CC BY
218
Современные формы организации кадастровой деятельности в России
В.А. Павлова
доцент кафедры земельных отношений и кадастра Санкт-Петербургского государственного аграрного университета, кандидат экономических наук (г. Санкт-Петербург)
Виктория Александровна Павлова, vikalpav@mail.ru
В 2008 году в России было принято решение считать учет недвижимости государственной федеральной функцией. Кадастровый учет вместе с государственной регистрацией прав обеспечивает защиту прав граждан. На этой основе формируется вся цепочка действий, связанная с защитой прав. Она состоит из трех составляющих:
1) формирование объекта недвижимости и присвоение ему характеристик, которые позволяют этому объекту участвовать в гражданском обороте;
2) кадастровый учет, то есть признание от имени государства этого объекта существующим с теми характеристиками, которые ему были присвоены при кадастровом учете;
3) государственная регистрация прав.
Рассмотрим первую составляющую более подробно.
В 2007 году для профессиональных сообществ землеустроителей и инвентаризаторов федеральными законами от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон № 221 -ФЗ) и от 1 декабря 2007 года № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» было введено два новых понятия, ранее не фигурировавших в истории российского учета недвижимого имущества: «кадастровые инженеры» и «саморегулирующие организации в сфере кадастровой деятельности». Первое понятие означает слияние двух специальностей - землеустроителя и инвентаризатора, однако в настоящее время эти специальности не подлежат лицензированию. Общий объем таких работающих лиц в стране в целом составляет примерно 70 тысяч человек, из
них 30 тысяч - инвентаризаторы, 40 тысяч -землеустроители.
Таким образом, 40 тысяч специалистов в области землеустройства должны в короткий срок получить знания в области конструкций зданий и сооружений, материаловедения, о порядке проведения технической инвентаризации, действующей нормативной базе по технической инвентаризации и техническому учету объектов капитального строительства. Инвентаризаторы должны освоить геодезическую технику, научиться работать с программами, понимать особенности построения изображений объектов в принятых системах координат. В настоящее время, в условиях меняющегося законодательства для адаптации таких специалистов были разработаны курсы повышения квалификации.
Основная цель введения указанными законами новшеств - определенный передел сложившегося рынка услуг по землеустройству и технической инвентаризации. Таким образом, решается задача демонополизации рынка технической инвентаризации, повышения качества оказываемых услуг и развития экономики Российской Федерации за счет расширения рынка и увеличения конкуренции.
С 1 января 2011 года кадастровую деятельность смогут осуществлять только кадастровые инженеры. В статье 29 Закона № 221-ФЗ дается определение кадастрового инженера, рассматриваются условия выдачи и аннулирования квалификационного аттестата. Аттестат признается действующим со дня внесения сведений о кадастровом инженере в государственный реестр кадастровых инженеров, который предпо-
лагалось создать, чтобы исключить возможные конфликты в признании правомочности аттестата, выданного на территории иного субъекта. Однако пока такой реестр находится в стадии формирования.
Статьи 31 и 34 Закона № 221-ФЗ определяют формы организации кадастровой деятельности, а именно:
• кадастровый инженер в качестве индивидуального предпринимателя;
• кадастровый инженер в качестве работника юридического лица;
• некоммерческое объединение в форме некоммерческого партнерства, основанного на членстве кадастровых инженеров (саморегулируемые организации; далее - СРО).
Главная задача саморегулируемой организации - коллегиальная защита своих членов от неправомерных действий чиновников. Многие специалисты считают, что саморегулирование должно быть обязательной нормой. Во всем мире специалисты такой профессии объединены в СРО, и они реально влияют на политику государства в этой сфере. Сообщество, объединяющее 70 000 человек, - это серьезный профессиональный ресурс, способный оказывать существенное влияние на процессы, затрагивающие сферу его деятельности. В настоящее время решено пойти по «мягкому» пути. Сначала добровольность саморегулирования, затем, если сообщество будет готово, обязательность. На западе такие организации существуют под разными названиями, но все они призваны прежде всего защищать права своих членов.
Предложенная государством структура организационной формы деятельности кадастровых инженеров основана на изучении как деятельности аналогичных структур в других странах, так и опыта организации российских институтов нотариата, адвокатуры и арбитражного управления. Учет положительного опыта и анализ недостатков деятельности перечисленных структур позволили специалистам выбрать систему, оптимально сочетающую доступность их деятельности с механизмами ответственности и коллективного
регулирования.
В настоящее время наблюдается тенденция к объединению законопослушных и соблюдающих технологию землеустройства и кадастра организаций в профессиональные сообщества. По данным партнерства «Кадастровые инженеры», за последние три года число землеустроительных организаций возросло в сотни раз, однако среди них появились и организации, обирающие граждан [3].
