CC BY
20о <
о
о о
> <
Зарубежная практика использования государственно-частных партнерств в инфраструктурных отраслях
Foreign Practice of Using Public-private Partnerships in Infrastructure Industries
удк 334.7
Акобиров Сардор Одилович
аспирант Санкт-Петербургского государственного экономического университета
191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21
Akobirov Sardor Odilovich
St. Petersburg State University of Economics Sadovaya Str. 21, St. Petersburg, Russian Federation, 191023
Рассматривается зарубежная практика использования механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) в инфраструктурных отраслях, его преимущества и недостатки.
Цель. Выявить и систематизировать зарубежный (на примере Великобритании) опыт использования ГЧП в инфраструктурных отраслях экономики и сформулировать рекомендации по его использованию в России и других странах Содружества Независимых Государств.
Задачи. Уточнить категорию ГЧП; показать специфику реализации ГЧП-проектов в инфраструктурных отраслях; проанализировать мировой и страновой опыт (на примере Великобритании) реализации механизма ГЧП; обосновать рекомендации по использованию ГЧП для развития инфраструктуры в России и других странах Содружества Независимых Государств.
Методология. Использованы методы сравнительного, экономического, институционального и экспертного анализа, аналогий, графического моделирования.
Результаты. Осуществлен анализ реализованных ГЧП-проектов в мире за последние 30 лет, систематизирован прогноз потребности инфраструктуры в инвестициях по сегментам экономики, осуществлен анализ британского рынка ГЧП-проектов и его системы институционального обеспечения, сформулированы рекомендации по использованию этого опыта в России и странах СНГ.
Выводы. Полученные результаты позволяют предложить направления развития эффективного взаимодействия государства и частного бизнеса с использованием инструментов ГЧП для формирования системы инфраструктурного обеспечения экономики и социальной сферы.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), инфраструктура, инициатива частного финансирования
The paper analyzes the foreign practice of public-private partnership (PPP) in infrastructure industries, focusing on its advantages and disadvantages.
Aim. This study identifies and systematizes foreign (using the United Kingdom as an example) experiences with PPPs in infrastructure sectors and recommends its use in Russia and other members of the Commonwealth of Independent States (CIS).
Tasks. The study refines the category of PPP and describes the specifics of PPP implementation in infrastructure sectors. It analyzes both global and country-specific experiences (using the United Kingdom as an
example) with the implementation of PPPs and offers recommendations regarding the use of PPPs for infrastructure development in Russia and other members of the CIS.
Methodology. The author(s)' methodologies include comparative, economic, institutional and expert analyses, analogies, and graphic modeling.
Results. The author(s) report results of analysis of the PPP projects implemented around the world over the last 30 years. A systematized forecast of infrastructure investment needs according to economic segments is provided, along with an analysis of the PPP projects in the UK market and the projects' underlying institutional support system; these are then used to make recommendations on the use of this experience in Russia and the CIS.
Conclusions. The results allow the author(s) to offer recommendations regarding the development of effective cooperation between the state and private business using public-private partnership to foster infrastructure system advancement and ensure economic and social development.
Keywords: public-private partnerships, infrastructure, private finance initiative
Сегодня ведутся активные дискуссии о разных путях развития российской инфраструктуры и механизмах привлечения необходимых для этого инвестиций [1]. Однако массовых прорывов в данном направлении не происходит. К сожалению, Россия и ряд других стран СНГ кратно отстают от стран с сопоставимыми размерами экономики в темпах создания и обновления инфраструктуры. Парадокс заключается в том, что только для выхода на «гигиенический уровень» состояния российской инфраструктуры потребность в финансировании на ее развитие оценивается в сотни миллиардов долларов США, а необходимых активных системных действий в данном направлении не предпринимается.
Выходом из ситуации может стать, по нашему мнению, развитие механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) [2-4 и др.]. Преимущество реализации ГЧП-проектов в сфере инфраструктуры заключается: для государства — в предоставлении качественных общественных благ и бюджетной оптимизации, для частного сектора — в «зашитости» фундаментальных стимулов для осуществления значительных инвестиций на стадии создания проекта, соотносимых с достижением операционной и долгосрочной эффективности. Итак, развивать ГЧП в России целесообразно. Но как лучше это сделать? Очевидно, что в современных условиях актуализируется вопрос анализа зарубежной практики использования ГЧП в инфраструктурных отраслях и формулирования соответствующих выводов, полезных не только для России, но и для других стран СНГ.
