CC BY
143
Правовые проблемы создания и деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров
П.И. Обухов
директор Волгоградского подразделения некоммерческого партнерства «Саморегулируемая организация деятельности кадастровых инженеров»
(г. Волгоград)
О.В. Савенко
юрист Волгоградской областной общественной организации «Информационный центр «Волгоград-Экопресс» (г. Волгоград)
Павел Иванович Обухов, [email protected]
Право частной собственности является воплощением свободы каждого гражданина демократического государства. Первичная основа этой свободы - право частной собственности на недвижимое имущество, которое при любом общественном строе составляет наиболее значимую часть имущества и нуждается в приоритетной государственной правовой защите. В соответствии с российским гражданским законодательством недвижимым имуществом прежде всего признаются земельные участки, которые по своей сути являются природным ресурсом и требуют особого к себе отношения и соответствующего учета. Все недвижимые вещи прочно связаны с землей и являются объектами, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Такое определение недвижимости привело к необходимости реформирования уже устоявшейся системы учета земельных участков и иных тесно связанных с ними объектов недвижимости.
Методологически упорядоченный государственный учет данных об объектах недвижимости в пределах определенного государства или района, базирующийся на результатах съемки границ земельных участков, называется кадастром1. В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном
кадастре недвижимости» (далее - Закон «О государственном кадастре недвижимости») государственным кадастром недвижимости признается систематизированный свод сведений об учетном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований и населенных пунктов государства, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных законом сведений. Кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
Государственный кадастр недвижимого имущества ведется в целях обеспечения реализации государственной политики по эффективному и рациональному использованию недвижимого имущества в интересах стабилизации экономики государства, обеспечения государственных гарантий прав на недвижимое имущество, формирования полного, достоверного и общедоступного источника информации об объектах недвижимости, а также в целях обеспечения открытости доступа к государственным услугам кадастра, минимизации затрат и издержек. Таким образом, значимость кадастрового учета для выработки правиль-
1 См. подробнее: КоротееваЛ. И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. Ростов-на-Дону, 2006. С. 6.
ной государственной политики в сфере управления страной, занимающей огромную территорию, трудно переоценить.
В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации). В развитие указанных норм и был принят Закон «О государственном кадастре недвижимости», ставший основой кадастровой реформы в сфере недвижимости. Сама же реформа задумывалась глобально: предполагалось коренным образом изменить порядок описания и постановки на учет объектов недвижимости, упразднить технический учет и технические паспорта с заменой их государственным кадастровым учетом и кадастровым паспортом соответственно, перераспределить функции по учету объектов недвижимости и, конечно, создать единую систему учета сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, незавершенных строительных объектах.
Изменения законодательства в первую очередь повлекли изменения в системе органов государственного кадастрового учета недвижимости. Высшим федеральным органом учета объектов недвижимости в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 теперь является Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Основным же субъектом кадастровой деятельности Закон «О государственном кадастре недвижимости» признает кадастрового инженера -физическое лицо, имеющее действующий квалификационный аттестат, выдаваемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации лицам, прошедшим аттестацию на соответствие квалификационным требованиям, предъявляемым к кадастровым инженерам. С 1 января 2010
года на кадастровых инженеров возлагаются функции технической инвентаризации объектов недвижимости, которые вплоть до указанной даты выполняются организацией технической инвентаризации (ОТИ, ранее -бюро технической инвентаризации). Таким образом, законодатель, руководствуясь отсутствием необходимости в предоставляемых ОТИ услугах, принял решение вовсе упразднить этот орган к 2011 году. По окончании реформы для постановки на учет объекта недвижимости заказчику больше не придется прибегать к услугам землеустроителей и работников ОТИ, поскольку их функции объединены законодательством и возложены на кадастрового инженера. Кадастровый инженер вправе выбрать одну из двух возможных форм организации своей деятельности:
1) в качестве индивидуального предпринимателя;
2) в качестве работника юридического лица на основании трудового договора с таким юридическим лицом.
