CC BY
356
Н.Б. Шитова
Шитова Наталья Борисовна — преподаватель кафедры конституционного и административного права Нижегородского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Законодательство в сфере трудовой миграции: специфика правотворчества
В Российской Федерации вопрос незаконной трудовой миграции уже давно перестал быть вопросом «местного» значения и перешел в разряд транснациональных проблем1. При этом важно, что хаотичное, бесконтрольное развитие трудовой миграции наносит существенный ущерб не только международному имиджу России, но и содержит в себе угрозу национальной безопасности, в том числе и экономической.
Правовое регулирование миграционных процессов, управление ими должно осуществляться исходя из интересов защиты безопасности государства, его граждан, развития регионов. Поэтому главной задачей государства является создание на основе существующего законодательства стройной системы комплексного правового обеспечения трудовой миграции, которая бы воплотила в себе принципы, правила и стандарты в области иммиграционного контроля, паспортно-визового, таможенного режимов, ничем не уступала передовым зарубежным образцам и была способна противостоять незаконной трудовой миграции. Такой подход позволит корректировать нагрузку на социальную инфраструктуру, влиять на демографическую ситуацию и состояние рынка труда. Все это определяет важность и актуальность всестороннего анализа миграционного законодательства как системы нормативно-правовых актов, гарантирующих легальность и эффективность миграционных процессов2.
Проблема совершенствования нормативно-правового обеспечения иммиграционного процесса и, соответственно, проблема незаконной трудовой миграции коррелирует с механизмом реализации той или иной модели использования миграции в интересах социально-экономического развития государства. Как справедливо отмечает Хабриева Т.Я., именно «с учетом интересов того или иного государства формируется его миграционная политика, а как следствие этого — правовая политика»3.
Несмотря на значительный объем нормативных правовых актов, законодательная основа не обеспечивает в полном объеме регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации. Во многом такое положение обусловлено отсутствием общей государственно-правовой стратегии регулирования миграционных отношений, которая должна затрагивать в том числе и концепцию регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы.
Попробуем определить основные черты и особенности правовой миграционной стратегии для России. Нужно подчеркнуть, что если для некоторых стран (например, Индии) наличие подобной стратегии не является обязательным, а для других (например, Швейцарии) достаточно отдельного правового акта, то для России необходима именно целостная единая правовая модель4. Причины этому следующие:
— масштабы страны при условии малой плотности населения (при том, что Россия занимает седьмую часть суши, но ее население лишь около 143 млн человек);
— процессы депопуляции страны (смертность превышает рождаемость);
— нерациональное размещение населения по территории;
— недостаток трудовых ресурсов в стране (кроме всего прочего, население в Российской Федерации стареет);
— массовый характер миграции в Россию (особенно значительна незаконная миграция из соседних с Россией государств, где уровень благосостояния населения ниже)5.
1 См.: Шитова Н.Б. Инфорсмент миграционного законодательства в качестве трудовых правоотношений // Традиции и новации в системе современного российского права: Сборник тезисов VIII Международной межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. — М., 2009. — С. 114.
2 См.: Орешков С.В. Влияние глобальных миграционных потоков на экономическое развитие страны: проблемы деконструктивных воздействий: Автореф. дис... канд. экон. наук. — М., 2007.
3Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. — 2006. — № 7 (см. СПС «КонсультантПлюс»).
4 См. там же.
5 См.: Витковская Г.С. Незаконная миграция в России: ситуация и политика противодействия // Нелегальная иммиграция. — М., 2005.
Правовая миграционная модель должна учитывать реальное положение дел. Она имеет две главные характеристики: внешнюю (формальную) и внутреннюю (содержательную). С формальной стороны модель выглядит как система различных правовых актов и, соответственно, норм, регулирующих миграционные отношения. Вторая, содержательная составляющая представляет саму идею (стратегию) правового регулирования миграции. Эта сторона, в свою очередь, определяет «нормативное, правоприменительное и психологическое наполнение модели»1. Правоприменение играет важную роль в формировании психологического отношения иностранного работника, поскольку тот, въезжая в страну, в первую очередь, встречает сотрудника правоохранительных органов, работника таможни и т. п., действия и поведение которых влияют на образ страны, формирующийся у мигранта.
