CC BY
173
РЕПЬЕВ А.Г., кандидат юридических наук, [email protected] Отдел организации деятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по делам несовершеннолетних; Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Пензенской области, 440009, г. Пенза, ул. Злобина, 52
REPYEV A.G.,
Candidate of Legal Sciences, [email protected] Department of organizing activity of district police officers and divisions for minors;
Department of the MIA of the Russian Federation for Penza region, Zlobina St. 52, Penza, 440009, Russian Federation
ЗАПРЕТЫ И ВРЕМЕННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ ПОД АДМИНИСТРАТИВНЫМ НАДЗОРОМ, КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА
Реферат. Действенным юридическим механизмом обеспечения правопорядка, предупреждения «повторной» преступности был и остается институт административного надзора, в разные годы именовавшийся полицейским или посткриминальным надзором. На сегодняшний день запреты, временные ограничения прав и свобод, обязанности, устанавливаемые судом в отношении лиц, находящихся под административным надзором, не в силах полностью решить проблему роста рецидива преступлений. Причина кроется как в несовершенстве действующего законодательства, так и в проблемах правоприменительной практики. Необходимо на законодательном уровне разграничить понимание категорий «ограничение» и «обязанность», предусмотренных Федеральном законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Этот аспект обусловлен тем, что эффективность деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на таком важном направлении, как профилактика правонарушений и преступлений лиц, имеющих преступный опыт, в определенной степени обусловлена качеством законодательства. В большей мере от согласованности, непротиворечивости и ясности нормативных правовых актов зависит успешная реализация профилактической работы. Комплексное восприятие законодателем предложений по совершенствованию действующей правовой базы придаст институту административного надзора особую ценность, плодотворно скажется на его внедрении в правовую и социальную практику на местах. Отмеченные проблемы осуществления административного надзора носят временный характер и связаны с необходимостью реформирования в целом системы профилактики правонарушений. Институт административного надзора требует дальнейшего развития с целью создания условий полноценного вовлечения осужденных в социум и, как следствие, обеспечения правопорядка, предупреждения преступлений, совершаемых повторно.
Ключевые слова: правовые ограничения, запреты, обязанности, административный надзор, профилактика преступлений и правонарушений.
PROHIBITIONS AND TEMPORARY RESTRICTIONS OF THE RIGHTS OF PERSONS BEING UNDER ADMINISTRATIVE SUPERVISION AS A MEANS OF MAINTAINING
LAW AND ORDER
Abstract. An effective legal mechanism of maintaining law and order and preventing recidivism is an institution of administrative supervision, called in different years as police supervision or postcriminal supervision. Today prohibitions, temporary restrictions of the rights and freedoms, obligations imposed by the court towards persons being under administrative supervision, cannot completely solve the problem of growing crime recidivism. The reason is both imperfection of effective legislation and problems of law enforcement practice. The author proves the necessity to differentiate at the legislative level the understanding of categories "restriction" and "obligation" stipulated in the Federal law "On the administrative supervision over persons released from custody". This aspect is conditioned by the fact that efficiency of the Russian law enforcement bodies' activity in the sphere of preventing offences and crimes committed by recidivists depends on legislation quality. Successful realization of preventive activity depends to a great extent on consistency and clarity of statutory acts. The comprehensive perception of propositions on improving the effective legal framework by the legislator will give the institute of administrative supervision particular value and will favourably influence on its introducing
into legal and social practice. The above mentioned problems of realization of administrative supervision have temporary character and they are connected with the necessity to reform the system of crime prevention. The institute of administrative supervision requires further development with the purpose of establishing conditions of full involvement of convicts into the society and maintaining law and order, preventing crimes committed by recidivists.
Keywords: legal restrictions, prohibitions, obligations, administrative supervision, prevention of crimes and offenses.
Актуальность профилактики правонарушений, обеспечения общественной безопасности и охраны правопорядка, в том числе в вопросах реабилитации и адаптации лиц, отбывавших наказание в виде лишения свободы, в период построения новой модели взаимодействия органов внутренних дел с институтами гражданского общества очевидна.
К сожалению, принимаемые всеми субъектами профилактики меры превентивного характера в отношении лиц, вернувшихся из мест лишения свободы, не в полной мере соответствуют масштабам проблемы. Одной из доминирующих в Российской Федерации криминологических тенденций последнего времени остается продолжающийся рост рецидивной преступности, представляющей наибольшую опасность как для общества, так и для государства. Удельный вес «повторных» преступлений в общей структуре уже несколько лет не опускается ниже 40 % (согласно данным ГИАЦ МВД России, по итогам 2012 года в целом по стране он составлял 46,6 %, по итогам 2013 года -49,6 %, а по итогам 2014 года - 53,7 %)*.
