами, используя визиты специалистов, научные форумы, совместные мероприятия и подготовку кадров.
К основным координирующим направлениям следует отнести:
создание комплексной системы мониторинга угроз природного и техногенного характера;
развитие системы научного обеспечения внедрения в практику управления рисками с учетом рекомендаций, заложенных в Сендайской рамочной программе по снижению риска бедствий на
2015 — 2030 годы;
развитие Всекитайского центра по смягчению последствий чрезвычайных ситуаций и антикризисного управления, с учетом возможности сопряжения форматов и регламентов информационного обмена с НЦУКС;
создание российско-китайского спасательного центра;
развитие сотрудничества в сфере подготовки специалистов в области гражданской обороны и управления в кризисных ситуациях;
проведение совместных командно-штабных и практических учений, в первую очередь, по ликвидации трансграничных ЧС;
выработка консолидированных позиций по вопросам международного гуманитарного реагирования с учетом рекомендаций, предложенных на Всемирном гуманитарном саммите 2016 года.
Реализация координирующих направлений позволит раскрыть возможности сближения технологий управления и соответствующей адаптации нормативно-правовой базы.
Данные направления можно развивать не только на основе двусторонних отношений, но и по линии Международной организации гражданской обороны.
Заключение
Различные формы взаимодействия Российской Федерации и Китайской Народной Республики в области предупреждения, реагирования и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций позволят развить накопленный нашими странами опыт сотрудничества систем, функционирующих в разных административно-правовых условиях, и использовать его в двусторонних и многосторонних взаимодействиях в рамках ШОС с другими государствами-членами, повышая трансграничную и региональную безопасность стран Центрально-Азиатского региона.
Литература
1. Сардановский С.Ю. Зарубежный опыт борьбы с бедствиями и катастрофами. Технологии гражданской безопасности, 2014, Т. 11, № 4, с. 4-9.
2. Сарсембеков В. Т. Правовые аспекты обеспечения борьбы со стихийными бедствиями в КНР. Сборник тезисов международной конференции по сокращению стихийных бедствий, связанных с водой. Душанбе, 2008, с. 102-105.
3. Ануфриев А.В. Роль вооруженных сил Китая в противодействии нетрадиционным угрозам национальной безопасности. «Зарубежное военное обозрение», 2011, №8, с. 14-19.
22.10.2015
Сведения об авторах:
Икрамов Дмитрий Бурханович; к.соц.н., заместитель начальника центра;
Дымков Алексей Васильевич; главный специалист; Сардановский Сергей Юрьевич; главный специалист;
ФКу ЦСИ ГЗ МЧС России; e-mail: [email protected]; 121352 Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