Говоря о различных характеристиках правовой миграционной модели, необходимо вспомнить и оценить те правовые акты, которые регулируют процессы миграции в настоящее время.
Миграционное законодательство в части регулирования трудовой миграции представляет собой систему нормативно-правовых актов, закрепляющих регулятивные, статутные и охранительные нормы2.
К числу нормативно-правовых актов, содержащих регулятивные нормы в сфере трудовой миграции, относятся:
Акты, направленные на становление основ в сфере регулирования миграции:
— Конституция Российской Федерации3;
— Концепция регулирования миграционных процессов в РФ, одобренная Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 года4 (этот документ положил начало проведению единой миграционной политики в России).
Акты, непосредственно регулирующие отношения в сфере трудовой миграции:
— Трудовой кодекс Российской Федерации 5 (согласно ч. 5 ст. 11, на территории России правила, установленные нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранного элемента, если иное не предусмотрено международными договорами РФ);
— Федеральные законы «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»6, «О гражданстве в Российской Федерации»7 и т. д.
Акты, регулирующие вопросы въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, перемещения и проживания на ее территории граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства:
— Закон РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»8;
— Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Фе-
9
дерацию»9;
— Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
— Законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»10 и «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Феде-
1 См.: Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. — 2006. — № 7 (см. СПС «КонсультантПлюс»).
2 См.: Кондращина К.П. Некоторые проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики России // Право и политика. — 2007. — № 6 (см. СПС «КонсультантПлюс»).
3 Конституция Российской Федерации (с изм. и доп.) // Российская газета. — 1993. — 25 декабря.
4 Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 года № 256-р «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 10. — Ст. 923.
5 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 1. — Ч. 1. — Ст. 3.
6 Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 30. — Ст. 3032.
7 Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 22. — Ст. 2031.
8 Закон РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 34. — Ст. 4029; 2003. — № 2. — Ст. 159.
9 Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 34. — Ст. 4029; Российская газета. 1996. — 22 августа.
10 Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 30. — Ст. 3285.
рации”»1 (создание упрощенной системы регистрации и учета иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства и месту пребывания в Российской Федерации).
Кроме законодательных актов в регулировании миграционных отношений в сфере труда участвуют акты подзаконного уровня, например:
— Постановление Правительства РФ от 16 января 2003 года № 21 «Об утверждении Положения о порядке выдачи разрешений на привлечение и использование иностранных работников в составе экипажей российских морских судов»2;
— Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 года № 755 «Об утверждении Перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу»3;
— Приказ Федеральной миграционной службы, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Минтранса РФ, Госкомрыболовства РФ от 11 января 2008 года № 1/4/1/2 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства»4; и др.
На уровне субъектов РФ вопросы трудовой миграции регулируются, как правило, в актах подзаконного уровня. Например, готовятся ежегодные постановления органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации об определении региональных квот на выдачу приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; о выдаче заключений на привлечение работника- иностранца.
Неэффективность нормативно-правового обеспечения процессов миграции является первоочередным фактором, детерминирующим незаконную трудовую миграцию. В большей степени данную ситуацию часто связывают с наличием множества недочетов в законодательной базе.
Так, для законодательства в анализируемой сфере характерен достаточно высокий удельный вес подзаконных актов, что свидетельствует иногда об излишней детализации правового регулирования вопросов, относящихся к миграции5.
К несовершенствам правового регулирования можно отнести изменчивость миграционного законодательства. Упомянутые в данном исследовании нормативные акты действуют со многими поправками (типичный пример — Закон о гражданстве). Это создает угрозу нестабильности законодательства, снижает интерес к миграции в Российскую Федерацию и перемещению жителей внутри России в другие местности. Сомнения в прочности законодательной базы уменьшает количество потенциальных мигрантов, желающих включиться в миграционный процесс.
