Запутанность системы актов и контрольных процедур МОТ как негативный фактор их эффективности Текст научной статьи по специальности «Право»

Н. Л. Лютов*

Запутанность системы актов и контрольных процедур МОТ как негативный фактор их эффективности**

В статье рассматриваются сложность и запутанность конвенций и рекомендаций Международной организации труда (МОТ), а также международных контрольных процедур по их применению в качестве серьезных факторов, снижающих их эффективность. Анализу подвергается система конвенций и рекомендаций, а также меры, предпринимавшиеся МОТ с целью упорядочения данной системы и перспективы кодификации актов МОТ. Формулируется вывод о возможности поэтапной кодификации и объединения конвенций и рекомендаций в 10-15 крупных тематических блоков с дальнейшей перспективой формирования единого международного трудового кодекса. Конвенция МОТ 2006 г. о труде в морском судоходстве оценивается как подходящий образец для такой кодификации актов. Выделены примерные направления для тематической кодификации актов МОТ. Отдельно анализируются контрольные процедуры МОТ, делается вывод об их недостаточной взаимосвязи и системности. Формулируются предложения в отношении упрощения системы контрольных процедур, о целесообразности отказа от использования второстепенных и редко используемых процедур, а также о более высоком нормативном закреплении их статуса в Уставе МОТ с целью повышения эффективности применения норм международного трудового права. Предлагается построение и закрепление в Уставе МОТ четкой, прозрачной и легкой для восприятия процедуры контроля за отчетами государств и рассмотрения жалоб, предполагающей две инстанции рассмотрения жалоб и передачу неразрешенного дела в Комитет Международной конференции труда (МКТ) по применению конвенций и рекомендаций МОТ не в случайном порядке, как это делается сейчас, а тотально. Делается вывод о том, что применение ст. 33 Устава об обращении МКТ к государствам-членам с целью наложения санкций на государство-нарушителя должно носить исключительный характер, но все-таки периодически использоваться. Формулируются и некоторые иные предложения, направленные на снижение запутанности системы актов и контрольных процедур МОТ. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: Международные трудовые стандарты, Международная организация труда, международное трудовое право, социальные права, контроль за соблюдением международных норм, эффективность правовых норм.

* Лютов Никита Леонидович — доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой трудового права и права социального обеспечения Московского государственного юридического университета (МГЮА) им. О. Е. Кутафина, 123995, Россия, Москва, Садовая-Кудринская ул., д. 9 (nlioutov@mail.ru).

Lyutov Nikita Leonidovich — Dr. Sc., associate prof., Kutafin Moscow State Law University, 9, Sadovaya-Kudrinskaya st., Moscow, 123995, Russia (nlioutov@mail.ru).

** Работа проводилась при финансовой поддержке Министерства образования и науки за счет средств государственного задания на выполнение НИР по проекту 1658.

LYUTOV N. L. COMPLEXITY OF THE ILO STANDARDS AND CONTROL PROCEDURES AS A NEGATIVE FACTOR OF THEIR EFFECTIVENESS

The article deals with the issue of complexity of the International Labour Organization (ILO) Conventions and Recommendations as well as of the control procedures on their application, as a factor that has serious negative impact on their effectiveness. The analysis is made in respect of the system of Conventions and Recommendations and measures taken by the ILO with a view to harmonize this system. The perspectives of codification of the ILO standards are considered. A conclusion is made concerning the possibility of gradual codification of Conventions and Recommendations to ten to fifteen big thematic blocks with further perspective of creation of the single international labour code. The ILO 2006 Maritime Labour Convention (MLC) is considered as a good example of such codification of the ILO standards. Some possible directions of such thematic codification are proposed. A separate analysis is taken regarding the ILO control procedures, a statement is made that these procedures are lacking the sufficient interaction and systematization. Proposals are made on the simplifying of the procedures, on the abrogation of rarely used and secondary procedures and on the higher level of normative regulation of the existing procedures in the ILO Constitution, with an aim to make the application of the international labour standards more effective. The suggestion is made that a clear and transparent system of procedures for monitoring of the member states' reporting obligations and the examination of complaints containing two stages of examination and transfer of the unresolved issues to the International Labour Conference Committee on the Application of the Conventions and Recommendations must be established. The transfer of the complaints to the Conference Committee should be made in all unresolved cases and not on casual basis as it is practiced now. Another suggestion is made that the application of art. 33 of the ILO Constitution permitting the International Labour Conference to ask the ILO member states to put some sanctions on the other member states that gravely violate the international labour standards, must be exceptional, but practiced from time to time. Some other proposals associated with the lowering of the complexity of the ILO standards and control procedures are made. KEYWORDS: International labour standards, International Labour Organization, international labour law, social rights, control over application of the international norms, legal norms' effectiveness.

На академическом уровне в России и за рубежом идут дискуссии по поводу недостатка контрольных полномочий Международной организации труда (МОТ), за что ее нередко называют «беззубым тигром».1 В значительной степени это объективно связано с координационным характером международных

1 См. об этом: VandaeleA. D. A. International Labour Rights and the Social Clause: Friends or Foes. London, 2005. P. 319-350; Atleson J., Compa L. et al. International Labor Law: Cases and Materials on Workers' Rights in the Global Economy. Thomson-West, 2008. P. 88-104; Barry Ch., ReddyS. G. International Trade & Labor Standards: a Proposal for Linkage // Cornell International Law Journal. 2006. Vol. 39. P. 543, 634; ElliotK. A., Freeman R. B. Can Labor Standards Improve Under Globalization? Washington DC, 2003. P. 102-107; Johnston G. A. The International Labor Organization: Its Work for Social and Economic Progress. London, 1970. P. 279; International Labor Standards: History, Theory and Policy Options / eds. K. Basu, H. Horn, L. Román, J. Shapiro. Blackwell Publishing, 2006. P. 271-302; TsogasG. Labor Regulation in a Global Economy. London, 2001. P. 52-54; Weisband E. Discursive Multilateralism: Global Benchmarks, Shame

отношений, с тем, что международная организация — это не орган власти, а лишь форум, на котором суверенные государства договариваются друг с другом, в связи с чем оказать на них какое-либо давление весьма затруднительно. Но есть и более субъективные причины, среди которых можно назвать запутанность и нечеткость системы актов и контрольных процедур в рамках МОТ.

