CC BY
65
Законопроект о государственном кадастре недвижимости: основные принципы и новеллы
И. Топчиди
до середины июля 2006 года советник отдела развития рынка недвижимости Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, референт государственной гражданской службы первого класса
Наконец после двух лет разработки на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) внесен проект федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». С принятием этого законопроекта связаны большие ожидания как органов власти, так и бизнес-сообщества.
В настоящее время в Российской Федерации действует сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества. При этом в зависимости от целей учет недвижимого имущества осуществляется как учет объектов права либо как учет объектов управления. Вместе с тем существующие системы учета не связаны между собой и не позволяют получить объективные сведения о недвижимом имуществе на территории России. К тому же получение указанных сведений по стране в целом требует значительных материальных и трудовых затрат. Помимо всего прочего, существующая система не позволяет эффективно реализовывать программы, предполагающие комплексный анализ различных видов недвижимого имущества. Следствием отсутствия единой системы учета является наличие большого количества неучтенных объектов, в том числе объектов самовольной постройки и земельных участков, появившихся в результате самовольного захвата земель. Проект федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» направлен на решение вопросов регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения
недвижимого имущества, а также совершенствования деятельности в области формирования недвижимого имущества.
Ключевой проблемой российского рынка недвижимости является отсутствие современной инфраструктуры. Элементами такой инфраструктуры являются:
• кадастр,
• система регистрации прав на недвижимость,
• система имущественных налогов,
• система ипотечного кредитования.
Кадастр недвижимости является базой
для развития всех названных систем, поскольку его основная задача - индивидуализация и идентификация недвижимости как объекта экономического оборота. Все остальные системы - регистрация прав, налогообложение и ипотека - не смогут эффективно работать без правильно организованного учета недвижимости.
Результатом разобщенности учетных систем, а также монополизации функции инвентаризации и отчасти землеустройства является обременительность таких систем для потребителей - собственников недвижимости. Длительность учетных операций сказывается на обороте рынка недвижимости. Так, с момента принятия решения о выделении земельного участка до регистрации прав на него в среднем проходит 273 дня, а срок учета и регистрации прав на построенные здания составляет от 3 до 5 месяцев.
Отсутствие единого информационного ресурса о недвижимости, земле и территории на которой она находится, делает дорогостоящим и затруднительным создание региональных информационных систем о недвижи-
мом имуществе и территории, информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, корпоративных геоинформа-ционных систем. Как следствие - отсутствие эффективной системы поддержки принятия инвестиционных и управленческих решений.
Именно эти проблемы призван решить Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости», проект которого рассматривается в Госдуме.
Согласно определению, данному в законопроекте, государственный кадастр недвижимости - систематизированный свод сведений и документов об объектах кадастрового учета, прошедших государственный кадастровый учет, а также сведений об административнотерриториальном и кадастровом делении.
Принципами ведения кадастра является установление заранее определенного перечня сведений, позволяющих однозначно идентифицировать и индивидуализировать недвижимое имущество. Государственный кадастр недвижимости содержит сведения обо всех объектах кадастрового учета и кадастровом делении Российской Федерации в виде систематизированного по установленной форме свода записей об объектах кадастрового учета. На основе содержащихся в государственном кадастре недвижимости сведений об объектах кадастрового учета, административнотерриториальном и кадастровом делении создаются производные документы государственного кадастра недвижимости, предназначенные для предоставления содержащихся в нем сведений и осуществления информационного взаимодействия при проведении государственного кадастрового учета. Сведения, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, являются открытыми. Сведения о персональных данных физического лица, содержащиеся в государственном кадастре недвижимости, предоставляются в соответствии с законодательством Российской Федерации об информации, информатизации и защите информации, что гарантирует права граждан на неприкосновенность частной жизни.
Основные положения законопроекта соответствуют следующим принципам:
• применение единой системы и технологии для создания и ведения государственного кадастра недвижимости;
• обязательность государственного учета недвижимого имущества;
• презумпция официального описания недвижимого имущества, внесенного в государственный кадастр недвижимости;
• внесение актуальных и достоверных сведений в государственный кадастр недвижимости;
• обеспечение постоянного хранения внесенных сведений;
• соотносимость сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, с другими государственными информационными ресурсами;
• своевременное и полное информационное обеспечение информацией об объектах недвижимого имущества органов государственной власти, местного самоуправления и иных заинтересованных лиц.
Государственный кадастровый учет - акт признания и подтверждения государством существования объекта кадастрового учета с характеристиками, включенными в государственный кадастр недвижимости. Учету подлежат земельные участки, здания и сооружения, незавершенные строительные объекты, помещения, сложные вещи (вещи, состоящие из совокупности двух и более объектов недвижимости с общим функциональным или иным назначением), территориальные и функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий. В законопроекте перечислены характеристики объектов, подлежащих учету. К ним, в частности, в зависимости от вида объекта относятся вид, адрес, площадь, вид разрешенного использования и другие характеристики. Государственный кадастровый учет осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в сфере проведения государственного кадастрового учета недвижимого имущества, которым в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2004 года № 418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).
