CC BY
11DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_450 УДК 342.9
ЗАПРЕТЫ КАК ПРАВОВОЕ СРЕДСТВО ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ ВОЗНИКНОВЕНИЯ КОРРУПЦИИ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ PROHIBITIONS AS A LEGAL MEANS OF PREVENTION THE EMERGENCE OF CORRUPTION IN PUBLIC AUTHORITIES
БАЖУКОВА Юлия Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. 198215, Санкт-Петербург, Дачный пр. д. 16. Лит. А кор. 7. E-mail: savelev.1965@list.ru;
Bazhukova Yulia Viktorovna,
Associate Professor of the Department of Administrative Law
St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Candidate of Law, Associate Professor.
198215, St. Petersburg, Dachny ave., 16. Lit.A cor.7 sq. 25.
E-mail: savelev.1965@list.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются вопросы совершенствования административных запретов в рамках государственной службы. Проведенный анализ ограничений и запретов, связанных с государственной службой, показал, что, несмотря на обширный перечень административных запретов, они не позволяют в полной мере решить свою основную задачу по предупреждению возникновения коррупции в органах государственной власти. Подняты вопросы «свободы» работников органов государственной власти от запретов, в том числе запрета заниматься предпринимательской деятельностью. Автором высказаны предложения о целесообразности включения работников государственных казенных учреждений подведомственных органам государственной власти, категории руководитель и помощник (советник) в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, либо распространить на данную категорию лиц запреты и ограничения в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что позволит обеспечить должный уровень развития института государственной службы и укрепить законность.
Abstract: the article discusses the issues of improving administrative prohibitions within the framework of the civil service. The analysis of restrictions and prohibitions in the civil service has shown that, despite the extensive list of administrative prohibitions, they do not fully solve their main task of preventing the occurrence of corruption in public authorities. The issues of "freedom" of employees of public authorities from prohibitions, including the prohibition to engage in entrepreneurial activity, were raised. The author has made suggestions on the expediency of including employees of state state institutions subordinate to state authorities, the category of manager and assistant (adviser) in the Register of positions of the federal state civil service, or to extend prohibitions and restrictions to this category of persons in accordance with the Federal Law "On the State Civil Service of the Russian Federation", which will ensure the proper level of development of the institute public service and strengthen the rule of law.
Ключевые слова: административные запреты, конфликт интересов, работники органов государственной власти.
Keywords: administrative prohibitions, conflicts of interest, employees of public authorities.
Для цитирования: Бажукова Ю.В. Запреты как правовое средство по предупреждению возникновения коррупции в органах государственной власти//Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 450-452. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_450.
For citation: Bazhukova Yu. V. Prohibitions as a legal means of prevention the emergence of corruption in public authorities // Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 450-452. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_450.
Статья поступила в редакцию: 20.03.2023
Административно-правовые запреты позволяют гарантировать соблюдение прав и свобод человека и гражданина и не допускать нарушений общеобязательных правил поведения.
Административно-правовые запреты выступают механизмом административно-правового регулирования, позволяющим обеспечить связь с осуществлением правовой охраны общественных отношений в публичной сфере.
Административные запреты, что по праву признаются инструментом регулирования общественных отношений, позволяют сдерживать совершение деяний, которые могут негативно отразиться на реализации прав и свобод, как физических, так и юридических лиц.
Запрет в правовой науке рассматривается в качестве одного из основных средств правового регулирования государственной власти, который позволяет найти баланс между интересами общества и государства.
Административные запреты в рамках государственной службы являются закрепленными положениями административного законодательства, которые позволяют минимизировать риск возникновения конфликта интересов. Получается, что посредством запрета можно реализо-вывать властные полномочия, но при этом не достигать пороков государственной власти, что весьма важно. Назначение запрета выражается не просто в регулировании определенного рода правоотношений, но и позволяет поддерживать нормальное функционирование общественных отношений [1, с.213-216].
Основной целью запретов и ограничений, связанных с прохождением государственной гражданской службы, является правовая защита граждан от нарушения их прав и свобод, борьба с такими явлениями, как злоупотребление властью, должностными полномочиями и коррупция в органах государственной власти.
Так, по мнению Кривоносова Д.А., административные запреты в системе государственной службы - это закрепленные правовыми нормами предписания, которые не дают возможности государственному служащему отклоняться от надлежащего служебного поведения под угрозой применения мер дисциплинарного, административного и уголовного принуждения, а также способствуют укреплению законности и правопорядка
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
в системе государственной службы [2, с.23]
В этом контексте запреты можно рассматривать с позиции нескольких аспектов:
- запреты являются императивными предписаниями, а соответственно выражаются в виде правовой нормы, что как раз и способствует предотвращению нежелательного поведения;
- запреты являются мерой ответственности в случае совершения противоправного деяния;
- запреты - это требования, которые предъявляются к кандидатам на определённую государственную должность [3, с.99-101].