Исходя из смысла статьи 34 Закона «О государственном кадастре недвижимости» кадастровые инженеры на добровольной основе вправе создавать некоммерческие объединения в форме некоммерческого партнерства, называемые саморегулиру-емыми организациями - еще один новый субъект, привнесенный проводимой реформой. Рассматриваемой нормой была закреплена наметившаяся ранее тенденция ухода государства из сферы регулирования рынка услуг. Передавая часть функций исполнительных органов государственной власти в области регулирования отдельных видов профессиональной деятельности негосударственным некоммерческим организациям, принятый акт служит непременным атрибутом создания в России гражданского общества и правового государства.
Целями создания саморегулируемой организации являются:
• обеспечение условий для профессиональной деятельности кадастровых инженеров;
• установление для обязательных членов таких объединений правил осуществления ими кадастровой де-
ятельности, правил поведения при осуществлении этой деятельности, правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров;
• осуществление контроля соблюдения установленных правил, повышения квалификации кадастровых инженеров.
Правовой основой функционирования саморегулируемой организации в сфере кадастровой деятельности являются:
1 ) Гражданский кодекс Российской Федерации;
2) Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;
3) Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»;
4) Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Сегодня единственной организацией, полностью удовлетворяющей требованиям действующих федеральных законов, является некоммерческое партнерство «Само-регулируемая организация деятельности кадастровых инженеров» (далее - НП «Кадастровые инженеры»).
Согласно положениям перечисленных нормативных актов саморегулируемая организация является юридическим лицом, поэтому такая организация может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, и выполнять связанные с этой деятельностью обязанности. Это некоммерческая организация, которая по организационно-правовой форме представляет собой некоммерческое партнерство и основной целью деятельности которой не является извлечение прибыли и ее распределение между участниками. Саморегули-руемая организация имеет в собственности или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, открывать счета в российских и иностранных банках, свободно совер-
шать сделки и заключать договоры для осуществления целей своей деятельности, указанной в уставных документах, беспрепятственно взаимодействовать с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Помимо общей правоспособности, вытекающей из основ гражданского законодательства, Закон «О саморегулируемых организациях» наделяет эти юридические лица специальными правами. Так, саморе-гулируемая организация имеет право:
1) представлять законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в частности, при рассмотрении спора, связанного с принятием органом кадастрового учета решения об отказе в осуществлении кадастрового учета. Это представительство осуществляется без оформления доверенности. Таким образом, саморегулируемая организация оказывает кадастровому инженеру, зачастую не обладающему необходимыми юридическими знаниями, существенную поддержку при решении юридических вопросов;
2) разрабатывать, устанавливать и опубликовывать обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации правила осуществления ими кадастровой деятельности, правила поведения при осуществлении этой деятельности, правила деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров;
3) осуществлять контроль кадастровой деятельности своих членов в части соблюдения требований законодательства;
4) получать от органа кадастрового учета информацию о результатах деятельности своих членов;
5) рассматривать жалобы на действия своих членов;
6) принимать в отношении своих членов предусмотренные учредительными и иными внутренними документами меры ответственности.
Саморегулируемая организация призвана законом выполнять функции своеобразного профессионального союза, защищая
интересы своих членов перед государством и потребителями, а также устанавливая регламенты и распорядки их работы, отчетности, ответственности. Так, по итогам первого полугодия 2009 года членами НП «Кадастровые инженеры» стали около пятидесяти юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В настоящее время число членов партнерства составляет около четырехсот юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по всей стране. Необходимо отметить, что требования к действительным и потенциальным членам этой саморегулируемой организации очень высоки. В январе 2009 года, после неоднократных предупреждений, 18 организаций были исключены из членов партнерства как не соответствующие требованиям, предъявляемым к ним НП «Кадастровые инженеры».
Саморегулируемые организации в сфере кадастровой деятельности во взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления имеют право:
1) от своего имени оспаривать любые акты и решения и (или) действия (бездействие) органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы саморегулируемой организации, ее члена или членов либо создающие угрозу такого нарушения;
2) участвовать в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов;
3) вносить на рассмотрение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления предложения по вопросам формирования и реализации государственной политики и осуществляемой органами местного самоуправления политики в отношении предмета саморегулирования;
4) запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций в установленном федеральными законами порядке.