В законопроекте определяется большое количество понятий, например «кадастро-
вая стоимость», «кадастровый инженер», «формирование объекта кадастрового учета» и другие понятия.
Впервые в рамках одного нормативного правового акта предпринята попытка урегулировать учет объектов недвижимости от момента формирования (составление описания недвижимого имущества) до завершения государственного кадастрового учета и получения кадастрового паспорта. Это значительно упростит понимание и применение рассматриваемого нормативного правового акта и позволит избежать несогласованности, которая возникает, когда различные стадии одного процесса регулируются различными законодательными актами.
Согласно законопроекту постановку на кадастровый учет можно определить как несколько взаимосвязанных процедур:
• формирование недвижимого имущества;
• обращение за постановкой на государственный кадастровый учет;
• внесение записей в государственный кадастр недвижимости и присвоение кадастрового номера;
• выдача кадастрового паспорта на объект недвижимости.
Формирование объекта недвижимости -это комплекс работ, обеспечивающих индивидуализацию объекта кадастрового учета, а также подготовку документов, необходимых для проведения государственного кадастрового учета, иными словами, проведение землеустройства и технической инвентаризации. Законопроектом определяются как случаи, когда формирование является обязательным, так и случаи, когда оно не проводится.
Формирование объекта недвижимости является обязательным при проведении государственного кадастрового учета и изменении характеристик объекта недвижимости, учтенных в государственном кадастре недвижимости. Формирование объекта недвижимости осуществляется на основании договора подряда, заключаемого с кадастровым инженером, в соответствии с которым кадастровый инженер должен провести работы и передать акт формирования объекта кадастрового учета заказчику. Типовые формы договора формирования могут утверждаться органом правового регулирования.
Важной является норма законопроекта о том, что максимальные расценки на выполнение работ по формированию объектов кадастрового учета утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом видов и типов таких объектов. В настоящее время как в области землеустройства, так и в области технической инвентаризации процесс ценообразования урегулирован устаревшими и частично утратившими силу либо не работающими нормативными правовыми актами. Стоимость услуг по формированию объектов кадастрового учета значительно различается в зависимости от региона Российской Федерации, причем эти различия не всегда объясняются объективными условиями ценообразования, что вызывает недовольство потребителей услуг.
Кадастровым инженером может быть как физическое, так и юридическое (бюро кадастровых инженеров) лицо, отвечающее определенным требованиям и являющееся членом саморегулируемой организации. Институт кадастровых инженеров - новое для нашей страны образование. Он объединяет лиц, оказывающих услуги и осуществляющих работы в области землеустройства и технической инвентаризации. При этом необходимо отметить, что кадастровый инженер может проводить формирование как всех объектов недвижимости, подлежащих кадастровому учету, так и их части (например проводить только техническую инвентаризацию зданий и сооружений). Кадастровый инженер - физическое лицо должен соответствовать следующим требованиям:
• быть зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя;
• иметь высшее образование по специальностям, определяемым органом правового регулирования;
• иметь стаж работы не менее двух лет в сфере работы с недвижимостью или пройти стажировку не менее указанного срока по одной из специальностей, определяемых органом правового регулирования;
• сдать квалификационный экзамен по программе, утверждаемой органом правового регулирования;
• не иметь неснятой или непогашенной судимости за преступления в сфере эконо-
мики, а также за преступления средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления.
В штате бюро кадастровых инженеров должно состоять не менее двух работников, отвечающих указанным требованиям, для которых это бюро является основным местом работы.
В целях обеспечения высокого профессионального уровня и качества работ по формированию объектов недвижимости, самоорганизации и саморегулирования деятельности кадастровых инженеров, а также обеспечения ответственности за осуществляемую деятельность в сфере формирования объектов кадастрового учета кадастровые инженеры объединяются в саморегу-лируемые организации.
Предложенная структура правовой формы деятельности кадастровых инженеров основана на изучении деятельности аналогичных структур в других странах, а также опыта организации российских институтов нотариата, адвокатуры и арбитражного управления. Учет положительного опыта и анализ недостатков деятельности перечисленных структур позволили выбрать систему, оптимально сочетающую доступность проводимой деятельности и механизмы ответственности и коллективного регулирования.