В регулировании миграции слишком много бланкетных, отсылочных норм. Чтобы в этом убедиться, достаточно обратиться в качестве примера к Федеральному закону о правовом положении иностранцев, где практически каждая статья содержит ссылку к другой норме закона или иному нормативному акту.
Следует констатировать коллизионность существующей правовой базы, неясность некоторых положений, причем противоречия наблюдаются и в системе правовых актов федерального и регионального уровня, и между различными правовыми актами одного уровня публичной власти, а подчас и в рамках одного законодательного акта6. При этом подзаконные акты могут содержать несколько иные нормы, нежели закон.
Кроме того, для современной ситуации характерно несоответствие уровня развития законодательства характеру миграционных процессов, что приводит к пробелам в правовом регулировании миграционных отношений и делает возможной незаконную трудовую миграцию.
1 Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 30. — Ст. 3286.
2 См.: Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 4. — Ст. 324.
3 См.: Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 41. — Ст. 3996.
4 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2008. — № 28.
5 См.: Шитова Н.Б. Инфорсмент миграционного законодательства в качестве трудовых правоотношений // Традиции и новации в системе современного российского права: Сборник тезисов VIII Международной межвузовской научно-практической конференции молодых ученых. — М., 2009. — С. 115.
6 Шитова Н.Б. К вопросу о коллизионности норм законодательства о правовом положении иностранцев / Н.Б. Шитова, И.В. Михеева // Современные проблемы в области экономики, менеджмента, бизнес-информатики, юриспруденции и социально-гуманитарных наук: Материалы VI научно-практической конференции студентов и преподавателей НФ ГУ-ВШЭ. — Н. Новгород, 2008. — С. 169.
К числу отрицательных черт также можно отнести и хаотичность развития законодательства в сфере миграции (возможной предпосылкой данного свойства законодательства является отсутствие четкой концепции миграционной политики государства). Необходимо подчеркнуть, что программноцелевой метод практически «забыт» в управлении миграцией1. Так, в сфере управления трудовой миграцией принята только одна федеральная программа — Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом2. Данная Программа напрямую не регулирует миграционные отношения в сфере трудовой миграции, но, несомненно, оказывает значительное влияние на рынок труда в Российской Федерации и пополнение ее трудовых ресурсов.
На сегодняшний день комплексных федеральных целевых программ в интересующей нас сфере, можно сказать, нет. В существующих социально-экономических программах практически не затрагиваются вопросы привлечения и использования иностранной рабочей силы.
Несмотря на то, что эффективное управление потоками трудовых мигрантов является одним из приоритетных направлений развития государства, в ТК РФ, основном акте по регулированию трудовых отношений в Российской Федерации, не содержится специальной главы, посвященной особенностям регулирования труда иностранных работников. ТК РФ в статье 11 содержит указание только на то, что на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Однако далее в ТК нет указаний на специфичность трудовых отношений с иностранным элементом. Особенные свойства трудовой деятельности мигранта устанавливаются в других актах. В данном случае определяющими являются нормы Закона о правовом положении иностранных граждан. Именно там регламентируется большинство вопросов, связанных с правовым статусом иностранного работника, порядком получения разрешений на осуществление трудовой деятельности. Также в этом законе содержатся понятия «иностранный работник», «иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя».
Российское миграционное законодательство отличается неполнотой, наличием пробелов, бессистемностью, поскольку регулированию подвергаются не все вопросы, которые этого требуют, а иногда даже очень важные из них остаются без внимания законодателя.
Так, понятийный аппарат законодательства о миграции также нуждается в унификации3. При этом необходимо указать на тот факт, что международное трудовое право использует понятие «трудящийся-мигрант», которое в российском законодательстве отсутствует. Поэтому появляется проблема соотношения понятия «трудящегося-мигранта», закрепленного в международных договорах, с понятиями, используемыми российским законодателем во внутреннем праве страны. Конечно, «отсутствие понятия «мигрант» не является основанием для неосуществления правового регулирования положения иностранца, но все-таки включение данного понятия в законодательную базу способствовало бы ликвидации коллизий в правоприменении (это касается как международных, так и внутригосударственных актов)»4.