Специалисты понимают, что сообща легче решать проблемы, связанные с недобросовестной конкуренцией и постоянно меняющимся законодательством по вопросам землеустройства и кадастра. Так, в 2006 году было создано первое некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры». Своей первоочередной задачей партнерство провозгласило объединение землеустроителей и инвентаризаторов в единую профессиональную организацию кадастровых инженеров с целью повышения статуса и престижа профессии. В настоящее время партнерство - самая крупная саморегулируемая организация в области кадастровой деятельности в стране. В нем зарегистрировано свыше 300 коллективных членов, филиалы партнерства созданы в 12 регионах страны. И по интеллектуальным ресурсам равных ему, наверное, тоже нет. Не случайно еще в ноябре 2006 года между Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и некоммерческим партнерством было подписано соглашение о взаимодействии в организации саморегулирования и контроля профессиональной деятельности кадастровых инженеров в Российской Федерации. С тех пор специалисты партнерства активно участвуют в мероприятиях, проводимых федеральным агентством, вносят свои предложения в разрабатываемые нормативные акты, участвуют в профессиональной экспертизе законопроектов и отраслевых нормативных документов. Наверное, именно такой вариант сотрудничества в области законотворчества позволяет избежать многих ошибок и учесть различные нюансы. Тем более что государственные структуры охотно поддерживают инициативы сообщества.
Изложенное можно отнести к положительным моментам нововведений. Но не следует забывать и об оборотной (отрицательной) стороне введения таких новшеств.
Во-первых, кадастровая деятельность полностью регулируется государством. Квалификационный экзамен принимается квалификационной комиссией, формируемой органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, квалификационный аттестат выдается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, государственный реестр кадастровых инженеров ведется органом кадастрового учета, аннулирование квалификационного аттестата осуществляется квалификационной комиссией. Экзамен сдается автоматизированным методом. В настоящее время разработано более 2 000 вопросов, из которых по случайной процедуре будут выбираться равные порции на разные темы. На каждый вопрос предлагаются варианты ответов, из которых необходимо выбрать правильный. Вопросы публикуются в журнале «Кадастр недвижимости», и каждый желающий может ознакомиться с ними.
Во-вторых, существует реальная возможность проявления субъективизма кадастровых чиновников при регулировании кадастровой деятельности в целях квотирования количества субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности на своих территориях для ограничения доступа на рынок кадастровых услуг или устранения с него не своих кадастровых инженеров, что создает дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности для отдельных хозяйствующих субъектов и имеет своим результатом ограничение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан.
Субъективные действия чиновников федерального кадастрового учета и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации основаны на положении пункта 7.4 статьи 29 Закона № 221-ФЗ, который предусматривает аннулирование квалификационного аттестата в случае «принятия неоднократно в течение кален-
дарного года органом кадастрового учета решения об отказе в осуществлении кадастрового учета по основаниям, связанным с грубым (выделено мною. - В.П.) нарушением кадастровым инженером требований, установленных Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» к выполнению кадастровых работ или оформлению соответствующих документов, подготовленных в результате таких работ». Отнесение нарушений к «грубым» полностью зависит от оценки, даваемой чиновником органа кадастрового учета.
В-третьих, проблемы у субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности чаще будут возникать не в процессе получения квалификационного аттестата, где возможности самоуправства и произвола чиновников ограничены процедурой квалификационного экзамена, а в результате субъективной оценки нарушений требований к выполнению кадастровых работ или оформлению документации, отнесения несущественных нарушений к грубым. По этой причине очень важно чтобы в квалификационную комиссию, принимающую решение об аннулировании квалификационного аттестата, были включены представители саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности, представляющие законные интересы своих членов в их отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, в частности, при рассмотрении спора, связанного с принятым органом кадастрового учета решения об отказе в осуществлении кадастрового учета (это право саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности предусмотрено пунктом 2.1 статьи 34 Закона № 221-ФЗ).
В-четвертых, некоторые действия чиновников органов кадастрового учета ущемляют интересы хозяйствующих субъектов и граждан, приводя к ограничению конкуренции или недобросовестной конкуренции. Подписанные соглашения федерального органа кадастрового учета с отобранными и лоббируемыми ими организациями, объе-
диняющими только небольшую часть субъектов предпринимательской деятельности в сфере кадастровой деятельности (технической инвентаризации и землеустройства), фактическое принуждение руководителями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и его территориальных органов к вступлению кадастровых инженеров только в лоббируемые ими объединения субъектов предпринимательской деятельности ограничивают конкуренцию и доступ на рынок хозяйствующих субъектов, не являющихся членами этих организаций, приводят к прямым нарушениям антимонопольного законодательства [1].
Между Комитетом Государственной Думы по собственности, поддерживаемым Российской ассоциацией частных землемеров, и федеральными ведомствами идут постоянные прения в отношении количества саморегулируемых организаций. Комитет Государственной Думы стремится к тому, чтобы в России в каждом виде само-регулируемой деятельности действовало большое количество СРО, опасаясь монополизации рынка и выстраивания чиновниками ограниченного количества полностью управляемых ими объединений субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, называя при этом созданные при участии и с разрешения чиновников, опекаемые ими и зависимые от них объединения «саморегулируемыми».