Саморегулируемая организация образуется в форме некоммерческого партнерства и приобретает статус саморегулируе-мой организации со дня ее внесения в единый государственный реестр саморегули-руемых организаций кадастровых инженеров. Основными функциями саморегулиру-емой организации являются:
• организация стажировки у кадастровых инженеров - членов саморегулируемой организации;
• содействие повышению уровня профессиональной квалификации своих членов; рассмотрение жалоб на действия своих членов, а также контроль за их деятельностью и применение к ним мер ответственности, предусмотренных уставом саморегу-лируемой организации;
• обеспечение возмещения ущерба, причиненного ее членами в результате осуществления деятельности по формированию объектов кадастрового учета.
В целях возмещения ущерба, причиненного членами саморегулируемой организации в результате осуществления деятельности по формированию объектов кадастрового учета, саморегулируемая организация должна сформировать компенсационный фонд. Саморегулируемая организация несет солидарную ответственность в пределах средств компенсационного фонда за убытки, причиненные кадастровыми инженерами, являющимися ее членами, при осуществлении деятельности по формированию объектов кадастрового учета.
Основанием для проведения государственного кадастрового учета является обращение заинтересованного лица с заявлением о проведении государственного кадастрового учета, к которому прилагаются документы об оплате государственной пошлины, акт формирования, оригиналы или заверенные надлежащим образом копии правоустанавливающих документов. Гарантией прав заявителя является норма законопроекта в соответствии с которой в случае выявления несоответствия акта формирования требованиям законодательства Российской Федерации либо несоответствия сведений, содержащихся в акте формирования, сведениям, содержащимся в государственном кадастре недвижимости, орган кадастрового учета приостанавливает на два месяца проведение государственного кадастрового учета и направляет заявителю и кадастровому инженеру, составившему акт формирования, уведомление с обоснованием своего решения и рекомендациями по доработке документов, представленных для проведения государственного кадастрового учета. В указанном случае кадастровый инженер, составивший акт формирования, в двухмесячный срок за свой счет должен доработать акт формирования и представить его заявителю и в орган кадастрового учета. Предполагается, что эта норма позволит стимулировать участников рынка кадастровых инженеров к отражению достоверных сведений и качественному проведению работ. В случае если причины, вызвавшие приостановление кадастрового учета, не устранены, орган кадастрового учета по истечении срока, на который
приостановлено проведение государственного кадастрового учета, принимает решение об отказе в проведении государственного кадастрового учета, о чем уведомляет заявителя, кадастрового инженера, составившего акт формирования, а также само-регулируемую организацию, членом которой кадастровый инженер является. Результат проведения государственного кадастрового учета - присвоение объекту уникального, не повторяющегося во времени и на территории Российской Федерации кадастрового номера и изготовление кадастрового паспорта, используемого при регистрации прав и совершении сделок с недвижимым имуществом, а также для определения налоговой базы.
Новелла законопроекта - нормы о государственной кадастровой стоимости, которая является специальным способом определения стоимости объекта недвижимости методами массовой оценки на установленную дату на базе рыночной стоимости. Таким образом, кадастровая стоимость соотносится с рыночной стоимостью и может быть использована не только для целей налогообложения.
Кадастровая оценка проводится в отношении учтенных в государственном кадастре недвижимости объектов. Кадастровую стоимость объектов недвижимости должны определять оценщики, привлекаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Очередная кадастровая оценка проводится по решению представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не чаще одного раза в три года и не реже одного раза в пять лет со дня утверждения результатов последней кадастровой оценки. Результаты работ по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости рассматриваются комиссией, образуемой из представителей уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в
сфере контроля за оценочной деятельностью, и органа кадастрового учета. Законопроектом предусмотрен порядок обжалования результатов кадастровой оценки.
Вместе с тем принятие Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» не решит всех задач государственного учета недвижимости. Для того чтобы закон работал, необходимо большое количество подзаконных актов, разработкой которых в настоящее время занимаются Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости как основные разработчики законопроекта. Необходимо принять акты, регламентирующие вопросы формирования объектов недвижимости, утверждающие формы документов, регулирующих основы деятельности кадастровых инженеров, саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, и другие законы.
Так, в области деятельности кадастровых инженеров планируется принятие нормативных правовых актов об утверждении профессиональных стандартов кадастровых инженеров, о порядке проведения проверки кадастровых инженеров и саморегу-лируемых организаций кадастровых инженеров. Среди этих актов одним из основополагающих можно назвать профессиональные стандарты кадастровых инженеров, которые должны содержать принципы и основы деятельности кадастровых инженеров, профессиональные правила и процедуры, обязательные для соблюдения кадастровыми инженерами при реализации ими своих должностных обязанностей, а также устанавливать санкции, применяемые к нарушителям за неисполнение названных правил и процедур, с целью защиты прав и законных интересов потребителей услуг кадастровых инженеров.
Необходимо отметить, что значительный вклад в разработку указанных документов может внести широкое обсуждение положений законопроекта профессиональными сообществами инвентаризаторов, землеустроителей и иных лиц, работающих на рынке недвижимости.