Саморегулируемая организация в обязательном порядке несет ответственность за неправомерные действия своих работников. Обеспечение имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед потребителями произведенных ими услуг и иными лицами может осуществляться либо путем создания системы личного и (или) коллективного страхования с минимальным размером страховой суммы в 30 тысяч рублей в год на каждого члена, либо путем формирования компенсационного фонда в размере не менее чем три тысячи рублей на каждого члена.
Во исполнение указанных требований законодательства президиумом НП «Кадастровые инженеры» было принято положение «О дополнительной имущественной ответственности членов некоммерческого партнерства «Саморегулируемая организация деятельности кадастровых инженеров». Этот акт признает страховым случаем по договору обязательного страхования ответственности установленный вступившим в законную силу решением арбитражного суда или признанный страховщиком факт причинения ущерба действиями (бездействием) кадастрового инженера в результате нарушения требований стандартов и правил кадастровой деятельности, установленных партнерством. Также устанавливается размер компенсационной выплаты, осуществляемой за счет компенсационного фонда по требованию заказчика или третьего лица к одному члену партнерства по одно-
му страховому случаю, который (размер) не может превышать 300 тысяч рублей. В целях размещения и сохранения средств компенсационного фонда партнерство берет на себя ответственность заключить договор доверительного управления с управляющей компанией. На основании указанного положения саморегулируемой организацией был создан компенсационный фонд, размер взносов в который составляет 10 тысяч рублей, выбрана страховая компания, осуществляющая страхование профессиональной ответственности кадастровых инженеров, ежегодный страховой взнос по договору с которой составляет 720 рублей.
Итак, обеспечение имущественной ответственности членов НП «Кадастровые инженеры» перед потребителями произведенных ими услуг и иными лицами осуществляется путем создания системы личного и (или) коллективного страхования с размером страховой суммы не менее 100 тысяч рублей в год и за счет сформированного компенсационного фонда в размере не менее 10 тысяч рублей на одного члена.
По замыслу законодателя вступление в саморегулируемую организацию призвано оградить кадастрового инженера от выполнения ненормативных правовых актов органов власти, необходимости отстаивать свои права перед потребителями, осуществлять самостоятельный поиск потребителей услуг, налаживать контакт с государственным органом кадастрового учета. Члены саморегулируемой организации помогут избежать ошибок при составлении и заполнении инженером документов, что особенно важно на начальной стадии становления новой системы учета. Плюсом вступления в такую организацию, несомненно, является возможность повышения квалификации и переобучения.
Проводимая на федеральном уровне реформа неизбежно влечет изменения на местах, а именно обусловливает необходимость создания региональных саморегули-руемых организаций в сфере кадастровой деятельности. Основной целью их создания является реализация функций саморегулирования кадастровой деятельности в каждом конкретном субъекте Российской
Федерации, обеспечение условий эффективного выполнения кадастровых работ, контроль соответствия деятельности кадастровых инженеров стандартам кадастровой деятельности, норм профессиональной этики, защита законных прав и интересов кадастровых инженеров.
Так, НП «Кадастровые инженеры» созданы и зарегистрированы как обособленные подразделения в 24 субъектах Российской Федерации, в том числе в Удмуртской, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республиках, Республике Карелия и в Краснодарском крае. Центральное место в структуре распределения членов НП «Кадастровые инженеры» по федеральным округам занимает Центральный федеральный округ, численность членов в котором составляет 47 процентов от общего числа вступивших организаций. На втором месте по численности находится Северо-Западный федеральный округ (16%). В Приволжском федеральном округе - 10 процентов членов от общего числа юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - членов НП «Кадастровые инженеры». В Южном и Сибирском федеральных округах - по 9 процентов, а в Уральском и Дальневосточном федеральных округах - 6 процентов членов от общей численности. Президиумом НП «Кадастровые инженеры» регулярно проводятся совещания, семинары, консультации по вопросам координации деятельности региональных подразделений партнерства.