Изучение проблематики предупреждения преступлений, совершаемых лицами, имеющими преступный опыт, показывает, что одной из причин остроты данной проблемы является неэффективность постпенитенциарной политики государства. В числе направлений последней традиционно выступает надзор за поведением в обществе лиц, освободившихся их мест лишения свободы. В разные годы он именовался и как полицейский, и как посткриминальный надзор (контроль) [1; 2].
одни из первых упоминаний о надзоре государственных органов за «бывшими заключенными» датированы XIX веком. Согласно Уложению о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа
* Цифровые данные получены из ежегодных статистических сборников «Состояние преступности в России» за январь — декабрь 20122014 гг., подготовленных ГИАЦ МВД России.
1845 года надзор полиции устанавливался за лицами, осужденными на ссылку в Сибирь или другие отдаленные губернии на житье и освобожденными из временного заключения (ст. 47) [3, с. 183-185]. Статья 971 Устава уголовного судопроизводства предписывала приговоренным к отдаче под надзор полиции отправиться «в назначенное для них или избранное ими самими место жительства, с уведомлением о том полиции, под надзор коей они поступают, и Губернатора, заведывавшего сею полицией» [4, с. 263].
Сегодня деятельность по наблюдению за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных временных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими определенных обязанностей, именуется административным надзором. основанием для данной деятельности стало принятие в 2011 году федеральных законов: от 7 февраля N 3-ФЗ «О полиции»** и от 6 апреля N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»*** (далее — Закон). По своей сути, это был первый шаг к возрождению комплексной системы профилактики правонарушений, положительно зарекомендовавшей себя в период советской модели построения общества и государства****.
Вместе с тем обращает на себя внимание некоторое «пренебрежение» законодателя при использовании понятийного аппарата юридической науки. Речь в данном случае идет о таких категориях, как ограничение, запрет и обязанность. Если в Федеральном законе «О полиции» го-
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 900; 2014. N 30 (ч. I). Ст. 4259.
*** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 15. Ст. 2037; 2013. N 52 (ч. I). Ст. 6997.
**** об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: указ Президиума ВС СССР от 26 июля 1966 г. N 5364^1 // Ведомости ВС СССР. 1966. N 30. Ст. 597.
ворится об обязанности полиции осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений, то в Федеральном законе «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» используются термины «ограничение» и «обязанность». При этом данные термины также не разграничиваются.
Между тем следовало бы учитывать, что категория «правовое ограничение» весьма многогранна и в самом общем виде может пониматься как сдерживание противозаконного деяния, создающее условия для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите [5, с. 91].
Кроме этого, ограничение прав и свобод человека может происходить не только посредством запретов и обязанностей. Способы (формы) ограничения прав и свобод могут быть различными. Это, например, приостановления, изъятия, исключения, цензы, лимиты, пределы, квоты и др. Иными словами, метод регулирования общественных отношений путем установления правовых ограничений складывается из системы соответствующих обязывающих, исключающих и запрещающих средств. каждое из этих средств может выступать самостоятельным методом правового регулирования. К примеру, запрет, на наш взгляд, выражается в обязанности субъекта воздерживаться от совершения каких-либо действий. Юридическая обязанность - осуществление обязанным субъектом действий, которые составляют содержание обязанности.
Так, пункт 5 части 1 статьи 4 Закона в качестве административного ограничения прав и свобод при административном надзоре устанавливает обязанность периодических явок в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации. Отсюда неопределенный и противоречивый характер содержания ст. 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях* (далее - КоАП России). Правоприменитель, документируя административное правонарушение, попадает в ситуацию, при которой
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2014. N 23. Ст. 2928.
разграничить обязанность и ограничение и, следовательно, отнести то или иное деяние к какой-либо части ст. 19.24 КоАП России достаточно сложно. Подобная ситуация негативно сказывается на законности административной деятельности органов правопорядка, способствует порождению жалоб на действия сотрудников.
В связи с этим адекватной и логичной мерой законодателя стало бы исключение п. 5 «обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации» из ч. 1 ст. 4 Закона и перенесение данного положения в ст. 11 «Обязанности поднадзорного лица» в качестве п. 8 ч. 1 ст. 11 Закона.
И все же возврат к системе наблюдения за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, был позитивно воспринят и научным сообществом, и практиками, поскольку, как известно, наряду с надзором данная система включала прежде и меры социальной реабилитации ранее судимых лиц. В предупреждении были задействованы различные государственные органы, службы, подразделения, начиная с учреждений и органов, исполняющих уголовное наказание, и заканчивая социальными службами, которые решали вопросы бытового и трудового устройства освобождаемых. Проблема предупреждения рецидива преступлений со стороны лиц, отбывших наказание, рассматривалась на самом высоком государственном уровне. Немаловажная роль в этой работе отводилась трудовым коллективам, общественным формированиям правоохранительной направленности. В результате, по оценке различных ученых, рост «повторной» преступности в обществе был достаточно сдерживаемым правоохранительными органами, а его уровень среди лиц, состоящих под административным надзором, находился в пределах 10 % [6; 7].