Среди понятий, употребляемых в законодательстве о трудовой миграции, довольно часто встречаются понятия, носящие оценочный характер. В качестве примера можно привести категорию «целесообразность». Так, для получения разрешения на привлечение и использование иностранных работников, которое выдается ФМС России, необходимо представить заключение территориального подразделения Федеральной службы занятости населения субъекта Федерации. Указанное заключение подтверждает целесообразность привлечения и использования иностранных работников. Не забывая о возможности недобросовестного исполнения своих полномочий государственными служащими, «такой оценочный критерий, как «целесообразность», не может быть взят за основу при вынесении решения о привлечении иностранной рабочей силы»5.
1 См.: АндриченкоЛ.В. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации / Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильева // Журнал российского права. — 2007. — № 2 (см. СПС «Гарант»).
2 См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 года № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 26. — Ст. 2820.
3 См.: Шитова Н.Б. К вопросу о правовом положении иностранцев в РФ: правовые коллизии // Правовые и экономические аспекты реализации приоритетных национальных проектов в России: Материалы Межрегиональной межвузовской научно-практической конференции 29 марта 2007 года / Под общ. ред. Т.И. Козловой. — СПб., 2008. — Ч. 2. — С. 317.
4 шшш.!ашт1х.ш/сотт.рИр?1С=675
5 См.: Андриченко Л.В. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации / Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильева // Журнал российского права. — 2007. — № 2 (см. СПС «Гарант»).
В настоящее время активно применяемым правовым инструментом миграционной политики в соответствии со статьей 18 и статьей 18.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» является установленная Правительством РФ иммиграционная квота. Иммиграционная квота подразумевает под собой предельное количество иммигрантов, которые могут въехать в государство. Это элемент политики государственного протекционизма, направленной на защиту рынка труда в Российской Федерации. Но в настоящий момент квотирование существенно не влияет на обеспечение миграционных отношений, поскольку законодательством четко не установлены цели для определения таких квот. В Законе указан критерий для определения размеров квот — «с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан» — такая формулировка не позволяет определить квоты адекватно потребностям региона. Только систематический мониторинг рынка труда, а также анализ возможностей собственных трудовых ресурсов, объема необходимых трудовых ресурсов на предстоящий период даст четкую картину и поэтому предоставит возможность грамотно в соответствии с действительностью определить квоты.
В области квотирования существует еще один существенный недочет. В действующем законодательстве количество квот на выдачу приглашений на въезд для иностранных граждан в целях осуществления трудовой деятельности не соотносится с количеством квот, которые могут быть установлены Правительством РФ для выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. В связи с этим обстоятельством роль квотирования приглашений на въезд вообще оказывается не ясна1.
Как уже было указано выше, законодательство в сфере трудовой миграции составляют также акты, содержащие статутные нормы, которые не менее важны, чем регулятивные, поскольку без установления правового статуса субъектов правоотношений (в первую очередь, речь идет о властных субъектах) невозможно применить регулятивные нормы.
Прежде всего к актам, направленным на формирование и функционирование органов исполнительной власти в сфере миграции, можно отнести те, которые регулируют деятельность МВД России и ФМС России. В частности: Положение о Федеральной миграционной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 19 июля 2004 года № 928 «Вопросы федеральной миграционной службы»2; Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, утвержденный Приказом Федеральной миграционной службы от 6 июня 2008 года № 1423; и т. д.
В настоящий момент система органов исполнительной власти в сфере трудовой миграции довольно объемна и выглядит следующим образом:
Федеральная миграционная служба (ФМС России) — это федеральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в сфере миграции и осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции4. Основными задачами ФМС являются, например, совершенствование нормативно-правового регулирования; миграционный учет; разработка и реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; осуществление контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российской Федерации и т. д.
К органам исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере внешней трудовой миграции, относятся также ведомства: ФСБ России, МИД России, Федеральная служба по труду и занятости (Роструд).