Система актов МОТ. С самого начала деятельности МОТ ее акты принимались не в рамках какого-либо централизованного плана, а в результате обсуждений тех или иных отдельных проблем на Международной конференции труда (МКТ).2 Со временем сформировался объемный корпус конвенций и рекомендаций, который, хотя и назывался в ранний период деятельности МОТ международным трудовым кодексом, никогда таковым не был. Новые конвенции и рекомендации принимались взамен старых по той же проблеме; плана по «заполнению» неохваченных международным правотворчеством МОТ вопросов никогда не было.

С 1960-х гг. стали появляться предложения по поводу пересмотра, упорядочения и систематизации актов МОТ. Первым Генеральным директором МБТ, поставившим такого рода задачу, стал Д. Морзе (в 1963 г).3 Но серьезное обсуждение данной проблемы началось в 1970-е гг. Правительственный делегат Административного совета (АС) от Канады в 1971 г. предложил4 сделать обзор всех существующих актов МОТ с целью определения тех из них, которые устарели, а также тех вопросов, которые недостаточно отражены в актах МОТ, и разработать методику модернизации международного трудового кодекса так, чтобы в дальнейшем он обновлялся регулярно и систематически. После обсуждений этого вопроса в АС Международное бюро труда (МБТ) с 1974 г. стало проводить опросы государств-членов по данному поводу. В результате в 1976 г АС учредил специальную Рабочую группу по международным трудовым стандартам (названную по имени ее председателя, правительственного делегата от Франции, Рабочей группой Вентейола).5 С 1977 по 1979 г Рабочая группа Вентейола провела работу по систематизации конвенций и рекомендаций МОТ, результаты которой были представлены на 202-й сессии АС в феврале-марте 1979 г.6 Рабочей группой были

and Learning in the ILO Labor Standards Monitoring Regime // International Studies Quarterly. 2000. Vol. 44. P. 643-666; и др.

2 ILO. The Impact of International Labour Conventions and Recommendations. Geneva, 1976. P. 13-14.

3 ILO. International Labour Conference. Record of Proceedings. Geneva, 1963. P. 440.

4 ILO. Governing Body. Minutes of the 184th Session, November, 1971. Geneva, 1971. P. 87-95, 206-209.

5 См. об учреждении этой группы: Ghebali V.-Y. The International Labor Organisation: a Case Study of the Evolution on U. N. Specialised Agencies. Dordrecht, 1989. P. 217. — См.

об этом также: Гусов К. Н., Курилин М. Н. Международно-правовое регулирование труда (в конвенциях и рекомендациях МОТ). М., 1992. С. 10-15; Крылов К. Д. К созданию международного трудового кодекса и стратегических ориентиров совершенствования российского трудового законодательства // Материалы расширенного круглого стола, посвященного 10-летию Трудового кодекса РФ. Сб. тезисов / под ред. К. Н. Гусова; сост. В. В. Федин. М., 2013. С. 106-107.

6 Final Report of the Working Party on International Labour Standards // Official Bulletin (special edition). 1979. Vol. LXII. Series A.

выделены7 три категории конвенций и рекомендаций: А) действующие акты, ратификация и применение которых должны срочно продвигаться (78 конвенций и 76 рекомендаций); В) действующие акты, которые должны быть пересмотрены (16 конвенций и 14 рекомендаций); С) другие существующие акты, которые не могут быть отнесены к первым двум категориям (63 конвенции и 81 рекомендация). В отношении этой группы было сделано примечание: включение конвенции или рекомендации в эту группу не означает допустимости ослабления применения соответствующего акта. Кроме того, в качестве условно четвертой группы были выделены 43 темы, по которым необходимо рассмотреть вопрос о принятии новых или пересмотренных стандартов.

В течение нескольких лет после этого в рамках МКТ и АС проходили дебаты по поводу упорядочения актов и контроля за их выполнением. Делегаты от работодателей выступали с позицией, согласно которой процесс выработки новых актов должен быть замедлен или даже остановлен, а деятельность МОТ должна быть сконцентрирована на пересмотре и консолидации уже существующих стандартов.8 В 1984 г. на МКТ было принято решение о возобновлении деятельности Рабочей группы Вентейола, которая снова начала работу над систематизацией актов в 1985 г. и представила ее результаты в виде пересмотренной классификации актов МОТ,9 одобренной АС на его мартовской сессии 1987 г.10 В дополнение к пересмотру более ранней классификации Рабочая группа рассмотрела и такие вопросы, как отмена старых актов, консолидация ранее принятых и выработка новых стандартов. В качестве примера такой консолидации рассматривалась Конвенция 1973 г. о минимальном возрасте для приема на работу (№ 138), которая заменила собой десять конвенций по тому же вопросу, касавшихся отдельных отраслей экономики. Существенно позже методология консолидации актов, выработанная Рабочей группой Вентейола, была использована для принятия нового поколения актов МОТ: Конвенции 2006 г. о труде в морском судоходстве (Maritime Labour Convention, MLC), Конвенции 2006 г. об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (№ 187), Конвенции 2007 г. о труде в рыболовном секторе (№ 188).11

7 Ibid. Para. 3-11. — Некоторые акты из категории «А» присутствуют и в категории «В», поэтому общее количество актов по категориям не соответствует общему количеству конвенций и рекомендаций по состоянию на 1979 г (151 и 159 — соответственно).