В нашем регионе создано подразделение НП «Кадастровые инженеры» по Волгоградской области, в состав которого входят или готовят документы для вступления около 10 организаций. В соответствии с Положением о подразделении НП «Кадастровые инженеры» эта саморегулируемая организация создана для выполнения следующих функций:
1) осуществление контроля кадастровой деятельности своих членов в части соблюдения ими требований правил и стандартов кадастровой деятельности;
2) организация и проведение собраний, тематических семинаров, конференций, совещаний с участием членов подразделения;
3) разработка и организация правил деловой и профессиональной этики кадастровых инженеров;
4) обеспечение информационной открытости деятельности членов подразделения, публикация информации об этой деятельности в порядке, установленном законодательством;
5) заключение от имени партнерства соответствующих договоров и соглашений с учетом ограничений, установленных федеральными законами и иными актами;
6) ведение реестра членов партнерства и обеспечение в рамках законодательства доступа к сведениям, содержащимся в реестре;
7) организация повышения квалификации, профессионального обучения, стажировок, сертификации кадастровой деятельности членов партнерства;
8) учреждение средств массовой информации, осуществление издательской деятельности;
9) рассмотрение жалоб на действия членов партнерства;
10)представление законных интересов членов партнерства в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и с иными структурами, в том числе путем подачи исков о защите прав и законных интересов членов партнерства.
Организация обладает следующими правами:
1) создание третейского суда для разрешения споров, возникающих между членами партнерства, а также споров с участием потребителей производимых членами партнерства работ, услуг и иных лиц в соответствии с законодательством России;
2) участие в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с кадастровой деятельностью;
3)представление в органы государственной власти Российской Федерации,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления заключения о результатах проводимых саморегулируемой организацией независимых экспертиз проектов нормативных актов.
Возвращаясь к положениям статьи 76 Конституции Российской Федерации, необходимо отметить, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются не только федеральные, но и региональные нормативные акты.
Для молодых только что создающихся саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности очевидной поддержкой со стороны региональных органов власти стало бы принятие акта, расширительно толкующего положения федеральных законов с точки зрения непосредственного регулирования деятельности таких организаций. В частности, принятие Закона «О саморегулируемых организациях в сфере кадастровой деятельности на территории Волгоградской области» оказало бы поддержку единственной саморегулируемой организации в регионе - некоммерческому партнерству «Кадастровые инженеры» по Волгоградской области. Кроме дублирования положений федеральных законов, этот нормативный акт должен содержать нормы, регулирующие особенности функционирования саморегулируемой организации в условиях региона, обусловленные устоявшимися земельными и жилищными отношениями, принятыми нормативными актами, количеством специалистов в сфере землеустройства и качеством их услуг и т. п. Помимо этого, закон должен выделить особенности взаимодействия саморе-гулируемых организаций с исполнительным органом субъекта Российской Федерации, региональными подразделениями органов кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество, органами местного самоуправления.
Реорганизация системы государственного кадастра в самом разгаре, но тем не менее регионы не проявляют активности. Между тем на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации сущес-
твующим законодательством возлагаются функции по проведению аттестации кадастровых инженеров на соответствие квалификационным требованиям, для чего необходимо разработать методику обучения (переподготовки) кадастровых инженеров, требования и стандарты, а также создать квалификационную комиссию.
На этом этапе реформирования вполне логичным и своевременным для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности для органов исполнительной власти Волгоградской области, является принятие положения о квалификационной комиссии при администрации области. В такой нормативный акт в первую очередь необходимо включить положения о требованиях, предъявляемых к членам комиссии (возрастной ценз, наличие высшего образования, возможность привлечения членов уже созданных само-регулируемых организаций и т. п.), порядке ее работы. Кроме того, в положении должен содержаться перечень документов, предоставляемых кандидатом для сдачи квалификационного экзамена (заявление, копия документа, удостоверяющего личность, копия документа о высшем профессиональном образовании). Рекомендуем включить оговорку о необходимости систематического уведомления органа кадастрового учета о количестве выданных комиссией квалификационных аттестатов кадастровым инженерам. Принятие подобного нормативного акта ускорит процесс формирования кадров, поспособствует увеличению числа кадастровых инженеров.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, подразделения органа, осуществляющего кадастровый учет объектов недвижимости, могли бы сотрудничать и заключать соглашения с само-регулируемыми организациями по следующим вопросам:
• определение направлений сбалансированной государственной политики в отношении государственного кадастрового учета недвижимости, порядка и условий проведения государственной кадастровой оценки недвижимости;
• проведение независимых экспертиз и вынесение заключений по проектам нормативных правовых актов;
• разработка обязательных к применению кадастровыми инженерами правил профессиональной и предпринимательской деятельности;
• разрешение споров, возникающих при осуществлении кадастровыми инженерами своей деятельности, в том числе содействие созданию третейских судов, и прочим вопросам.
