CC BY
50
Всероссийская практическая конференция «Земля и недвижимость в России. Государственный кадастр объектов недвижимости - одна из основ фискально-правовой системы государства»
Москва
12-14 апреля 2005 года
С 12 по 14 апреля 2005 года в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации прошла Всероссийская практическая конференция «Земля и недвижимость в России. Государственный кадастр объектов недвижимости -одна из основ фискально-правовой системы государства». По окончанию конференции состоялась заседание расширенной коллегии Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
В рамках конференции обсуждались вопросы, связанные с проблемами создания и функционирования государственного кадастра объектов недвижимости, регистрации прав на недвижимость, налогообложения земельных участков и объектов недвижимости, землеустройства, аграрного и городского землепользования, землепользования естественных монополий и другие вопросы.
В работе конференции приняли участие: Министр экономического развития и торговли Российской Федерации Герман Греф, руководитель Федеральной регистрационной службы Сергей Мовчан, заместитель руководителя Федеральной налоговой службы Владимир Гусев, заместитель руководителя Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Дмитрий Аратский, руководитель Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Михаил Мишустин, а также руководители и специалисты структурных подразделений Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, руководители и директора его территориальных органов и ФГУ «Земельная кадастровая палата» по субъектам Российской Федерации.
***
Предлагаем Вашему вниманию тезисы выступлений Г.О. Грефа и М.В. Мишустина
***
Место, роль, значение земли и недвижимости в рыночной экономике
Тезисы выступления Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Грефа Г.О.
Сегодняшняя конференция является актуальной и необходимой, поскольку одной
из важнейших стратегических целей государственной политики в области создания условий устойчивого экономического развития Российской Федерации является эффективное использование земли и иной недвижимости в интересах удовлетворения потребностей общества и граждан.
В экономике развитых стран отношение капитализации рынка недвижимости к вало-
вому внутреннему продукту (ВВП) достигает 100 процентов, что позволяет рынку недвижимости и строительной отрасли привлекать значительные инвестиции. В Российской Федерации отношение капитализации рынка недвижимости к ВВП не превышает 6 процентов. Учитывая, что Российская Федерация обладает огромными земельными ресурсами, такой низкий уровень капитализации рынка недвижимости свидетельствует о слабых позициях национальной экономики в международной конкуренции за инвестиции.
Нам необходимо предпринять решительные шаги по повышению конкурентоспособности национальной экономики и многое сделать для развития рынка земли и недвижимости. Основными задачами в сфере развития рынка недвижимости являются:
• создание современной инфраструктуры рынка земли и недвижимости;
• максимальное вовлечение недвижимости в экономический оборот;
• создание эффективной системы имущественных налогов.
Сейчас в Российской Федерации существуют препятствия к привлечению инвестиций на рынок недвижимости и обеспечению эффективного государственного управления недвижимым имуществом и главные из них следующие:
• недостаточная степень защиты прав собственников на недвижимое имущество;
• отсутствие единых подходов к формированию и инвентаризации недвижимости, а также неразвитость механизмов ипотечного кредитования, сдерживающих оборот земли и недвижимости;
• неэффективность действующей системы имущественного налогообложения.
Решить эти проблемы позволит только создание современной инфраструктуры рынка недвижимости, краеугольным камнем которой является государственный кадастр объектов недвижимости.
Уже в ближайшее время Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития России) реализует комплекс законодательных инициатив, направленных на развитие рынка земли и недвижимости. Основным законом в этой сфере будет Федеральный закон «О формировании, государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке объектов недвижимости».
Создание единого кадастра объектов недвижимого имущества предполагает решение вопросов информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения объектов недвижимого имущества, а также совершенствование деятельности в области землеустройства и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества.
Зонирование
территорий
Налогообложение
недвижимости
Ипотека
Вместе с тем принятие закона о кадастре недвижимости является первым этапом создания такого кадастра, и основная нагрузка по реализации нового закона ляжет на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Агентству предстоит проделать огромную работу не только по формированию инфраструктуры кадастра объектов недвижимости, но и по наполнению ее реестров актуальными данными, которые сегодня хранятся в различных организациях, занимающихся техническим учетом и технической инвентаризацией, провести оценку всей недвижимости для формирования данных об арендных и налоговых платежах, реформировать систему органов технической инвентаризации, создать действенную систему саморе-гулируемых организаций в сфере формирования объектов недвижимости (межевания и технической инвентаризации).
Для реализации указанных мероприятий важное значение будет иметь автоматизированная система ведения кадастра недвижимости, поскольку без современных систем обработки и хранения информации, без системы дистанционного доступа к кадастровым данным, без надежных систем связи и телекоммуникации и систем информационной безопасности в России кадастр недвижимости создать невозможно.