8 ILO. International Labour Conference. Record of Proceedings, PR44. Geneva, 1984. P. 10 ff. — См. также документ МБТ № GB.228/4/2.

9 ILO. Report of the Working Party on International Labour Standards // Official Bulletin. Special issue. 1987. Vol. LXX. Series A. Para. 1.

10 Ibid. P. 7.

11 Ранее в истории МОТ осуществлялись публикации актов под названием «международный трудовой кодекс» (ILO. International Labour Code, 1939. Montreal, 1941; International Labour Code, 1951. Geneva, 1954). Но они представляли собой не юридическую кодификацию, а систематическую презентацию конвенций и рекомендаций в едином издании. В 2005 г. было осуществлено более масштабное издание в трех томах, в котором под названием «Кодекс международного трудового права» была размещена систематизированная информация не только об актах МОТ, но и о процедурах, а также практике, связанной с их применением: Code of International Labour Law. Law, Practice and Jurisprudence / ed. N. Rubin. Cambridge, 2005. — В 1979 г. С. А. Иванов называл международным трудовым кодексом совокупность конвенций и рекомендаций МОТ: Иванов С. А. Международное

Результаты работы второй Рабочей группы Вентейола были изучены АС в течение нескольких лет. В марте 1995 г. АС было принято решение о созда-нии12 новой рабочей группы, которая, помимо систематизации принятых актов, должна была: определить, какие из них необходимо пересмотреть;13 определить возможности оценки действующих актов, уточнить методы их пересмотра; сделать систему актов более цельной, например путем отмены определенных конвенций или принятия мер по разъяснению ситуации в их отношении; проанализировать эволюцию в отношении числа ратификаций, разобраться с проблемой ратификации пересмотренных конвенций, которые ратифицируются реже, чем оригинальные конвенции по этому вопросу.

Новая Рабочая группа по пересмотру стандартов (группа Картье)14 работала с 1995 г. по март 2002 г.15 В 1997 г. Доклад Генерального директора МБТ в адрес 85-й сессии МКТ был посвящен проблеме упорядочения стандартов.16 Именно на этой сессии по предложению Генерального директора, основанному на подготовительной работе группы Картье,17 были приняты изменения в Устав МОТ и Регламент МКТ, позволяющие отменять устаревшие конвенции.

Рабочая группа Картье провела 13 встреч и изучила статус 181 конвенции и 191 рекомендации. В результате была сформулирована сложная классификация актов МОТ по статусу, имеющая целью упорядочить и тем самым повысить эффективность этих актов.18 Классификация актов МОТ с точки зрения их актуальности (классификация по статусу) выделила следующие девять видов статуса актов МОТ: — актуальные (включая 12 так называемых приоритетных конвенций, в которые в свою очередь включаются 8 фундаментальных конвенций по основополагающим принципам и правам в сфере труда);

трудовое право // Трудовое право. Энциклопедический словарь / под ред. В. С. Андреева, К. П. Горшенина, М. Л. Захарова, В. С. Иванова и др. М., 1979. С. 217-218. — В последние годы этот термин снова вводится в оборот МОТ (см. об этом ниже).

12 ILO. GoverningBodyDoc. N GB.262/LILS/3. Geneva, 1995 (цит. по: Ghione G. B. ILO recommendation 195: subjects, focuses and actors of vocational training. Montevideo, 2006. P. 21).

13 Однако Рабочая группа Вентейола ранее пришла к выводу о том, что пересмотр должен быть осуществлен лишь в отношении небольшого количества конвенций и рекомендаций: ILO. Report of the Working Party on International Labour Standards // Official Bulletin. Special issue. 1987. Vol. LXX. Series A. Appendix I. Geneva, 1987.

14 Названная опять-таки по имени председателя группы — правительственного делегата от Франции Ж.-К. Картье.

15 См. решения Административного совета по поводу предложений Рабочей группы Картье по классификации актов в документах МОТ № GB.264/9/2, № GB.265/8/2, № GB.267/9/2, № GB.268/8/2, № GB.270/9/2, № GB.271/11/2, № GB.273/8/2, № GB.274/10/2, № GB.276/10/2, № GB.277/11/2, № GB.279/11/2, № GB.280/12/2, № GB.282/8, № GB.283/10/2 (Geneva, 1995-2002).

16 ILO. Director-General Report to the 85th Meeting of the International Labour Conference: "The ILO, standards setting and globalization". Geneva, 1997.

17 ILO. Governing Body 267th Session Geneva, November 1996. Committee on Legal Issues and International Labour Standards. Possible Amendments to the Constitution and Conference Standing Orders to Enable the Conference to Abrogate or Otherwise Terminate Obsolete International Labour Conventions. ILO Doc. N GB.267/LILS/WP/PRS/1. Geneva, 1996.

18 ILO. Governing Body. Working Party on Policy Regarding the Revision of Standards. Follow-up to the Recommendations of the Working Party. ILO Document N GB.283/LILS/WP/ PRS/1/2. Geneva, 2002.

— назначенные к пересмотру;

— акты с промежуточным статусом;

— акты в режиме запроса информации;

— отложенные конвенции;

— замененные рекомендации;

— устаревшие;

— изъятые акты;

— отмененные конвенции.19

В классификацию не вошли чисто технические конвенции о заключительных статьях (Конвенции № 80 и 116), не рассматривавшиеся Рабочей группой. Кроме того, в отношении Конвенции о прекращении трудового правоотношения (№ 158) и связанной с ней Рекомендации (№ 166) Рабочей группе так и не удалось прийти к согласию.

