Замещение должности в органах внутренних дел: проблемы правового регулирования Текст научной статьи по специальности «Право»

S H

и о X

л

<

и

H

к

s

:|S

о X

л

<

и

H

s

X

<

а

X о о

са <

а

С

<

а S н

¡Ü

<

а С

К

s

а

О и

H

9б

О.А. ПЕШКОВА,

доцент кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения,

кандидат юридических наук (Академия управления МВД России)

O.A. PESHKOVA,

candidate of legal sciences, assistant-professor, Department of Financial-Economic and Logistic Support (Management Academy of the Ministry for Internal Affairs of Russia)

УДК 343

Замещение должности в органах внутренних дел: проблемы правового регулирования

Temporarily covering of posts in internal affairs agencies: issues related to the legal regulation

В статье проведено исследование некоторых терминов, используемых законодателем в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ.

Должность, поступление на службу, назначение на должность, замещение должностей, случаи замещения должности сотрудников ОВД.

The article provides research of some terms of the Federal Law «Service in internal affairs agencies» as well as adoption of amendments to some legal acts of the Russian Federation».

Post, entry into service, assignment to a position, temporarily covering of posts of officers of internal affairs agencies.

Реформирование правоохранительной системы в РФ привело к необходимости принятия ряда федеральных законов, что повлекло за собой принятие Министерством внутренних дел Российской Федерации ведомственных (локальных) нормативных правовых актов, регулирующих прохождение службы сотрудниками органов внутренних дел, которые не соотносятся между собой, особенно в части понятийного аппарата, употребляемого в этих актах. Например, в приказе МВД России «Об условиях замещения отдельных должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава лицами, не имеющими высшего профессионального юридического образования» № 681 от 6 июля 2012 г. в названии употребляется термин «замещение», а в тексте данный термин отсутствует, но упоминаются лица, которые могут назначаться для выполнения обязанностей, по которым предусматривается расследование или организация расследования уголовных дел, административное расследование, рассмотрение дел об адми-

нистративных правонарушениях либо проведение антикоррупционных и правовых экспертиз, в исключительных случаях [5, п. 1]. Исходя из этого, остановимся на отдельных терминах, используемых в недавно принятых законах и актах Министерства внутренних дел.

Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 (далее — Закон о службе) относит службу на должностях в органах внутренних дел к федеральной государственной службе (ст. 1 Закона) [2, ст. 1].

В соответствии со ст. 6 Закона о службе должности в органах внутренних дел учреждаются в целях непосредственного исполнения, организации и обеспечения исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органов, подразделений либо полномочий лица, замещающего государственную должность РФ.

Из Закона следует, что «служба в органах внутренних дел возможна, если гражданин находится на должности в ОВД или на должности, не относящейся к должности ОВД».

Одним из терминов, который представляет интерес, является термин «должность». Должность — это единица штатного расписания, созданная работодателем в целях выполнения физическим лицом (гражданином) своих трудовых (служебных) обязанностей. Штатное расписание — это основной документ, который применяется для оформления структуры, штатного состава и штатной численности организации в соответствии с учредительным документом (уставом или положением). На основе штатного расписания кадровая служба ведет подбор сотрудников на вакантные должности, формирует резерв на выдвижение, организует повышение квалификации кадров.

Применительно к службе в органах внутренних дел в законодательстве речи ни о штатном расписании, ни о работодателе или его представителе не идет. Законодатель указывает только на должности, связанные с исполнением полномочий федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальных органов, подразделений.

Отсутствие упоминания о штатном расписании, а указание на наличие должностей в государственных органах приводит к определенному юридическому несоответствию, поскольку государственные органы, с одной стороны, являются органами власти, а с другой — юридическими лицами, существующими в форме учреждений, и введение органом власти должностей представляется нелогичным, поскольку должности может вводить только юридическое лицо — работодатель.

Поэтому в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» необходимо было указать, что служба в органах внутренних дел возможна на должностях в соответствии со штатным расписанием.