Очевидно, эта задача не одного года, но начинать нужно уже сегодня.
Основные направления создания кадастра объектов недвижимости
Тезисы выступления руководителя Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Мишустина М.В.
Одной из основных задач земельной реформы, определенных Правительством Российской Федерации на заседании 10 февраля 2005 года, является переход от кадастрового учета земельных участков к кадастровому учету объектов недвижимого имущества и созданию кадастра недвижимости, совершенствование требований к формированию объектов кадастрового учета (включая землеустройство и техничес-
кую инвентаризацию). Без этого невозможно осуществить переход к налогу на недвижимость по кадастровой стоимости, обеспечить формирование полноценного реестра объектов недвижимости для целей налогообложения и развитие института массовой оценки недвижимости, завершить процесс разграничения государственной собственности на землю и распределения между бюджетами различных уровней доходов, полученных от распоряжения землей и иной недвижимостью.
Создание кадастра объектов недвижимости преследует достижение трех важнейших целей:
• создание условий для обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество;
• совершенствование системы налогообложения недвижимости;
• обеспечение информационной поддержки субъектов земельно-имущественных отношений и повышение эффективности государственного и муниципального управления за счет использования юридически значимой, актуальной информации об объектах недвижимости как объектах кадастрового учета, их правовом статусе и режимах использования.
Важнейшим шагом в этом процессе стала разработка проекта федерального закона, регулирующего весь комплекс отношений, возникающих при формировании объектов недвижимости, их государственном кадастровом учете и государственной кадастровой оценке, а также при предоставлении сведений из кадастра объектов недвижимости субъектам земельно-имущественных отношений как одной их важнейших форм государственных услуг в сфере рынка земли и недвижимости. О значимости поставленной задачи свидетельствует факт включения названного проекта в План законодательной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 год, утвержденный его распоряжением от 6 апреля 2005 года № 355-р. Структура нового законопроекта включает базовые правовые нормы, регулирующие отношения при осуществлении государственного кадастрово-
го учета; формировании объектов кадастрового учета, в том числе особенности формирования земельных участков; определении кадастровой стоимости объектов недвижимости; обеспечении информационного взаимодействия при проведении государственного кадастрового учета.
В ходе подготовки законопроекта коллективу разработчиков удалось сформулировать ряд важнейших определений и регулятивных норм. Разработаны четкие определения, согласно которым формирование объектов кадастрового учета определено как комплекс работ по однозначному описанию объектов недвижимости, подлежащих государственному кадастровому учету и созданию документов, необходимых для этого учета. Государственный кадастровый учет определен как юридический акт признания и подтверждения государством существования объекта недвижимости с характеристиками, указанными в государственном кадастре недвижимости. Впервые введено законодательное определение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости как одновременного, единообразного по способам определения стоимости объектов недвижимости, осуществляемого на основе сбора и обработки сведений о рынке недвижимости. Тем самым закреплено однозначное понимание необходимости учета данных рынка при реализации процедур массовой оценки недвижимости для целей налогообложения.
Принципиальной новизной законопроекта является регулирование отношений, возникающих между физическими и юридическими лицами и субъектами предпринимательской деятельности, действующими в составе саморегулируемых организаций и оказывающими на конкурентном рынке услуги по формированию объектов кадастрового учета. Таким образом, создается прозрачный механизм разрешения коллизий при определении правовых режимов использования объектов недвижимости с объективным учетом и отражением в кадастре необходимых сведений. Причем при формировании объекта недвижимости исполнитель работ оказывает заявителю возмездные услуги по выполнению подготови-
тельных работ, определению местоположения и границ объекта недвижимости, а также его качественных и количественных характеристик, осуществляет подготовку акта формирования объекта недвижимости. Определение местоположения и границ объектов кадастрового учета осуществляется в Единой открытой системе координат.
Для практической организации работ по государственному кадастровому учету и разработки информационных технологий и программного обеспечения процедур государственного кадастрового учета принципиально важно, что нормами законопроекта однозначно закрепляются категории объектов недвижимости, подлежащие постановке на кадастровый учет в качестве объектов гражданско-правовых отношений и налогообложения. К ним относятся земельные участки, здания, сооружения, помещения, незавершенные строительные объекты, комплексы недвижимого имущества. Тем самым вносится ясность относительно объектов, подлежащих внесению в государственный кадастр объектов недвижимости. Важным, с точки зрения понимания пространственного положения и взаимовлияния различных территориальных зон, является закрепленное нормой закона их четкое деление на покрывающие территориальные зоны и пересекающиеся территориальные зоны. К первой категории относятся единицы административного деления, территории субъектов Российской Федерации и территории муниципальных образований. Ко второй - охранные зоны, зоны заражения, категории земель, оценочные зоны, зоны градостроительной ценности.