В отношении каждого статуса имеется различный подход со стороны МОТ применительно к контрольным процедурам и возможности ратификации. Нетрудно заметить, что выработанная классификация весьма сложна для восприятия сторонними «пользователями» — представителями государств-участников, правоприменителями и т. д. Кроме того, очевидность включения тех или иных конвенций или рекомендаций в одну из групп классификации нередко небесспорна.

Поскольку работу по упорядочиванию актов, начатую группой Картье, нельзя было считать завершенной, с 2005 г.20 и до настоящего времени обсуждение вопросов систематизации актов в рамках АС было продолжено, причем в настоящее время изучается вопрос не только систематизации, но и пересмотра стандартов. В 2012 г. обсуждались перспективы учреждения новой рабочей группы для продолжения систематизации актов МОТ.21 В настоящее время решается вопрос о том, какие акты следует подвергнуть анализу — все акты, включая фундаментальные и приоритетные конвенции, за исключением устаревших, отозванных, замененных или недавно консолидированных, либо только те акты, которые не были предметом анализа Рабочей группы Картье, т. е. акты, принятые между 1985 и 2000 г., за исключением Конвенции и Рекомендации 1999 г. о наихудших формах детского труда (№ 182 и 190), а также морских конвенций и рекомендаций, объединенных в Конвенцию 2006 г. о труде в морском судоходстве (MLC).22 Во втором случае речь будет идти о 48 конвенциях, одном протоколе и 51 рекомендации.

19 В настоящее время ни одна конвенция не отменена в силу невступления в силу поправок к Уставу МОТ 1997 г., позволяющих осуществлять процедуру отмены конвенции. См. подробнее: Лютов Н. Л. Эффективность норм международного трудового права. Монография. М., 2014. С. 141-142.

20 ILO. Governing Body 294th Session, Geneva, November 2005. Committee on Legal Issues and International Labour Standards (LILS). Improvements in the Standards-Related Activities of the ILO: Outlines of a Future Strategic Orientation for Standards and for Implementing Standards-Related Policies and Procedures. ILO Doc. N GB.294/LILS/4. Geneva, 2005. P. 7.

21 ILO. Governing Body 313th Session, Geneva, 15-30 March 2012. Legal Issues and International Labour Standards Section (LILS) ILO Doc. N GB.313/LILS/PV/Draft. Geneva, 2012. P. 13.

22 МБТ. Административный совет, 312-я сессия, Женева, ноябрь 2011 г. Сегмент по вопросам международных трудовых норм и прав человека (LILS). Док. МОТ № GB.312/ LILS/5. Женева, 2011. С. 11.

Рассматриваются и компромиссные варианты. Вопрос о пересмотре актов и их систематизации идет под лозунгом создания «надежного и эффективного международного трудового кодекса».23 Однако, как и в случае с довоенными публикациями актов МОТ, речь не идет даже о попытках создания кодекса как единого международного акта, а лишь о попытке систематизировать в удобной и упорядоченной форме положения уже принятых конвенций и рекомендаций.24

Контрольный механизм. Для понимания проблем, связанных с контролем МОТ за применением ее актов, необходимо хотя бы общее описание ее контрольных процедур.

Два основных вида контроля за соблюдением актов осуществляются в рамках постоянной процедуры надзора и специальной процедуры рассмотрения жалоб и представлений.25 Постоянная (регулярная) система надзора включает в себя предоставление отчетов по ратифицированным и нератифицированным конвенциям на основании ст. 22 и 19 (п. 5 и 6) Устава МОТ (соответственно) в Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций (КЭ), состоящий из независимых экспертов в области трудового права. В случае если КЭ сочтет это целесообразным, он реагирует на доклады государств посредством замечаний и прямых запросов. Замечания делаются в более серьезных случаях несоответствия национального законодательства или правоприменительной практики нормам МОТ либо непредоставления или неполного предоставления докладов. Они публикуются в ежегодно выходящем Общем докладе КЭ — объемном документе, составляющем около 1000 страниц.26 Прямые запросы делаются в менее важных с точки зрения КЭ случаях, когда возможно разрешение вопроса в ходе непосредственной коммуникации между КЭ и представителями государства.

Следующая инстанция постоянной системы надзора — Комитет конференции МОТ по применению конвенций и рекомендаций (КК). Этот орган создается на трехсторонней основе и проводит свои заседания ежегодно в ходе проведения МКТ. КК рассматривает общий доклад и общий обзор КЭ, доклады правительств государств — членов МОТ, случаи серьезных нарушений в отношении

23 МБТ. Административный совет, 310-я сессия, Женева, март 2011 г. Комитет по правовым вопросам и международным трудовым нормам (LILS). Док. МОТ № GB.310/ LILS/3/1. Женева, 2011. — См. об этом также: Крылов К. Д. К созданию международного трудового кодекса... С. 113-117.

24 ILO. Governing Body 310th Session, Geneva, March 2011. Reports of the Committee on Legal Issues and International Labour Standards. Second Report: International Labour Standards and Human Rights. ILO Doc. N GB.310/11/2(Rev.). Geneva, 2011. P. 9.

25 См. подробнее: Гусов К. Н., Лютов Н. Л. Международное трудовое право. Учебник. М., 2012. С. 173-183; МБТ. Руководство по процедурам, касающимся международных конвенций и рекомендаций о труде. Женева, 2012. С. 22-42; Использование международных механизмов для защиты трудовых и профсоюзных прав / под ред. Е. С. Герасимовой, О. С. Крыловой. М., 2012. С. 39-56.

26 See, for example last CEACR Reports: International Labour Conference, 101st Session, 2012. Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (articles 19, 22 and 35 of the Constitution). Report III (Part 1A). General Report and observations concerning particular countries. Geneva: ILO, 2012; International Labour Conference, 102nd Session, 2013. General Report and observations concerning particular countries. Geneva: ILO, 2013.