При этом законодатель устанавливает, что должности могут быть типовыми и нетиповыми. Типовые должности в органах внутренних дел определяются Президентом РФ. Руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, с учетом особенностей функционирования этих органов, могут учреждаться соответствующие типовым должностям по своему правовому статусу должности с иными наименованиями — нетиповые должности. Из смысла Закона не ясно, являются ли нетиповые должности государственными должностями, поскольку в Федеральном законе «О государственной

гражданской службе Российской Федерации» от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее — Закон о государственной службе) о таких должностях ничего не говорится [3].

Кроме того, при рассмотрении термина «должность» необходимо различать учреждение должности и нахождение в должности.

Учреждение должности означает закрепление в официальном правовом акте названия должности и ее целевого назначения и связано с разработкой штатного расписания, которое содержит перечень структурных подразделений, должностей, сведения о количестве штатных единиц, должностных окладах, надбавках и месячном фонде заработной платы. Следовательно, учреждение должности относится к вопросам организационно-управленческого отношения.

Термин «нахождение в должности» связан с юридическим фактом возникновения трудовых или служебных правоотношений, а также процедурой приема гражданина на работу или для прохождения службы в органах внутренних дел посредством определенного в управленческом акте (приказе) организационно-правового способа (назначения, проведения и прохождения претендентом конкурса, зачисления в образовательное учреждение МВД РФ и т. д.). Соответственно, в Законе о службе необходимо было указать, какими способами гражданин может находиться на должности, например: путем назначения, замещения в результате прохождения претендентом конкурса, зачисления в образовательное учреждение, поскольку это имеет значение для различных ситуаций, которые могут складываться при разрешении споров с участием сотрудников органов внутренних дел.

Другим термином, а скорее оборотом речи, который употребляет законодатель, является «полномочия лица, замещающего государственную должность», имея при этом в виду лиц, которые поступают на службу на должности в органы внутренних дел, одновременно замещая должность государственного служащего. Термин «замещение» и является объектом нашего исследования.

Термин «замещение» встречается в различных аспектах. Для нас важно понять, что значит термин «замещение должности». Возникает вопрос: чем отличается термин «замещение» и «замещение должности»? Данные термины соотносятся как общее и частное. Замещать можно кого-либо, элементы в чем-то. В этом случае можно говорить о замене одного другим.

В толковом словаре русского языка С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой термин «замещать» означает временно исполнять обязанности за кого-либо [8]. Словосочетание «замещение должности» с позиции лингвистики

К н и

0

1

л <

'X, г-

к

в

0

1

л <

'X, г-5

X

<

а

X о о

к <

а

С

<

¡с К н

т <

а С

к 5 а

О ы н

97

S н и о X

л

<

и н к

:|S

0

1

л

<

и н S

I

<

а

X о о

м

<

а

С

<

а S н

bS

<

а С

к S а

О и н

98

неверно, поскольку должность может существовать независимо от человека. «Замещение должности» используется в экономических, юридических конструкциях. Так, в современном экономическом словаре одной из смысловых нагрузок «замещение» подразумевает исполнение должностных обязанностей одного лица другим на период отпуска, командировки, болезни основного лица [9].

В трудовых отношениях замещение должности — это один из способов приобретения гражданином статуса работника в организации.

Специалисты в области административного права считают, что замещение должности в органах внутренних дел МВД России — это форма реализации административно-правового содержания данной должности, представляющей собой процессуальную деятельность уполномоченных государством руководителей органа внутренних дел по наделению гражданина на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством, правовым статусом сотрудника в органах внутренних дел [7]. С такой позицией нельзя согласиться до конца, поскольку гражданин приобретает правовой статус сотрудника органов внутренних дел также и при назначении его на соответствующую штатному расписанию должность.

Таким образом, термин «замещение должности» может означать только выполнение обязанностей взамен отсутствующего федерального государственного гражданского служащего или сотрудника органов внутренних дел.

Анализ ст. 22 Закона о государственной службе позволяет предположить, что законодатель связывает этот термин непосредственно с началом гражданской службы, поскольку в данной норме указано, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса, если иное не установлено настоящей статьей.

Это подтверждает и содержание ст. 31 Закона о службе. В ней предусмотрено, что непрерывный срок исполнения обязанностей по ва-кантной_ (не замещаемой другим сотрудником органов внутренних дел) должности рядового состава, младшего, среднего или старшего начальствующего состава не может в текущем году превышать два месяца, а по должности высшего начальствующего состава — шесть месяцев.