Состав сведений государственного кадастра объектов недвижимости четко структурирован на тома и кадастровые книги. В первый том вносятся сведения о государственной границе Российской Федерации; записи о соответствующих территориальных зонах; кадастровая карта; кадастровая книга для объектов недвижимости, расположенных одновременно в двух кадастровых округах. Второй том содержит сведения о границах кадастровых округов и субъектах Российской Федерации; записи о соответствующих территориальных зонах; ка-
дастровую карту кадастрового округа; кадастровую книгу для объектов недвижимости, расположенных одновременно в двух кадастровых районах. В третьем томе содержатся сведения о границах кадастровых районов и муниципальных образований; записи о соответствующих территориальных зонах; кадастровая карта района; кадастровая книга для объектов недвижимости, расположенных одновременно в двух кадастровых районах.
Сведения, включаемые в кадастровую книгу, содержат общую часть, в которую входят реквизиты документа, определяющего границы кадастрового квартала; кадастровая карта (план) кадастровой единицы учета. Далее следует первый раздел с описанием качественных и количественных характеристик объекта недвижимости. Второй раздел содержит записи о государственной регистрации права собственности и об иных вещных правах на объект недвижимости. В третьем разделе содержатся записи об ограничениях (обременениях) права собственности и других прав на недвижимое имущество. Завершающий книгу четвертый раздел содержит записи о кадастровой стоимости объекта кадастрового учета.
Перечисленные базовые правовые нормы создают основу для практической деятельности по созданию кадастра объектов недвижимости, исходя из которых можно выделить пять приоритетных задач в деятельности Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижи-мость) на период с 2005 по 2008 год.
Первой задачей является повышение уровня защиты прав на недвижимое имущество путем создания единой системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости. Эта система создается на основе ныне действующих систем кадастрового учета земельных участков и технического учета объектов капитального строительства. Сведения единой системы учета объектов недвижимости всех категорий позволят повысить эффективность государственной регистрации прав на недвижимость, обеспечить представление необходимых документов заинтересованным субъектам земельно-имущественных отно-
шений, налоговым органам, а также органам государственной власти и местного самоуправления при подготовке ими управленческих решений.
Проведенный специалистами Минэкономразвития России и Роснедвижимости анализ показывает, что для реализации этой задачи дополнительно к базовому федеральному закону предстоит разработать еще более 60-ти нормативных правовых и нормативно-технических актов.
Обеспечить решение этой задачи на территории Российской Федерации невозможно без создания адекватной инфраструктуры системы государственного кадастрового учета. В структурах Федерального агентства кадастра объектов недвижимости необходимо провести реконструкцию и техническую модернизацию более чем 2 200 его подразделений во всех субъектах Российской Федерации. Таким образом, наряду с формированием нормативной правовой базы ведения государственного кадастра недвижимости, перед Роснедвижимостью стоит сложная научно-техническая задача -в кратчайшие сроки (всего за 2-3 года) с минимальными затратами и максимальным качеством сформировать информационные ресурсы кадастра объектов недвижимости. Предстоит разработать технологии, выбрать и применить аппаратные средства, позволяющие выполнить инвентаризацию сведений об объектах недвижимости, содержащихся в различных реестрах и кадастрах, осуществить перевод бумажных документов в электронный вид, внести сведения в базы данных автоматизированной системы ведения государственного кадастра недвижимости. Для того чтобы представить предстоящий объем работ, достаточно отметить, что, по имеющимся оценкам, в России - более 40 миллионов земельных участков и 70 миллионов иных объектов недвижимости, являющихся объектами гражданско-правовых отношений, права на которые подлежат государственной регистрации.
Вторая задача - развитие работ по оценке недвижимости для целей налогообложения. В течение ближайших 2-3-х лет необходимо осуществить создание института
налоговой оценки для целей налогообложения, а также провести оценочные работы и актуализировать результаты государственной кадастровой оценки более чем для 40 миллионов земельных участков. Принципиально новой задачей станет установление кадастровых стоимостей объектов капитального строительства. Их, по предварительным оценкам, - не менее 70-ти миллионов. Рассчитанные в результате проведенных оценочных работ кадастровые стоимости по каждому из сформированных объектов недвижимости предстоит внести в базы данных государственного кадастра недвижимости.
Третьей задачей является переход к ведению учета объектов капитального строительства органами Роснедвижимости. На сегодняшний день 234 организации технической инвентаризации с учетом филиалов получили аккредитацию, необходимую для осуществления этой деятельности. Однако в 40 процентах их них отсутствуют информационные системы, а из гигантского количества инвентарных дел на более чем 70 миллионов единиц объектов учета только 7,7 процента переведены в электронный вид.