По разным оценкам, в мире за последние 30 лет в инфраструктурный сектор экономики привлечено от 1,5 до 2 трлн долл., которые были инвестированы в несколько десятков тысяч проектов различного раз-
Рис. 1. Ожидаемый объем необходимых инвестиций в инфраструктуру по сегментам, 2013-2030 гг., трлн долл. США
Источник: данные МсЮпвеу.
Рис. 2. Распределение реализованных ГЧП-проектов по макрорегионам
Источник: [Там же].
мера [5, с. 86]. Эксперты МсЮпвеу [6] полагают, что в период 2013-2030 гг. ожидаемый объем необходимых инвестиций в инфраструктуру во всем мире составит порядка 57 трлн долл. (рис. 1). Прогнозируется, что лидером по потребности в инвестициях выступит сегмент транспортной инфраструктуры (58%), широко будут представлены энергетика (21%), водные коммуникации (20%) и телекоммуникации (17%).
В период с 1985-го по 2013 г. в мире реализовано 3235 проектов в рамках ГЧП [7]. Распределение реализованных проектов по сферам экономической деятельности выглядит следующим образом: автодороги — 36%, водоснабжение — 29%, железные дороги — 11%, здания и сооружения — 24%. По количеству реализованных ГЧП-проектов в мире лидирующую позицию занимает Европейский регион (рис. 2). В данных экспертных оценках необходимы две оговорки. Первое: статистическая оценка проводилась по проектам с инвестициями от 50 млн долл. Второе: использовалось консервативное определение ГЧП, где в учет не попадают медицина, образование, 1Т и др.
Осуществленный страновой анализ реализованных инвестиций (% от ВВП) в инфраструктуру в период 1992-2011 гг. показывает следующую картину (рис. 3): Бразилия — 16%; Китай — 8%; Япония — 5,2%; Индия — 4,8%; Россия — 4%; Евросоюз и США — 2,9%. Причиной низкого уровня инвестиций в инфраструктуру развитых стран по отношению к развивающимся странам является низкий уровень изношенности текущих инфраструктурных объектов и в целом высо-
кий уровень развитости инфраструктуры. По оценкам Всемирного банка, Россия относится к группе стран с доходами выше среднего и общие расходы на инфраструктуру (водоснабжение, транспорт, канализация, медицина, телекоммуникации, образование и др.) должны составлять не менее 4-5% ВВП. Россия вплотную приблизилась к данному показателю, в последние годы расходы на инфраструктуру составляют примерно 4% от ВВП. Однако по отношению к России следует учитывать некоторые присущие ей особенности: недоинвестированность инфраструктуры в предыдущие годы; отсутствие эффективной стратегии развития инфраструктуры на уровне государства; географические особенности страны, которые делают значительно менее линейными макроэкономические расчеты и взаимозависимости для инфраструктуры.
Проведенный анализ зарубежной практики использования моделей ГЧП показывает, что универсальной или единой модели ГЧП не существует. Каждая страна, исходя из национальных особенностей, подходит по-своему к законодательству о ГЧП, определению национальных приоритетов и выбору отраслей для инициатив по привлечению частных инвестиций. Согласно опыту успешно реализованных проектов ГЧП в зарубежных странах, алгоритм действий по эффективной имплементации ГЧП-проектов в сегменте инфраструктуры включает ряд последовательных этапов. Рассмотрим их.
Первое. Необходимо определить национальную ГЧП-стратегию. Необходимы ясная ГЧП-повестка от
о <
о
о о
> <
х м
Эи
а»
К .о
а -
f4 cl
о ь аз <м
во
И IM N
к я и о £ к о я и si к X а ег О
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
Япония
Евросоюз
Россия Китай
^ЗЩ Г~) Индия США
Бразилия
10
15 Доля,%
Рис. 3. Инвестиции в инфраструктуру по странам в период 1992-2011 г., % от ВВП
Источник: McKinsey, Газпромбанк, E&Y.
государства; генерирование государством больших объемов проектов, выставляемых на ГЧП конкурсы. Второе. Следует определить необходимый ГЧП-ин-струментарий для реализации данных проектов. Третье. Требуется принятие соответствующих законодательных актов и основного регулирующего закона о ГЧП. В «обратную сторону» логика ГЧП не работает, что доказано практикой нескольких десятков неработающих законов о ГЧП в различных странах.
Мировая практика партнерства в отраслях инфраструктуры показывает, что в каждой из экономически развитых стран имеется своя наиболее приоритетная отрасль по использованию ГЧП. В США такой отраслью являются автодороги, в Великобритании — здравоохранение и образование, в Германии — образование, в Италии и Франции — здравоохранение [8].