Следовательно, объективная необходимость возрождения института административного надзора присутствовала. По нашему мнению, надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, как метод контроля за поведением граждан, возвращающихся в социальную среду после отбытия уголовного наказания, появился и был обусловлен, по сути, двумя факторами. Первый фактор связан с потребностью
в обеспечении правопорядка и недопущении совершения указанными лицами повторных преступлений. Второй был вызван необходимостью своего рода попечения над освободившимися из мест заключения для оказания им поддержки в устройстве быта и труда. Данный фактор был детерминирован результатом реформирования правоохранительной и социальной систем государства, вследствие чего отлаженная система предупреждения рецидивной преступности в обществе оказалась полностью разрушена. Были ликвидированы практически все ее составляющие.
Исходя из этого, принятию Федерального закона от 6 апреля 2011 года N 64-ФЗ должна была сопутствовать корректировка широкого массива нормативных правовых актов как материального, так и процессуального права, чего, к сожалению, не произошло. В итоге неоднозначная оценка Закона и несогласованность с отдельными нормами уголовного, административного и уголовно-исполнительного законодательства обусловили проблемы его эффективного применения.
Так, проблемой, стоящей на стыке, с одной стороны, индивидуально-профилактического воздействия на лиц, освобожденных из мест лишения свободы, посредством временных ограничений прав, запретов, а с другой — защиты государственных и общественных интересов от их противоправного поведения, до недавнего времени являлся вопрос об установлении уголовной ответственности за уклонение от административного надзора, предусмотренной ст. 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации* (далее — УК России). Как бы парадоксально это ни звучало, данный состав уголовно наказуемого деяния не охватывал весь круг лиц, в отношении которых установлен административный надзор. В частности, исходя из структуры указанной правовой нормы, субъектом преступления являлось только лицо, в отношении которого установлен административный надзор при освобождении из мест лишения свободы, которое не прибыло к избранному им месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а равно самовольно оставило место жительства или пребывания.
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954; 2014. N 23. Ст. 2927.
Следовательно, действие статьи УК России не распространялось на лиц, в отношении которых административный надзор установлен по инициативе органов внутренних дел после освобождения из исправительного учреждения в рамках полномочий, предоставленных ст. 3 Закона. Сложившийся законодательный пробел предопределил препятствие, а порой и невозможность возбуждения уголовных дел и объявление по ним в розыск лиц, самовольно оставивших место жительства или пребывания, с целью уклонения от административного надзора, в отношении тех граждан, которым административный надзор установлен по инициативе органов внутренних дел. В частности, данный вопрос был актуален на территории Пензенской, Нижегородской и Ульяновской областей.
Решение указанной проблемы было найдено путем принятия Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 514-ФЗ**, вступившего в силу 12 января 2015 г. Редакция диспозиции ст. 314.1 УК России претерпела долгожданное изменение и в абзаце первом слова «данным лицом» были заменены словами «поднадзорным лицом».
Вместе с тем качество принятого нормативного правового акта оставляет желать лучшего как с позиции правил русского языка, так и с точки зрения упорядочения практики реализации уголовной и административной деятельности органов внутренних дел.
Во-первых, Федеральный закон содержит синтаксические ошибки. В частности, имеет место нарушение правил согласования частей речи: законодатель предлагает дополнить ст. 314.1 УК России примечанием «Неоднократным несоблюдением... признается несоблюдение лицом. административных ограничения. (здесь и далее курсив наш. — Л. Р.)».
Во-вторых, в вышеуказанном примечании употреблено понятие «административное ограничение», как взаимоисключающее со словосочетанием «ограничения, установленные судом в соответствии с федеральным законом». Буквально: «Неоднократным несоблюдением лицом, в отношении которого установлен администра-
** О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: фе-дер. закон от 31 дек. 2014 г. N 514-ФЗ // Рос. газ. 2015. 12 янв.
тивный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, признается несоблюдение лицом, в отношении которого установлен административный надзор, административных ограничения или ограничений, установленных ему судом в соответствии с федеральным законом, при условии, что это лицо ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние два раза в течение одного года».
Статья 1 Федерального закона от 6 апреля 2011 года N 64-ФЗ определяет, что административное ограничение - временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с настоящим Федеральным законом. До сегодняшнего дня доктрина права и законодательство не знали иных легитимных оснований ограничения прав и свобод граждан, кроме решения суда. Следовательно, данные словосочетания не взаимоисключающие, а синонимичные, и подобное употребление их в тексте нормативного акта может повлечь неверное восприятие «духа» закона. Кроме того, рассматриваемое положение ошибочно с точки зрения «буквы» закона, правил юридической техники и законодательной текстологии.