Четвертая задача состоит в создании инфраструктуры пространственных данных государственного кадастра недвижимости. Необходимо сформировать актуальный иерархический фонд разномасштабных картографических материалов в цифровом виде. Качественно решить задачу формирования информационной базы пространственных данных кадастра объектов недвижимости можно только с использованием современных технологий сбора, обработки, хранения и предоставления геологических данных. Полученная с их помощью цифровая картографическая основа позволит определить местоположение всех учетных единиц и таким образом создать основу для разрешения возможных конфликтных ситуаций и правовых коллизий в части режимов использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Задача создания инфраструктуры пространственных данных потребует разработки и внедрения в практику работы технологий проведения аэрокосмических съемок, создания
ортофотопланов и цифровой картографической основы ведения государственного кадастра недвижимости. Особое значение при этом будет иметь устранение режимных ограничений на точность определения координат географических объектов и формирование единой открытой системы координат. Решение этой задачи откроет путь к массовому внедрению высокоточных и высокопроизводительных методов глобального позиционирования, в том числе спутниковых систем межевания земель. Для государства это означает существенное сокращение сроков и резкое снижение стоимости выполнения межевых работ.
Пятой задачей является совершенствование системы государственного земельного контроля и мониторинга. Здесь Роснедвижимости предстоит разработать и ввести в действие важнейший механизм, обеспечивающий защиту интересов граждан, хозяйствующих субъектов и государства в сфере земельных отношений. Для этого планируется создание автоматизированной системы «Госземконтроль».
Для организации более эффективной работы по предоставлению государственных услуг в сфере кадастра объектов недвижимости предстоит усовершенствовать как структуру центрального и территориального аппарата Роснедвижимости, так и ее подведомственных организаций и учреждений. Одной из приоритетных задач будет создание федерального информационноаналитического кадастрового центра с высоким уровнем централизованной обработки, хранения и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости. Мощные вычислительные средства и информационные технологии такого центра позволят обеспечить эффективное выполнение отчетных, аналитических и контрольных функций Роснедвижимости. Реальной станет возможность передачи в Федеральную налоговую службу информации об объектах недвижимости для реализации прогнозно-аналитических и контрольных функций. Будет создан механизм предоставления сведений для проведения аналитических работ органами власти и местного самоуправления для принятия управленчес-
ких решений (по элементам налогообложения, территориальному планированию).
В планах Федерального агентства кадастра объектов недвижимости - формирование эффективной системы подготовки и переподготовки кадров с использованием современных информационных технологий, в том числе дистанционного обучения и тестирования.
Реализация основных направлений создания кадастра объектов недвижимости позволит обеспечить следующее:
• рост экономики за счет включения в оборот новых объектов недвижимости;
• повышение уровня защиты прав собственности;
• развитие предпринимательства посредством упрощения регистрации недвижимости;
• упрощение и ускорение процедур получения кредита под залог недвижимости (ипотеки);
• стабильность и прогнозируемость доходов местных бюджетов;
• обоснованность решений по территориальному планированию.
Организация перехода к кадастровому учету объектов недвижимости потребует четкой последовательности действий и интеграции имеющихся материальных и финансовых ресурсов, включая средства займа Мирового банка, принципиальной модернизации имеющейся федеральной целевой программы на период до 2011 года.
Проведенная Роснедвижимостью экспертная оценка ожидаемой эффективности комплексной реализации основных мероприятий по созданию государственного кадастра недвижимости позволит обеспечить достижение следующих показателей:
• сбор имущественных налогов в 2006-2011 годах в сумме 1 300 миллиардов рублей;
• к 2011 году ежегодные поступления от уплаты государственной пошлины и сбор за предоставление сведений в сумме более 10 миллиардов рублей при ежегодных затратах на содержание системы 5 миллиардов рублей;
• увеличение к 2011 году количества объектов недвижимости, вовлеченных в сделки гражданско-правового характера, на 15 процентов;
• рост ипотеки на 10 процентов ежегодно по количеству сделок и ее троекратный рост по сумме залога к концу 2011 года;
• рост совокупных поступлений в консолидированный бюджет от налогов на недвижимое имущество на 30 процентов к концу 2011 года (в 2008 году - на 5 процентов; в 2009 - на 7 процентов; в 2010 - на 8 процентов; в 2011 - на 10 процентов).
• к концу 2011 года рост количества обращений органов государственной власти и местного самоуправления за сведениями из государственного кадастра недвижимости об объектах недвижимости и территориальных зонах в 10 раз.