обязанности государств предоставлять отчеты и иных обязательств, а также некоторые из замечаний КЭ по отдельным случаям, связанным с применением ратифицированных конвенций. Именно последняя задача считается наиболее важной среди функций КК.27 Специалисты МОТ оценивают деятельность КК с точки зрения эффективности очень высоко.28 Тем не менее, хотя КК и должен рассматривать наиболее серьезные случаи нарушений международных трудовых норм, у него не очень много возможностей в отношении осуществления объективного выбора таких дел. Ежегодно КК рассматривает около 25 случаев, выбирая их из сотен дел, рассмотренных КЭ. Выбор конкретных дел осуществляется с учетом мнения КЭ. Помимо юридической спорности ситуации, когда следующая юрисдикционная инстанция рассматривает дело под влиянием предыдущей инстанции, есть чисто техническая проблема, связанная с ограниченными возможностями как КЭ, так и КК тщательно рассмотреть весь колоссальный массив докладов.

Специальная система надзора состоит из нескольких процедур. Во-первых, ст. 24 Устава предусматривает возможность для организаций работников и работодателей делать представления (англ. representation) в адрес МБТ о невыполнении государством — членом МОТ (или государством, вышедшим из состава МОТ) своих обязательств по ратифицированной им конвенции. Процедура рассмотрения представления закреплена в специальном Регламенте, утвержденном АС.29 МБТ передает представление в АС, который предлагает государству отреагировать на это представление. В случае отсутствия реакции в «разумный» срок АС может создать специальный трехсторонний комитет ad hoc для рассмотрения представления, в котором не могут участвовать представители страны, в отношении которой подана жалоба, либо передать дело в Комитет по свободе объединения (КСО, см. об этом далее). После рассмотрения представления трехсторонний комитет делает доклад в адрес АС.

АС имеет право задействовать еще одну контрольную процедуру — подачу жалобы, предусмотренную ст. 26 Устава. Для рассмотрения жалобы создается (также ad hoc) специальная Комиссия по расследованию жалобы. Эта процедура считается одной из самых крайних мер воздействия на государства и была использована за всю историю МОТ всего 12 раз.30 Инициатором процедуры рассмотрения жалобы по ст. 26 Устава может быть как сам АС, так и любое государство — участник МОТ либо делегаты — участники соответствующей сессии

27 International Labour Conference, 101st Session, 2012. Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (articles 19, 22 and 35 of the Constitution). Report III (Part 1A). General Report and Observations Concerning Particular Countries. Geneva, 2012. P. 4.

28 Maupain F. Une Rolls Royce en mal de révision? L'efficacité du système de supervision de l'OIT à l'approche de son centenaire // Revue Générale de Droit International Public. 2010. N 3. P. 495.

29 ILO. Standing Orders Concerning the Procedure for the Examination of Representations under Articles 24 and 25 of the Constitution of the International Labour Organization. Geneva, 2004.

30 См. дела Комиссии по расследованию в базе данных Normlex (Complaints/Commissions of Inquiry (Art 26)): www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50011:0::NO::P50011_ ARTICLE_NO:26.

МКТ. По результатам рассмотрения жалобы Комиссия готовит доклад, который подлежит публикации. По докладу правительство государства, в отношении которого рассматривалась жалоба, должно ответить в течение трех месяцев (согласно п. 2 ст. 29 Устава МОТ) о своей готовности или неготовности выполнять содержащиеся в нем рекомендации. В случае отказа выполнять рекомендации Комиссии жалоба может быть направлена в Международный суд ООН для окончательного решения. Подобных прецедентов за историю МОТ не было.

Процедуры периодического анализа результатов рассмотрения представлений на основании ст. 24 Устава и жалоб на основании ст. 26 Устава не предусмотрено, на что обращалось внимание в рамках АС в 2000 г.,31 но ситуация с тех пор не изменилась.

Наконец, ст. 33 Устава предусматривает самую радикальную возможность воздействия МОТ на государство-нарушителя. Если государство не выполняет решения Международного суда или Комиссии по расследованию жалобы, АС может рекомендовать МКТ «такие действия, какие он сочтет целесообразными для обеспечения выполнения этих рекомендаций». Статья 33 Устава была применена за все время существования МОТ лишь единожды — к Мьянме в 2000 г.32 Очевидно, что даже эта — крайняя — мера воздействия в отношении государств-участников со стороны МОТ «переадресовывает» наложение санкций с Организации на самих участников МОТ.

Наиболее часто используемая процедура рассмотрения жалоб в рамках МОТ связана с одним из основополагающих принципов и прав в сфере труда — свободой объединения. В 1951 г. для рассмотрения жалоб со стороны профсоюзов и объединений работодателей был создан специальный Комитет по свободе объединения (КСО). Выполнение решений обязательно для государств-участников, но никакой специальной процедуры, кроме задействования АС в соответствии со ст. 24 и 26 Устава, направленного на побуждение государств к выполнению решений КСО, не существует. В рамках АС еще в 1979 г. было согласовано33 усиление контрольных функций КСО путем более частого использования полевой структуры МОТ для снабжения его информацией по рассматриваемым делам, незамедлительного выезда миссии КСО на место рассмотрения жалобы, когда это необходимо, обеспечения возможности заслушивать свидетелей на заседаниях КСО. Но эти решения не были реализованы на практике.

Кроме КСО контроль за соблюдением актов МОТ о свободе объединения осуществляет созданная в результате переговоров между МОТ и Экономическим и социальным советом ООН (ЭКОСОС) в 1950 г. Комиссия по расследованию

31 ILO. Governing Body, 279th Session, November 2000. Possible Improvements in ILO Standards-Related Activities. ILO Doc. N 279/4. Geneva, 2000. P. 12.