Важно, что за три года существования возрожденного института административного надзора он в целом доказал свою состоятельность и в очередной раз подтвердил тезис о преждевременности отказа от существовавших ранее подобных мер контроля. Вместе с тем современ-
ная модель административного надзора, сохраняя преемственность, утратила, на наш взгляд, ряд положительных механизмов воздействия на подопечных лиц. Речь, в частности, идет о том, что в качестве субъектов, задействованных в осуществлении административного надзора и проведении профилактической работы с поднадзорными лицами, в тексте Закона нашли отражение только сотрудники органов внутренних дел. Несмотря на тот факт, что на территории Российской Федерации создана многоуровневая система профилактики преступлений и правонарушений, субъектами которой выступают, в частности, органы исполнительной власти и местного самоуправления, Федеральная служба исполнения наказаний России, служба занятости населения, органы здравоохранения, образования, спортивной, культурной и досуговой занятости, обозначенные ведомства в процессе организации административного надзора не задействованы.
Тем не менее анализ положений института административного надзора, закрепленного Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 64-ФЗ, позволяет утверждать, что существующие проблемы носят временный характер. Они связаны в первую очередь с необходимостью реформирования в целом системы профилактики правонарушений. Относительно новый для современной России институт административного надзора требует дальнейшего развития с целью создания условий полноценного вовлечения осужденных в социум и, как следствие, обеспечения правопорядка, предупреждения преступлений, совершаемых повторно.
Список литературы
1. Филимонов О.В. Правовое регулирование посткриминального контроля за поведением лиц, осужденных без изоляции от общества и освобожденных из мест лишения свободы: дис. ... д-ра юрид. наук. Томск, 1991. 406 с.
2. Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2011. 36 с.
3. Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 т. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века / отв. ред. О.И. Чистяков. М.: Юрид. лит., 1988. 432 с.
4. Свод законов Российской Империи: Устав уголовного судопроизводства. Т. 16. Ч. 1. СПб.: Деятель, 1912. 348 с.
5. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. 250 с.
6. Векленко В.В., Бекетов О.И. Администратинвый надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. N 1 (5). С. 38-42.
7. Холманский В.И. Проблемы восстановления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, и пути их решения // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2010. N 1 (45). С. 74-82.
References
1. Filimonov O.V. Pravovoe regulirovanie postkriminal'nogo kontrolyaza povedeniem lits, osuzhdennykh bez izo-lyatsiiotobshchestvaiosvobozhdennykh izmestlisheniyasvobody. Dokt. Diss. [Legal regulation of post-criminal control of behavior of the persons condemned without isolation from society and released from places of imprisonment. Doct. Diss.]. Tomsk, 1991. 406 p.
2. Beketov O.I. Politseyskiy nadzor: teoretiko-pravovoe issledovanie. Avtoref. Dokt. Diss. [Police surveillance: theo-retikal and legal research. Autoabstract Doct. Diss.]. Chelyabinsk, 2011. 36 p.
3. Rossiyskoe zakonodatel'stvo X-XX vekov. V 91. T. 6: Zakonodatel'stvo pervoy poloviny XIX veka [Russian legislation of the X-XX centuries. In 9 volumes. Volume 6: Legislation of the first half of the XIX century]. Moscow, Yuri-dicheskaya literatura Publ., 1988. 432 p.
4. SvodzakonovRossiyskoy Imperii: Ustavugolovnogosudoproizvodstva. T. 16. Ch. 1 [Code of laws of the Russian Empire: Charter of criminal legal proceedings. Volume 16: Part 1]. St. Petersburg, Deyatel' Publ., 1912. 348 p.
5. Mal'ko A.V. Stimuly i ogranicheniya vprave [Incentives and restrictions in the right]. Moscow, Yurist" Publ., 2004. 250 p.
6. Veklenko V.V., Beketov O.I. Administratinvyy nadzor militsii za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody: argumenty vpol'zu vosstanovleniya [Administratinvy supervision of militia of the persons released from places of imprisonment: arguments in favor of restoration]. Politseyskoepravo - The Police right, 2006, no. 1 (5), pp. 38-42.
7. Kholmanskiy V.I. Problemy vosstanovleniya administrativnogo nadzora za litsami, osvobozhdennymi iz mest lisheniya svobody, iputi ikh resheniya [Problems of restoration of administrative supervision of the persons released from imprisonment places, and a way of their decision]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo universiteta MVD Rossii - Herald of the Ministry of Internal Affairs St. Petersburg university of Russia, 2010, no. 1 (45), pp. 74-82.