В связи с этим Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства провел исследование, чтобы определить, в каком из российских регионов наиболее успешно развивается саморегулирование. В ходе исследования выяснилось, что среди регионов, в которых лучше всего приживается новая форма публичного регулирования - саморегулирование, - можно назвать Москву, Пермь и Санкт-Петербург. Таковы результаты первого раунда мониторинга саморегулируе-мых организаций.
Под саморегулированием в российском законодательстве [5] понимается самостоятельная и инициативная деятельность субъектов предпринимательской или профес-
сиональной деятельности, содержанием которой является разработка и установление правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля над их соблюдением.
Исследователи отмечают, что в России саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности имеет более чем десятилетнюю историю. Интерес к нему со стороны бизнеса резко повысился в связи с принятием в конце 2007 года базового Федерального закона «О само-регулируемых организациях» [5]. Основной целью мониторинга стало формирование информационной базы для анализа процесса образования СРО в регионах, который косвенно свидетельствует об усилиях региональных властей создать условия для развития саморегулирования различных секторов экономики. В частности, подготовка к саморегулированию в сфере кадастровой деятельности осуществляется уже пять лет, и сегодня существует 11 организаций, готовых взять на себя функции СРО кадастровых инженеров. Наиболее благоприятная ситуация для развития саморегулирования в этом секторе складывается в Алтайском крае, Свердловской и Белгородской областях. В десятку также вошли Владимирская и Воронежская области, город Москва, Иркутская, Калининградская, Кемеровская и Ленинградская области.
Изложенное свидетельствует о необходимости внесения соответствующих поправок в нормативные правовые акты, регулирующие кадастровую деятельность. На наш взгляд, в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» [4], который является базовым для кадастровых инженеров, следует внести следующие изменения и поправки.
Во-первых, делегировать отдельные полномочия по регулированию кадастровых отношений саморегулируемым организациям (участие в работе квалификационной комиссии при аттестации кадастровых инженеров, выдачу и аннулирование квалификационного аттестата, проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциоген-
ность). Передача указанных полномочий позволит создать условия для развития рынка кадастровых услуг, повышения качества кадастровой деятельности и квалификации кадастровых инженеров, обеспечения их материальной ответственности за результаты выполняемых работ, а также наладить взаимодействие саморегулируемых организаций с органами государственной власти в интересах выработки государственной политики в отношении государственного кадастрового учета недвижимости.
Во-вторых, законодательно закрепить необходимость периодического повышения квалификации кадастровых инженеров (сейчас кадастровый инженер получает квалификационный аттестат пожизненно), так как технологии и технические средства выполнения кадастровых работ постоянно развиваются, также совершенствуется нормативная правовая база в этой области.
В-третьих, учитывая, что кадастровые инженеры могут сдать квалификационный экзамен и получить аттестат в любом субъекте Российской Федерации, а также то, что кадастровую деятельность они могут осуществлять на всей территории России, необходимо обеспечить требуемый уровень их профессиональной подготовки во всех регионах. По нашему мнению, следует поставить вопрос о формировании единого образовательного стандарта кадастровых инженеров. В разработке такого стандарта, с одной стороны, должно участвовать сообщество профильных вузов, с другой -профессиональное сообщество субъектов рынка, осуществляющих кадастровую деятельность.
В-четвертых, требуют конкретизации положения статьи 34 закона с целью установления более полного перечня прав и обязанностей саморегулируемых организаций, а также их членов.
В-пятых, реализацию правового механизма формирования и государственного кадастрового учета объектов недвижимо-
сти следует обеспечить системой мер юридической ответственности: дифференцировать ответственность органов кадастрового учета, а также землеустроителей и инвентаризаторов (впоследствии кадастровых инженеров) в области формирования объектов недвижимости. В связи с этим представляется целесообразным применение механизма ответственности за счет специального страхового фонда (для кадастровых инженеров) и механизма административной ответственности (для должностных лиц органов кадастрового учета).
Административную ответственность следует предусмотреть за нарушение требований законодательства о формировании и учете недвижимого имущества, в том числе за несоблюдение сроков проведения государственного кадастрового учета, выдачи кадастровых сведений, нарушение требований к предельным размерам вновь образованных земельных участков, поставленных на кадастровый учет, отказ в выдаче сведений кадастра, не относящихся к категории ограниченного доступа, и т. д.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алакоз В. В., Менухов И. И. Непоследовательные разобщенные действия по созданию кадастра не позволяют создать полноценный современный кадастр недвижимости в России // Землеустройство, кадастр и мониторинг. 2009. № 4.
2. Кислов В. С. О Федеральном законе «О государственном кадастре недвижимости» // Кадастр недвижимости. 2007. № 2.
3. Петрушина М. И. О саморегулируе-мых организациях в сфере кадастровой деятельности // Кадастровый вестник. 2008. № 3.
4. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
5. О саморегулируемых организациях : Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ.