При этом не ясно, какая должность рассматривается в законе. Это может быть временная вакантная должность, которая освободилась в связи с временным отсутствием сотрудника, за которым в соответствии с законодательством сохраняется должность в органах внутренних

дел, или же должность, которая предусматривает проведение конкурса, или наличие вообще свободной должности.

Можем ли мы считать верным подобное использование терминов? Необходимо решить данную проблему, поскольку «вольное» использование таких терминов в законодательстве и ведомственных локальных нормативных актах приводит не только к серьезным проблемам на практике, но и судебным спорам.

По нашему мнению, происходит подмена понятий «поступление на службу» и «замещение». Термин «поступление на службу» подразумевает под собой юридический факт или основание возникновения отношений по службе. Основанием возникновения отношений по службе в органах внутренних дел является заключение контракта, который вступает в силу с даты, определенной приказом руководителя органа внутренних дел о назначении гражданина на должность в органы внутренних дел, если иное не предусмотрено Законом о службе.

Поступление на службу, как правило, на практике осуществляется при наличии нескольких юридических действий. Так, заключению контракта могут предшествовать такие юридические факты, как: назначение на должность в органах внутренних дел; поступление на службу в органы внутренних дел по результатам конкурса; зачисление в образовательное учреждение высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел для обучения по очной форме по результатам прохождения вступительных испытаний; восстановление в должности в органах внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации, что и является основанием нахождения в должности, что с точки зрения теории права называется сложным юридическим составом.

Таким образом, можно говорить о том, что «поступление на службу» — понятие более широкое, а «замещение должности» является одним из его частных случаев, поскольку это возможно как при приеме на работу, так и на службу по результатам проведения конкурса.

Из анализа действующих норм Закона о государственной службе и Закона о службе следует, что замещение должности — это прием и нахождение лица (гражданина) на любой государственной должности.

По нашему мнению, термин «замещение должности» может использоваться только в некоторых ограниченных случаях: — когда гражданин принимается на должность государственного гражданского служащего в органы внутренних дел на должность временно отсутствующего сотрудника, за кото-

рым, в соответствии с действующим законодательством, сохраняется должность в органах внутренних дел на период его отсутствия;

— в случае избрания гражданина по конкурсу или же если сотрудник органов внутренних дел переводится на должность, которая предусматривает проведение конкурса, поскольку после конкурса с гражданином или сотрудником должен быть заключен срочный контракт.

Подтверждением чему является ряд норм

Трудового кодекса РФ [1]. Трудовой кодекс РФ употребляет понятие «замещение должностей» применительно к возникновению трудовых отношений при избрании по конкурсу (ст. 16, 18 ТК РФ). Данный термин также встречается в ч. 1 ст. 72—2 ТК РФ, посвященной временным переводам на другую работу. В указанной статье предусмотрено, что по соглашению сторон, заключаемому в письменной форме, работник может быть временно переведен на другую работу у того же работодателя на срок до одного года, а в случае, когда такой перевод осуществляется для замещения временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с законом сохраняется место работы, — до выхода этого работника на работу.

В других случаях Трудовой кодекс не использует термин «замещение должностей».

В Законе о службе и ряде приказов МВД РФ этот термин распространяется как бы на всех сотрудников органов внутренних дел, которые были назначены на свои должности и без прохождения конкурса. Так, например, согласно приказу МВД России «О дополнительном отпуске за ненормированный служебный день сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» от 6 сентября 2012 г. № 849 устанавливается дополнительный отпуск на разное количество дней для сотрудников, замещающих должности высшего, старшего, рядового, младшего и среднего начальствующего состава, но применительно к сотрудникам, назначенным на эти должности, законодатель пояснений не дает [4].

Кроме того, в ст. 30 Закона о службе, посвященной переводам в органы внутренних дел, предусмотрено, что перевод сотрудника органов внутренних дел возможен в следующих случаях:

— на равнозначную должность в органах внутренних дел: в связи с необходимостью замещения другой должности в интересах службы либо в порядке ротации (ч. 5 п. 1);

— в связи с сокращением замещаемой сотрудником должности (ч. 5 п. 4);

— в связи с восстановлением сотрудника в должности, которую он замещал ранее, в случае если эту должность замещает другой сотрудник (ч. 5 п. 5).