В области государственной службы, в настоящее время, имеется значительное количество запретов, которые, с одной стороны, могут быть наделены общим характером. С другой стороны, запреты могут быть заложены для отдельных категорий гражданских служащих. Например, такие запреты могут содержаться в должностных регламентах.
Основное значение запретов сводится к следующим аспектам:
- запреты в отличие от иных норм, которые предписывают позитивные варианты поведения, проявляются в виде именно критических осуждений со стороны государства;
- запреты являются некой юридической обязанностью, поскольку участники правоотношений вынуждены воздержаться от совершения антиобщественных поступков;
- именно запреты предоставляют возможность предусмотреть наибольшее количество вариантов поведения, которые не являются желательными для общества и государства [4, с. 189].
Вообще, говоря о запретах, целесообразно рассматривать их с ответственностью. Это позволит прийти к большим результатам. Необходимо учитывать тот факт, что запрет должен быть подкреплен и соответствующей мерой юридической ответственности. При наличии мер юридической ответственности можно говорить об эффективности запрета, как средства правового регулирования. В тоже время далеко не всегда ограничения и запреты, установленные для государственных служащих, предусматривают и наличие санкций. Все это указывает на то, что сегодня просто необходимо выстраивание целостной системы запретов.
Анализ различных исследований позволяет говорить о том, что ввиду большого разнообразия административных запретов, они могут работать в нескольких основных направлениях:
- обеспечить должный режим защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.
- запреты могут быть в качестве одного из основных элементом правового статуса государственных служащих, что позволит укрепить законность при осуществлении государственной службы и оказать должное противодействие коррупции [5, с. 63-65].
В свою очередь выбор субъектом специфической профессиональной деятельности - государственной службы, означает добровольное согласие на законодательно определенные запреты и обязанности, связанные с реализацией особых, публично-правовых полномочий. Так, сама формулировка правого статуса гражданского служащего закрепляет, в том числе, обязанность соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, установленных законодательством; сообщать о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта[6].
Правовое регулирование отношений, связанных с возникновением административных запретов при прохождении государственной гражданской службы, осуществляется Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6]. Данные запреты и ограничения являются правовыми средствами пресечения противоправного поведения гражданских служащих в пределах, предусмотренных законом, и создания условий для удовлетворения интересов субъектов властных отношений, государства, и всего общества в целом. Так, запреты, изложенные в ст. 17 вышеназванного закона, устанавливают ограничения в занятии предпринимательской и иной деятельности государственного гражданского служащего, запреты на приобретение ценных бумаг, получение вознаграждений, подарков, использование имущества организации во внеслужебных целях, ограничение получения званий, наград, использование должностного положения в интересах политических партий, общественных организаций и т.д. [6]
Однако, несмотря на обширный перечень, некоторые запреты не полностью решают свою основную задачу по предупреждению возникновения коррупции в органах государственной власти.
Так, п. 1.1. ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает запрет гражданскому служащему, его супруге (супругу) и несовершеннолетним детям открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 28.12.2016 № 505-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» [7].
Но законодатель не распространил данный запрет на совершеннолетних детей, других близких родственников, доверенных лиц.
Следует отметить и отсутствие в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] запрета на приобретение и владение недвижимостью за пределами Российской Федерации, в том числе и в недружественных странах.
По нашему мнению, отсутствие в Законе данных дополнений полностью нивелирует антикоррупционную значимость данной статьи, запреты не в полной мере выполняют свою функцию.
Как справедливо отмечает Хабриев Т.Я., коррупция постоянно эволюционирует и, как всякое сложное социальное явление, не имеет границ. Ее причины, как и обусловленные ею последствия, представляют собой серьезный вызов государству, поскольку приводят к снижению эффективности государственных институтов, деформируют основы общественного строя, резко сокращают потенциал права в управлении государственными делами [8, с.21].
В соответствии со ст. 8 Федерального закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации - законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность [6].
При этом должности федеральной государственной гражданской службы или субъекта Российской Федерации, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должностей соответственно федеральной (субъекта Российской Федерации) государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы либо субъекта Российской Федерации.
Все ограничения и запреты распространяются на государственных гражданских служащих замещающих должности включенных в соответствующий Реестр.
Работники органов государственной власти, которые не имеют статуса государственного служащего, вышеназванными запретами и ограничениями не обременены.
Следует также отметить, что в большинстве органов исполнительной власти организованы подведомственные государственные казенные учреждения, финансируемые из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Штат большинства из них - также работники, свободные от запретов, в том числе занимающиеся предпринимательской деятельностью.