32 ILO. International Labour Conference. Eighty-Eighth Session, Geneva, 2000. Resolution Concerning the Measures Recommended by the Governing Body under Article 33 of the ILO Constitution on the Subject of Myanmar // www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc88/ resolutions.htm#_ftn1.

33 Simpson W. R. Standard-Setting and Supervision: A System in Difficulty // Les normes internationales du travail: un patrimoine pour l'avenir Mélanges en l'honneur de Nicolas Valticos. Genève, 2004. P. 68-69.

и примирению в области свободы объединения (КРП).34 Впервые она была созвана лишь через 14 лет после учреждения35 и за время своей деятельности рассмотрела всего шесть дел, последнее из которых (в отношении ЮАР) было рассмотрено в 1992 г.36 Редкость применения этой процедуры связана с тем, что для рассмотрения дела в КРП необходимо согласие правительства государства, в отношении которого проводится расследование, если государство не ратифицировало соответствующую конвенцию о свободе объединения. Очевидно, что такое согласие государства дают крайне редко. С момента своего учреждения КРП столкнулась с недоверием и неготовностью к сотрудничеству со стороны государств-членов.37 Учреждение КСО произошло в связи с пониманием того, что регулярной и рутинной оценки соблюдения государствами принципов свободы объединения с помощью КРП не получится. Тем не менее в тех исключительных случаях, когда КРП проводила свои расследования, это приводило к лучшим результатам, чем в случаях деятельности Комиссии по расследованию жалобы. Это связывают с тем, что заранее давшие свое согласие на расследование и примирение государства больше готовы к сотрудничеству, чем когда речь идет об их международном осуждении, каковым, по сути, является процедура по ст. 26 Устава.38

Существуют и иные контрольные процедуры в рамках МОТ, касающиеся отдельных ее актов (Деклараций 1977, 1998, 2008 гг., Конвенции о труде в морском судоходстве 2006 г.).

Так же как и корпус актов МОТ, система контроля МОТ за их соблюдением формировалась не по заранее определенному плану, а под воздействием обстоятельств и потребностей времени, что не могло не привести к сложностям в использовании контрольных механизмов. Например, КЭ был учрежден в 1926 г. после того, как стало понятно, что на пленарных сессиях МКТ рассмотреть все доклады государств по ратифицированным конвенциям невозможно, а в 1932 г. был принят Регламент, касающийся процедуры представлений в отношении государств (ст. 24 и 26 Устава). В 1946 г. были приняты изменения в Устав, касающиеся обязанностей государств по информированию властей и представителей работников и работодателей о недавно принятых на МКТ актах и соответствующих докладах в адрес МБТ (ст. 19 и 22 Устава). В 1951 г.

34 См. подробнее: ValticosN. La Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale et le mécanisme de protection internationale des droits syndicaux // Annuaire français de droit international. Paris, 1967. P. 445-468.

35 В 1964 г — для рассмотрения дела в отношении права на объединение в государственном секторе в Японии. См. доклад Комиссии, вышедший в 1966 г: ILO. Report of the Fact-Finding and Conciliation Commission on Freedom of Association concerning the Persons Employed in the Public Sector in Japan. Geneva, 1966 (www.ilo.org/public/libdoc/ ilo/P/09604/09604 %281966-49-1-special-suppl %29.pdf).

36 ILO. Report of the Fact-Finding and Conciliation Commission on Freedom of Association Concerning the Republic of South Africa. Geneva, 1992. ILO. Doc. N GB.253/15/7 (www.ilo.org/ public/libdoc/ilo/GB/253/GB.253_15_7_engl.pdf).

37 RoodM. New Developments within the ILO Supervisory System // Labour Law, Human Rights and Social Justice. Liber Amicorum in Honour of Ruth Ben-Israel / ed. R. Blanpain.The Hague; London; New York, 2001. P. 90.

38 Simpson W. R. Standard-Setting and Supervision... P. 67-68.

после принятия в 1948 и 1949 гг. фундаментальных конвенций о свободе объединения (№ 87 и 98) было принято решение о создании КСО для контроля за их исполнением. В 1976 г. после принятия приоритетной конвенции о трехсторонних консультациях (№ 144) контрольные процедуры МОТ еще в большей степени стали включать участие представителей работников и работодателей. Таким образом, за почти столетнюю историю МОТ контрольные процедуры изменились очень значительно. Как и в случае с конвенциями и рекомендациями, ряд элементов системы устарел и нуждается в модернизации.

В рамках МОТ часто возникали дискуссии по поводу недостатка прозрачности механизмов контроля, что связано с накладывающимися друг на друга и пересекающимися процедурами и полномочиями контрольных органов. В результате этого даже делегатам АС и сотрудникам МОТ с долгим стажем работы зачастую трудно составить себе достаточно четкую и ясную картину относительно функционирования системы контроля.39 С точки зрения МБТ хуже всего представители государств-участников понимают процедуры, связанные с информированием собственных органов власти о принятых актах.40

Так, процедуры, связанные с деятельностью КЭ и представлениями в отношении государств, имеют разные цели и происхождение, но нередко используются в одинаковых ситуациях и со сходными результатами — преданием публичности фактов нарушений. Процедуры контроля за соблюдением актов МОТ используются очень неравномерно. Основной объем контрольной работы возлагается на КЭ и КСО. КЭ ежегодно рассматривает 2-3 тыс. докладов государств — участников МОТ о соблюдении конвенций.41 На каждой сессии МКТ КК отбирает для рассмотрения 25 индивидуальных дел42 по замечаниям, сделанным КЭ в отношении докладов государств, причем это количество определяется не сутью или объемом замечаний КЭ, а фактическими возможностями КК по их рассмотрению. То, какие именно дела, рассмотренные КЭ, подлежат дальнейшему рассмотрению в КК, определяется самим КК на основе предложений, сделанных его делегатами от работников и работодателей; делегаты от правительств также могут предлагать дела, но этого почти не происходит на практике.43 Четких критериев для отбора дел не существует. Подавляющее большинство дел, рассматриваемых КК, касается фундаментальных и приоритетных конвенций.44 Таким образом, остальные права человека в сфере труда,

39 ILO. Governing Body, 279th Session, November 2000. Possible Improvements in ILO Standards-Related Activities. ILO Doc. N GB.279/4. P. 10.