На наш взгляд, необходимым является заключение соглашения (возможно, это будет многостороннее соглашение) между органом кадастрового учета, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, са-морегулируемой организацией по вопросам информационного взаимодействия. Цель проводимой реформы - создание единого информационного ресурса, позволяющего получать сведения об объектах недвижимости в любой части нашего большого государства. В связи с этим особенно важным представляется информационный обмен между перечисленными организациями, не допускающий утери и искажения передаваемых и получаемых сведений. Законодательством закрепляются порядок и сроки предоставления сведений одной организации другой, состав предоставляемых сведений, перечни необходимых документов и т. д. Пока это лишь теория, однако, по нашему мнению, заключение такого соглашения будет способствовать выработке именно практики взаимодействия по вопросам передачи информации.
Остается надеяться, что в ближайшем будущем региональные органы власти осознают масштабность и значимость деятельности саморегулируемых организаций в период проведения российских экономических реформ и начнут активно сотрудничать с этими юридическими лицами.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации : принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года : с поправками от 30
декабря 2008 года // Российская газета. 1993. № 237 ; Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, № 1, статьи 1, 2.
2. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ // Российская газета. 2007. № 165 ; Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30 (ч. 1), ст. 3597; № 30 (ч. 2), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 19; № 19, ст. 2283; № 29, ст. 3582.
3. О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 1 декабря 2007
года № 315-ФЗ // Российская газета. 2006. № 273 ; Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 30 (ч. 1), ст. 3604; № 30 (ч. 2), ст. 3616; 2009, № 18 (ч. 1), ст. 2142.
4. О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии : Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 // Российская газета. 2008. № 266.
5. Коротеева Л. И. Земельно-кадастровые работы. Технология и организация. Ростов-на-Дону, 2006.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ!
Предлагаем Вашему вниманию издание Фонда «Институт экономики города» - книгу
«АНАЛИЗ ВЛИЯНИЯ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ФИНАНСОВОЕ СОСТОЯНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» авторов Гоигорова В.Э., Жигалова Д.В., Перцова Л.В. Цель проведения реформ в России в последние годы -развитие бюджетного федерализма, местного самоуправления и повышение качества управления общественными финансами.
На местном уровне возникли муниципальные образования нового типа - муниципальные районы, городские округа и поселения. Был определен круг вопросов, отнесенных к компетенции муниципалитетов каждого из них, за муниципальными бюджетами на постоянной основе закреплены собственные доходные источники.
Эксперты Фонда «Институт экономики города» провели исследование влияния муниципальной реформы и реформы межбюджетных отношений на степень финансовой автономии, сбалансированность бюджетов и величину доходной базы органов местного самоуправления в 2003-2007 годах. Центральная тема исследования - анализ произошедшего в результате проведения реформ изменения уровня фискальной автономии муниципалитетов, понимаемой как их способность самостоятельно определять объемы расходных и доходных полномочий местных бюджетов.
Предлагаемое издание, подготовленное по итогам исследования, адресовано сотрудникам органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и организаций, широкому кругу специалистов в области общественных финансов, преподавателям, студентам и аспирантам финансовых и экономических вузов, а также всем, кто интересуется рассматриваемой в нем проблематикой.
Стоимость издания - 190 рублей без учета почтовых расходов (при покупке 5 и более экземпляров - 150 рублей).
Заказать и приобрести издание можно в библиотеке Фонда «Институт экономики города» по адресу: г. Москва, ул. Тверская, д. 20/1, а также на сайте Института: www. urbaneconomics.ru в режиме онлайн или по электронной почте: [email protected]