Несмотря на запрет ч. 4 ст. 298 ГК РФ отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества, как правило, исполнительного органа власти, государственные казенные учреждения осуществляют хозяйственную деятельность, принимают участие в проведении государственных закупок, обеспечивая деятельность своего учредителя [9].
Отсутствие коррупционных запретов создает реальную возможность для злоупотреблений и правонарушений со стороны работников, а также организации, с учетом их прямой подчиненности исполнительному органу власти, коррумпированных преступных схем. Поэтому целесообразно либо включить работников органов государственной власти и государственных казенных учреждений, категории руководитель и помощник (советник) в Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы либо оправданно распространить на данную категорию лиц запреты и ограничения в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6 ].
Административно-правовые запреты позволяют обеспечить должный уровень охраны общественных отношений, которые формируются в области исполнительно-распорядительной деятельности органов власти. Приоритетное место отводится запретам, посредством которых обеспечивается общественный порядок. Именно административные запреты позволяют обеспечить надлежащие развитие института государственной службы, укрепить законность в стране, повысить дисциплину.
Библиогра фия:
1. Бугакова Н.Ю. Запреты и ограничения как элемент правового статуса государственных гражданских служащих в свете изменений Конституции Российской Федерации // Балтийский морской форум: материалы VIII Международного Балтийского морского форума: в 6 т., Калининград, 05-10 октября 2020 года. - Калининград: Калининградский государственный технический университет, 2020. - С. 213-216.
2. Кривоносов Д. А. Административные запреты в системе государственной службы Российской Федерации. Диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.14 Москва. 2009. С. 23.
3. Жуманова Д. Т. Запреты и ограничения на государственной гражданской и военной службе // Молодёжь Сибири - науке России: Материалы международной научно-практической конференции, Красноярск, 24 апреля 2020 года. - Красноярск: Сибирский институт бизнеса, управления и психологии, 2020. - С. 99-101.
4. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009 С.189.
5. Козлов В.В. Система антикоррупционных административно-правовых запретов и ограничений // Административное право и процесс. - 2019. - N 10. -
С. 63-65.
6. О государственной гражданской службе Российской Федерации. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.02.2023).
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения понятия «иностранные финансовые инструменты. Федеральный закон от 28.12.2016 N 505-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.02.2023).
8. Противодействие коррупции: новые вызовы: монография / С.Б. Иванов, Т.Я. Хабриева, Ю.А. Чиханчин и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2016. С. 21.
9. Гражданский кодекс РФ. Часть I. от 30.11.1994 № 51 -ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.02.2023).
References:
1. Bugakova N.Yu. Prohibitions and restrictions as an element of the legal status of state civil servants in the light of amendments to the Constitution of the Russian Federation // Baltic Sea Forum: Proceedings of the VIII International Baltic Sea Forum: in 6 volumes, Kaliningrad, 05-10 October 2020. - Kaliningrad: Kaliningrad State Technical University, 2020. - pp. 213-216.
2. Krivonosov D. A. Administrative prohibitions in the public service system of the Russian Federation. Dissertation ... Candidate of Legal Sciences : 12.00.14 Moscow. 2009. p. 23.
3. Zhumanova D. T. Prohibitions and restrictions on state civil and military service // Youth of Siberia - science of Russia: Materials of the international scientific and practical conference, Krasnoyarsk, April 24, 2020. - Krasnoyarsk: Siberian Institute of Business, Management and Psychology, 2020. - pp. 99-101.
4. Alekseev S.S. General Theory of Law: textbook. 2nd ed., reprint. and additional M., 2009 p. 189.
5. Kozlov V. V. the System of anti-corruption legal and administrative prohibitions and restrictions // Administrative law and process. - 2019. - N 10. - S. 63-65.
6. About the State civil service of the Russian Federation. Federal Law No. 79 FZ of 27.07.2004 [Electronic resource]. Access from the SPS "ConsultantPlus" (date of application: 10.02.2023).
7. On amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation regarding the definition of "foreign financial instruments. Federal Law No. 505-FZ of 12/28/2016 [Electronic resource]. Access from the SPS "ConsultantPlus" (accessed 10.02.2023).
8. Anti-corruption: new challenges: monograph / S.B. Ivanov, T.Ya. Khabrieva, Yu.A. Chikhanchin et al.; ed. by T.Ya. Khabrieva. M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2016. p. 21.
9. Civil Code of the Russian Federation. Part I. dated 30.11.1994 No. 51-FZ [Electronic resource]. Access from the SPS "ConsultantPlus" (accessed 12.02.2023).