40 ILO. The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference. A Dynamic and Impact Build on Decades of Dialogue and Persuasion. Geneva, 2011. P. 137.

41 См. доклады КЭ на сайте МОТ: www.ilo.org/public/libdoc/ilo/P/09661.

42 ILO. The Committee on the Application of Standards of the International Labour Conference: a Dynamic and Impact Built on Decades of Dialogue and Persuasion. Geneva, 2011. P. 2.

43 ILO Doc. N GB.279/4. P. 9-11.

44 В 2011 г. из 26 дел 20 касались фундаментальных конвенций и еще 2 — приоритетных (International Labour Conference, 100th Session, Geneva, 2011. Committee on the Application of Standards at the Conference. Extracts from the Record of Proceedings. Geneva, 2011); в 2010 г. из 26 дел 22 касались фундаментальных конвенций и еще одно — приоритетной (International Labour Conference, 99th Session, Geneva, 2010. Committee on the Application of Standards at the Conference. Extracts from the Record of Proceedings. Geneva, 2010);

также весьма важные, оказываются почти вне поле зрения высших контрольных органов МОТ.

КСО по состоянию на январь 2014 г. рассмотрел с 1952 г. 3045 жалоб в области свободы объединения.45 Представления в АС на основании ст. 24 Устава рассматривались с 1924 г. 164 раза.46 Причем эта процедура использовалась очень нестабильно. К ней изредка прибегали в ранний период деятельности МОТ, а затем представлений почти не было до 1970-х гг. (с 1938 по 1974 г. были рассмотрены всего три представления). «Вторую жизнь» эта процедура обрела в 1980-е и особенно в 1990-е гг.47 В начале XXI в. использование этой процедуры стало менее активным: если в 1990-е гг. в среднем подавалось 8,1 представлений в год, то в 2000-е гг. — всего 3,3. Комиссия по расследованию жалобы, создаваемая на основании ст. 26 Устава МОТ, рассмотрела лишь 12 дел.48 В большинстве случаев для рассмотрения представления создавался Трехсторонний комитет,49 однако в ряде случаев дело передавалось в КСО.

Наиболее радикальный механизм воздействия на государства — призыв МКТ к государствам-участникам о принятии мер на основании ст. 33 Устава — был использован лишь единожды (в отношении Мьянмы). Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения созывалась лишь шесть раз. В результате одни контрольные процедуры МОТ постоянно используются в рутинном режиме, в то время как к другим прибегают лишь в исключительных случаях. При этом зачастую выбор процедуры зависит не столько от характера дела, сколько от субъективного решения обращающегося с жалобой или самих контрольных органов МОТ. Эта ситуация значительно осложняет восприятие контрольных процедур со стороны государств-участников и социальных партнеров.

в 2009 г. из 26 дел 23 касались фундаментальных конвенций и еще одно — приоритетной (International Labour Conference, 98th Session, Geneva, 2009. Committee on the Application of Standards at the Conference. Extracts from the Record of Proceedings. Geneva, 2009); в 2008 г. из 25 дел 21 касалось фундаментальных конвенций и еще 2 — приоритетных (International Labour Conference, 97th Session, Geneva, 2008. Committee on the Application of Standards at the Conference. Extracts from the Record of Proceedings. Geneva, 2008). Схожая ситуация была и в предыдущие годы.

45 См. перечень дел о свободе объединения КСО в базе данных МОТ Normlex: ILO. NORMLEX. Supervising the application of international labour standards. Search Freedom of Association Cases: www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:20030:0::NO:::.

46 См. перечень представлений по ст. 24 Устава в базе данных МОТ Normlex: ILO. NORMLEX. Representations (Art. 24): www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:50010:3729097 806904372::::P50010_DISPLAY_BY:1.

47 Абсолютный рекорд был достигнут в 1996 г., когда было рассмотрено 27 представлений. В 1994 и 1995 гг. было рассмотрено по 10 представлений, а в 1998 г. — 9. С тех пор количество представлений снизилось.

48 Первое в 1962 г. в отношении Португалии, последнее — в 2010 г. в отношении Зимбабве. См. перечень дел комиссии по расследованию в базе данных Normlex: ILO. NORMLEX. Complaints/Commissions of Inquiry (Art 26): www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=10 00:50011:0::NO:50011:P50011_ARTICLE_NO:26.

49 ILO. Governing Body 301st Session, Geneva, March 2008. Committee on Legal Issues and International Labour Standards (LILS) Sixth Item on the Agenda. Improvements in the Standards-Related Activities of the ILO: Initial Implementation of the Interim Plan of Action to Enhance the Impact of the Standards System. ILO Doc. N GB.301/LILS/6(Rev.). P. 23.