Более детальный обзор практического опыта функционирования ГЧП рассмотрим на примере Великобритании, где данный механизм показал свою состоятельность и успешно функционирует несколько десятков лет. Великобритания с момента принятия концепции управления государственной собственностью в рамках инициативы частного финансирования (Private Finance Initiative, далее — PFI) в 1992 г. является лидером по количеству успешно реализованных ГЧП-проектов в мире. По состоянию на 2014 финансовый год (1 апреля 2013 г. — 30 марта 2014 г.) в рамках PFI реализовано 728 проектов на сумму £56,6 млрд (табл. 1) [9]. Срок осуществления ГЧП-проектов в среднем составляет 25 лет.
С 1992 г. инфраструктурные проекты «упаковывались» в рамках концепции PFI, которая активно поддерживалась Лейбористским правительством. Изначально правительством Великобритании инструмент PFI с идеологической точки зрения рассматривается исключительно как механизм с функциями кейнсиан-ства, но с использованием частных финансов в рамках общего стимула по созданию рабочих мест [10]. Активная политическая воля по поддержке проектов ГЧП выражалась следующими критически важными преимуществами PFI:
• распределением рисков инфраструктурных проектов между частной и публичной стороной;
• особенностью классификации обязательств государства в рамках ГЧП-проектов (обязательства
классифицировались не в виде национального долга, а как заем в рамках созданного консорциума).
Данное обстоятельство позволило «комфортно» соответствовать требованиям Маастрихтского договора: дефицит государственного бюджета не более 3% ВВП, государственный долг — 60% ВВП.
Для проектирования и реализации государственной политики в отношении инфраструктурных проектов в рамках ГЧП в Великобритании созданы ряд органов: Infrastructure UK создан для разработки стратегии развития инфраструктуры государства; The Infrastructure Finance Unit осуществляет финансирование проектов и мониторинг выданных кредитов; Partnerships UK осуществляет продвижение ГЧП-проектов в Великобритании; Major Projects Authority — межведомственная координация проектов ГЧП для обеспечения соответствия и качества основных проектов в течение срока их действия.
В 2014 г. лидерами по стоимости заключенных контрактов по ГЧП стали следующие отрасли: здравоохранение (£12082,9 млн), оборона (£9042,8 млн), транспорт (£7878,8 млн) и образование (£7799,5 млн). Успешной реализации многочисленных проектов на протяжении десятков лет предшествовала подготовка обширного методологического инструментария, в котором упор был сделан на комплексные инвестиционные программы, а не на отдельные объекты в разных секторах экономики. Данный подход кардинально изменил структуру британского рынка ГЧП-проектов, где произошел переход от крупных централизованных проектов на региональный и муниципальный уровни, этот подход охватил все сектора экономики (образование, здравоохранение, ЖКХ, переработка отходов и др.).
Характерной особенностью института ГЧП в Великобритании является активная поддержка развития данного механизма со стороны государства. На сегодняшний день основным фундаментальным достижением ГЧП в рамках PFI является обеспечение высокого уровня доверия между государством и бизнесом и системного обновления объектов инфраструктуры. Важной особенностью среды функционирования проектов ГЧП является высокий уровень квалификации участников рынка, а именно наличие развитой «инфраструктуры рынка»: крупнейшие британские и меж-
Таблица 1 ^
Реализованные ГЧП-проекты в Великобритании (2014 г.) ^
Государственный субъект Количество проектов Капитальная стоимость проекта, млн фунтов стерлингов
Кабинет министров 1 6,7
Королевская прокурорская служба 1 18,2
Департамент бизнеса, инноваций и навыков 1 21,8
Департамент для сообществ и местного самоуправления 74 2728,9
Департамент культуры, СМИ и спорта 17 348,9
Департамент образования 168 7799,5
Департамент энергетики и изменения климата 1 5,5
Департамент окружающей среды, продовольствия и сельских дел 30 4073,2
Департамент транспорта 62 7878,8
Отдел занятости и пенсий 3 1102,7
Департамент здравоохранения 123 12082,9
Служба иностранных дел 1 17,1
Служба связи 1 331,0
Королевская налоговая и таможенная служба 8 862,1
Королевское казначейство 1 141,0
Министерство внутренних дел 28 1047,9
Министерство обороны 41 9042,8
Министерство юстиции 23 798,6
Исполнительная власть Северной Ирландии 38 1985,1
Шотландское правительство 83 5690,0
Уэльсское правительство 23 566,7
Итого 728 56549,5
дународные строительные компании, строительные подрядчики и поставщики услуг, страховые компании, банки, пенсионные фонды, инвесторы и профессиональные консультанты.