Следовательно, у руководителей может возникнуть вопрос: а можно ли распространять действие приказов и положений Закона о службе на сотрудников, которые были назначены на соответствующие должности?

Считаем, что использование термина «замещение должностей» допустимо и в специальном законодательстве применительно к федеральным государственным гражданским служащим, и к сотрудникам органов внутренних дел только в случаях замены отсутствующего сотрудника по какой-либо причине (болезни, длительной командировки, отправления на обучение, отсутствия в связи с болезнью, нахождения в отпуске по уходу за ребенком и т. п.), либо замещающих должности по конкурсу [6].

Из содержания ст. 25 Закона о службе следует, что назначению на отдельные должности, утвержденные руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, может предшествовать проведение конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности в органах внутренних дел, их соответствия установленным квалификационным требованиям к соответствующей должности.

В ч. 2 вышеуказанной статьи законодатель указал случаи, в которых конкурс не проводится:

1) при назначении на должности руководителей (начальников), назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации;

2) при заключении срочного контракта в следующих случаях:

— с гражданином, поступающим на службу, или с сотрудником органов внутренних дел для замещения должности временно отсутствующего сотрудника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность в органах внутренних дел, — на период отсутствия сотрудника;

— с сотрудником органов внутренних дел, изъявившим желание заключить новый срочный контракт по окончании срока действия предыдущего срочного контракта, — на период, определяемый по соглашению сторон, но не менее чем на один год;

— с сотрудником органов внутренних дел, на которого возлагается выполнение специальных задач либо задач в особых условиях на срок более шести месяцев руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченным руководителем, — на период выполнения специальных задач либо задач в особых условиях;

— с сотрудником органов внутренних дел, достигшим предельного возраста пребывания на службе в органах внутренних дел;

К н и

0

1

л <

£ к

в

0

1

л <

£ н

5

I

<

а

X о о

к <

а

С

<

¡с К н

т <

а С

к 5 а

О ы н

99

S н и о X

л

<

и н к

:|S

0 X

л

<

и н S

1

<

а

X О

о

м

<

а

С

<

а S н

bS

<

а С

к S а

О и н

3) при назначении сотрудника органов внутренних дел на иную должность в органах внутренних дел в случаях, предусмотренных ч. 5 и 7 ст. 30, ч. 1 — 3 ст. 36 Закона о службе;

4) при назначении на должность в органах внутренних дел сотрудника органов внутренних дел, состоящего в кадровом резерве в соответствии с законом, за исключением назначения на должность профессорско-преподавательского состава в образовательном учреждении высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Список литературы

1. Трудовой кодекс Российской Федерации.

2. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября

2011 г. № 342-ФЗ // Рос. газ. 2011. 7 дек.

3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Рос. газ. 2004. 31 июля.

4. О дополнительном отпуске за ненормированный служебный день сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 6 сентября 2012 г. № 849.

5. Об условиях замещения отдельных должностей среднего, старшего и высшего начальствующего состава лицами, не имеющими высшего профессионального юридического образования: приказ МВД России от 6 июля

2012 г. № 681.

На наш взгляд, использование законодателем термина «замещение должности» при проведении конкурса обусловлено определенной процедурой (прохождение испытания), а нахождение в должности всегда сопряжено с определенным сроком, а следовательно, обусловлено необходимостью заключения срочного договора или контракта.

Таким образом, существует необходимость совершенствования законодательства о службе в органах внутренних дел, а также внесения соответствующих изменений в приказы МВД России.

6. Об утверждении перечня должностей сотрудников органов внутренних дел, замещаемых по конкурсу, и инструкции о порядке проведения конкурсов на замещение должностей сотрудников органов внутренних дел РФ: приказ МВД РФ от 12 июля 1995 г. № 270.

7. Зенцова Ю. А. Замещение должностей правоохранительной службы в органах внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

8. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 2002.

9. Райзберг Б.А, Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., 2006.

Тел.: 8 (499) 745-95-31

100