В 2008 г. Комитет по юридическим вопросам и международным трудовым стандартам АС провел исследование50 эффективности взаимодействия между различными контрольными процедурами МОТ на основе анализа семи специально отобранных конкретных примеров.51 Как показывают рассмотренные дела, координация между различными процедурами зависит прежде всего от АС. То, какие именно процедуры используются в деле, в значительной степени зависит от участников дела. Это объясняется тем, что Устав МОТ не предусматривает прямых связей между отдельными контрольными процедурами и не устанавливает последовательного порядка рассмотрения дел. При этом ряд дел показывает, что отсутствие постоянного внимания к делу со стороны заявителей может привести к его затягиванию на неопределенный период. Практически во всех семи рассмотренных делах одни и те же вопросы заново рассматривались различными контролирующими инстанциями. Во всех делах разбирательство продолжалось много лет, в случае Мьянмы — более 40 лет, причем в данном деле единственный раз были использованы экономические санкции со стороны государств-членов после призыва МКТ, сделанного на основании ст. 33 Устава; дело Мьянмы продолжает ежегодно рассматриваться на заседаниях КК и пле-нарно — на МКТ.52 Только летом 2013 г. эта практика была приостановлена.53 По оценке самого Комитета по юридическим вопросам, из семи рассмотренных дел в трех случаях поднятые в них вопросы остались неразрешенными. Частичное разрешение было достигнуто в двух делах. Полное разрешение проблемы имело место только в одном случае. Причем в ряде случаев зафиксированный частичный успех объясняется экспертами не внешним воздействием со стороны МОТ, а внутренними причинами политического характера.

Заключение. Очевидно, ожидать от международной организации такой же эффективности воздействия на государства-члены, какой обладает государство в отношении внутренних субъектов права, было бы совершенно нереалистично. Но приведенные эмпирические данные показывают, что контрольные механизмы МОТ могли бы работать значительно более эффективно.

50 ILO. Governing Body 303d Session, Geneva, November 2008. Committee on Legal Issues and International Labour Standards (LILS) Fourth Item on the Agenda. Improvements in the Standards-Related Activities of the ILO: Improving the Coherence, Integration and Effectiveness of the Supervisory System Through a Better Understanding of its Dynamics (Further Study from a Substantive and Practical Standpoint). ILO Doc. N GB.303/LILS/4/2. Geneva, 2008.

51 Дела № 1 и 2 — по свободе объединения (Непал и Никарагуа); дела № 3 и 4 (Доминиканская республика совместно с Гаити и отдельно — Мьянма); дело № 5 — равенство возможностей (Чехия и Словакия); дело № 6 — заработная плата (Конго); дело № 7 — социальное обеспечение (Нидерланды).

52 О развитии ситуации в отношении Мьянмы см.: International Labour Conference. 101st Session, Geneva, May-June 2012. Provisional Record. Additional Agenda Item. Review of Measures Previously Adopted by the International Labour Conference to Secure Compliance by Myanmar with the Recommendations of the Commission of Inquiry. Geneva, 2012.

53 International Labour Conference. 102nd Session, Geneva, June 2013. Additional Agenda item: Further Review of Remaining Measures Previously Adopted by the International Labour Conference under Article 33 of the ILO Constitution to Secure Compliance by Myanmar with the Recommendations of the Commission of Inquiry Arrangements for Consideration of All Relevant Issues Concerning Myanmar at the 102nd Session of the Conference. Geneva, 2013. Para. 3. P. 2-1/2.

В российской правовой литературе уже озвучивались некоторые предложения по упрощению контрольных процедур в рамках МОТ, в частности предусматривающие более четкую координацию между КЭ и КК, а также некоторые другие.54 Однако внимания со стороны МОТ они, к сожалению, не получили.

Среди мер, которые могли бы улучшить состояние системы контроля, можно выделить следующие:

1) принятие изменений в Устав МОТ, закрепляющих статус контрольных органов, на которые ложится основная нагрузка по контролю за соблюдением актов МОТ; данная мера повысит значимость этих органов и приведет к избежанию двусмысленности в этом отношении;

2) отказ от использования второстепенных и редко используемых контрольных процедур, которые только затрудняют восприятие контрольных процедур МОТ в качестве единой системы;

3) построение и закрепление в Уставе МОТ четкой, прозрачной и легкой для восприятия процедуры контроля за отчетами государств и рассмотрения жалоб, предполагающей две инстанции рассмотрения жалоб и передачу неразрешенного дела в КК не в случайном порядке, как это делается сейчас, а тотально;

4) применение ст. 33 Устава об обращении МКТ к государствам-членам с целью наложения санкций на государство-нарушителя должно носить исключительный характер, но все-таки периодически использоваться.

В отношении совершенствования системы самих актов МОТ основным способом преодоления нынешней их запутанности и повтора могла бы стать кодификация. Разовая кодификация всех актов МОТ невозможна. Однако после вступления в силу поправки к Уставу МОТ, позволяющей отменять конвенции, можно было бы начать принимать крупные гибридные акты, сочетающие обязательные и рекомендательные нормы в отношении отдельных институтов трудового права и отдельных категорий работников. Морская конвенция 2006 г. (MLC) вполне подходит в качестве ориентира для такой консолидации актов. Таких крупных актов, покрывающих все пространство международного нормотворчества в сфере труда, должно быть примерно 10-15.

В этих актах должны быть не только рамочные установки о направлении политики государств, но и конкретные правовые правила (пусть и уже установленные в ранее принятых конвенциях и рекомендациях). Поскольку изменения в Устав МОТ 1997 г., позволяющие отменять ранее принятые конвенции, должны скоро вступить в силу, необходимо будет стремиться к отмене существенного количества конвенций, не отвечающих современным требованиям, но в большинстве случаев — при условии их замены новыми конвенциями-рекомендациями. При целенаправленной политике МОТ в данном направлении представляется возможным возникновение полноценного международного трудового кодекса, касающегося всех важнейших вопросов международно-правового регулирования труда, через 20-30 лет.

54 Гликман О. В. Защита прав человека в сфере труда в деятельности МОТ на современном этапе. Дис. ... к. ю. н. М., 2004. С. 192; Кантария Е. А. Международно-правовые проблемы деятельности Международной организации труда в условиях глобализации. Автореф. дис. ... к. ю. н. М., 2007. С. 8.