Каждый проект ГЧП в рамках РР! уникален и неоднороден. Частный сектор, вступая в РР! проект, соглашается профинансировать проект, соорудить инфраструктурный объект и обеспечить длительный срок управления (операторская деятельность). Государственный сектор обеспечивает платежный поток частному сектору в течение срока проекта при условии, что услуги оказываются надлежащим образом. Таким образом, государство решает две основные задачи: обеспечение системного ввода в эксплуатацию объектов инфраструктуры за счет частных инвестиций и обеспечение высокого уровня качества оказываемых услуг. Обеспечение масштабных инвестиций в инфраструктурный сектор Великобритании стало возможно лишь с использованием ГЧП в рамках концепции РР!. Опыт успешного использования концепции РР! в Великобритании был «экспортирован» в зарубежные страны, среди которых Франция, Испания, Португалия, Германия, Нидерланды, Швеция, Канада, Австралия и ЮАР.
Наряду с положительными эффектами ГЧП-про-ектов в рамках концепции РР! в Великобритании не утихают различные дискуссии об экономической эффективности финансирования инфраструктурных проектов посредством «механизма РР!» и традиционным механизмом «государственные закупки». Анализ реализованных 64 проектов ГЧП в Великобритании, проведенный международной аудиторский компанией PricewaterhouseCoopers и экономистом Лондонской школы экономики Ю. Франком, показывает, что частное финансирование дороже на 2,4% по сравнению с государственным финансированием [8]. Несмотря
на дороговизну проектов ГЧП по финансовой модели частного финансирования, ученые утверждают, что дороговизна объясняется тем, что бизнес частного сектора базируется на системной оценке проекта по чистой рыночной цене с присущими ему рисками. Между тем при государственном финансировании проект обычно финансируется на базе субсидий с присущей им невсеобъемлющей оценкой рисков. Также «коэффициент полезного действия» частного сектора выражается в компенсировании всех возможных дополнительных расходов в течение всего жизненного цикла проекта с учетом полной оценки возможных рисков.
Резюмируя опыт Великобритании в использовании ГЧП, следует выделить следующие основные пункты. Во-первых, наличие активной государственной роли и высокая квалификация государственных служащих в области ГЧП выступили фундаментальным базисом реализации повестки «дорожной карты РР!». Во-вторых, наличие «развитой инфраструктуры» среды функционирования ГЧП предопределило успех концепции РР!. В-третьих, благодаря концепции РР! сформированы новаторские формы проектного финансирования, снижена финансовая нагрузка на налогоплательщиков, использованы эффективные бизнес-технологии при сохранении государственного контроля и стимулировании предпринимательской деятельности при активном удовлетворении потребностей потребителя. При этом учеными отмечается, что, несмотря на краткосрочный и среднесрочный экономический рост, у государства появились большие долговые обязательства сроком на 30 лет и существенно уменьшились мобильность и гибкость принятия государством решений относительно инфраструктуры, где сегодня сконцентрирована существенная доля частных вложений [11, с. 76; 12].
^ Проанализировав деятельность государственно-
^ частного сектора в Великобритании, мы можем сде-
< лать вывод, что для обеспечения успешной реализа-Ц ции инфраструктурных проектов в российских усло-
0 виях эффективно привлечение фирм-исполнителей к из частного сектора, которые берут обязательства за ^ полный жизненный цикл проектов на базе контрактов 5 ГЧП. В заключение отметим, что ГЧП — это сложный
и многогранный механизм со своими тонкостями,
^ нюансами и сложностями. В рамках реализации ГЧП-
^ проектов при некорректном функционировании хоть
х одного его элемента механизм ГЧП дает результаты,
з отличные от запланированных, и способствует рас-
Е^ пространению мифа о несостоятельности данного
< механизма либо о его несоответствии национальным
1 особенностям и бизнес-ментальности на локальном рынке.
Литература
1. Амбарцумян С. Г. Государственно-частное партнерство как инвестиционная форма финансирования в сфере жилищного строительства // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2014. № 6. С. 122-124.
2. Государственно-частное партнерство в образовательной сфере / С. Г. Емельянов, Ю. В. Вертакова, И. Е. Рисин и др. СПб.: Лема, 2012. 200 с.
3. Махоткина Е. В. Государственно-частное партнерство (ГЧП) как этап взаимодействия государства и бизнеса в экономическом развитии // Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. 2008. № 2. С. 102-104.
4. Плотников В. А., Вертакова Ю. В. Частно-государственное партнерство в организации профессионального образования в интересах российской промышленности // Экономика и управление. 2012. № 11 (85). С. 36-40.
5. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуру: деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование. М.: Альпина Паблишер, 2015. 715 с.
6. Dobbs R., Pohl H., Lin D.-Y., Mischke J., Garemo N., Hex-ter J., Matzinger S., Palter R., Nanavatty R. Infrastructure Productivity: How to save $1 trillion a year. McKinsey Global Institute, 2013: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mckinsey.com/insights/engineering_con-struction/infrastructure_productivity.
7. Public Works Financing, 2013: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://pwfinance.net/document/research_ reprints/TIFIA_trouble.pdf.
8. Маховикова Г. А., Ефимова Н. Ф. Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии. СПб.: Изд-во СПбГЭУ, 2013. 251 с.
9. Private Finance Initiative projects: 2014 summary data. HM Treasury and Infrastructure UK, 15 December 2014: [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.gov.uk/ government/publications/private-finance-initiative-projects-2014-summary-data.
10. Brown G., Cook R., Prescott J. Financing infrastructure investment: promoting a partnership between public and private finance. London: The Labour Party, 1994.
11. Волкова Е. М. Совершенствование механизма государственно-частного партнерства при реализации социально
значимых проектов: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 2013. 207 с.
12. Hodge G. A., Greve C., Boardman A. E., Cheltenham E. E. International Handbook on Public-Private Partnerships. UK, Northampton, 2010. 321 p.
References
1. Ambartsumyan S. G. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak investitsionnaya forma finansirovaniya v sfere zhilishch-nogo stroitel'stva [Public-private partnerships as a form of financing investment in housing]. Izvestiya Sankt-Peter-burgskogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta [Proc. of the St. Petersburg State University of Economics], 2014, no. 6, pp. 122-124.
2. Emel'yanov S. G., Vertakova Yu. V., Risin I. E. et al. Gosudar-stvenno-chastnoe partnerstvo v obrazovatel'noy sfere [Public-private partnership in the educational sphere]. St. Petersburg, Lema Publ., 2012. 200 p.
3. Makhotkina E. V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo (GChP) kak etap vzaimodeystviya gosudarstva i biznesa v ekonomicheskom razvitii [Public/private partnership as a stage in the state and business interaction directed towards economic growth]. Izvestiya Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo ekonomicheskogo universiteta [Proc. of the St. Petersburg State University of Economics], 2008, no. 2, pp. 102-104.
4. Plotnikov V. A., Vertakova Yu. V. Chastno-gosudarstvennoe partnerstvo v organizatsii professional'nogo obrazovaniya v interesakh rossiyskoy promyshlennosti [Public-private partnership: A factor in relating private enterprises to government educational institutions]. Ekonomika iupravlenie, 2012, no. 11 (85), pp. 36-40.
5. Eganyan A. Investitsii vinfrastrukturu: den'gi, proekty, inter-esy. GChP, kontsessii, proektnoe finansirovanie [Investment in infrastructure: Money, projects, interests. PPP, concessions, project financing]. Moscow, Al'pina Publ., 2015. 715 p.
6. Dobbs R., Pohl H., Lin D.-Y, Mischke J., Garemo N., Hex-ter J., Matzinger S., Palter R., Nanavatty R. Infrastructure Productivity: How to save $1 trillion a year. McKinsey Global Institute, 2013. Available at: http://www.mckinsey.com/in-sights/engineering_construction/infrastructure_productivity.
7. Public works financing, 2013. Available at: http://pwfinance. net/document/research_reprints/TIFIA_trouble.pdf.
8. Makhovikova G. A., Efimova N. F. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: zarubezhnyy opyt i rossiyskie realii [Public-private partnerships: International experience and Russian reality]. St. Petersburg, SPbSUE Publ., 2013. 251 p.
9. Private finance initiative projects: 2014 summary data. HM Treasury and Infrastructure UK, December 15, 2014. 18 p. Available at: https://www.gov.uk/government/publications/ private-finance-initiative-projects-2014-summary-data.
10. Brown G., Cook R., Prescott J. Financing infrastructure investment: Promoting a partnership between public and private finance. London, The Labour Party, 1994.
11. Volkova E. M. Sovershenstvovanie mekhanizma gosudar-stvenno-chastnogo partnerstva pri realizatsii sotsial'no zna-chimykh proektov. Kand. ekon. nauk diss. [Improving the mechanism of state-private partnership in the implementation of social projects. Cand. econ. sci. diss.]. Moscow, 2013. 207 p.
12. Hodge G.A., Greve C., Boardman A. E., Cheltenham E. E. International handbook on public-private partnerships. Northampton, Edward Elgar Publ., 2010. 321 p.