Сегодня особо важным является эффективный надзор и контроль в миграционной сфере на пунктах пропуска непосредственно на линии Государственной границы РФ. Фактически пограничные органы ФСБ России выполняют не только функции по охране Государственной границы РФ, правоприменительные функции в данной области, но и осуществляют надзорные полномочия в миграционной сфере, а если быть точнее — иммиграционный контроль5.
Другим органом федеральной исполнительной власти, участвующим в реализации миграционной политики, является Министерство иностранных дел РФ. На МИД России возложены задачи по участию в решении вопросов, связанных с внешней трудовой миграцией граждан Российской Федерации и использованием иностранной рабочей силы в Российской Федерации; по визовому обеспече-
1 См.: Андриченко Л.В. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации / Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильева // Журнал российского права. — 2007. — № 2 (см. СПС «Гарант»).
2 См.: Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 30. — Ст. 3150.
3 См.: Российская газета. — 2008. — 4 июля.
4 См.: Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 30. — Ст. 3150.
5 См.: Приказ Федеральной миграционной службы от 24 декабря 2010 года № 481 «Об организации в системе Федеральной миграционной службы оборота миграционных карт (бланков миграционной карты)».
нию въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства1.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по труду и занятости (Роструд) она оказывает государственные услуги в сфере содействия трудовой миграции, а также информирует население о возможностях трудоустройства; проводит межтерриториальное перераспределение трудовых ресурсов, а также участвует в организации международного сотрудничества по решению проблем занятости, включая вопросы трудовой деятельности граждан Российской Федерации за рубежом и иностранных граждан в Российской Федерации в соответствии с международными соглашениями в рамках международных программ2.
Необходимо отметить, что Министерство здравоохранения и социального развития РФ разрабатывает проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам трудовой миграции3. Следует отметить, что в настоящее время Роструд совместно с ФМС участвует в контрольно-надзорной деятельности за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации4.
ФМС России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими органами исполнительной власти. К числу указанных могут быть отнесены, например, Министерство обороны РФ5, Федеральная служба судебных приставов6, Федеральная налоговая служба7.
На уровне субъектов Российской Федерации регламентируются вопросы организации и деятельности органов, обеспечивающих совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий и организаций по вопросам подготовки и рассмотрения предложений, связанных с определением квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности на территории соответствующего субъекта.
Кроме несовершенства регулятивных норм, о которых говорилось выше, необходимо уделить внимание проблемам статутных норм. Так, одной из черт миграционных отношений является постоянно меняющийся субъектный состав регулирования миграционных процессов. Кроме того, при формировании миграционной политики государства происходит переход функций от одного органа другому, что также не способствуют планомерному решению проблем управления миграционными процессами в общем и проблемы незаконной трудовой миграции в частности. Закрепление вопросов по определению общей стратегии государственной политики в сфере внешней трудовой миграции за МВД России предопределило преобладание правоохранительной направленности, что, безусловно, важно и полезно, но полностью не раскрывает своеобразие указанных отношений. Наряду с вопросом субъектного состава миграционных отношений, необходимо рассмотреть также проблему недостаточного развития межведомственных связей между органами исполнительной власти в сфере реализации миграционной политики, поскольку каждый из специализированных органов находится во «власти» своего федерального Министерства. К примеру, ФМС России находится в ведении МВД
1 См.: Указ Президента РФ от 11 июля 2004 года № 865 «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 28. — Ст. 2880.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 28. — Ст. 2901.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 28. — Ст. 2898.
4 См.: Приказ Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы РФ от 3 апреля 2007 года № 40/66 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации» // Российская газета. — 2007. — 15июня.
5 См.: Приказ Федеральной миграционной службы и Минобороны РФ от 15 апреля 2011 года № 100/507 «Об утверждении Инструкции о порядке взаимодействия ФМС России, территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений с Минобороны России, военными комиссариатами и отделами военных комиссариатов при оформлении гражданам Российской Федерации, подлежащим призыву на военную службу либо направлению на альтернативную гражданскую службу, паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» // Российская газета. — 2011. — 8 июля.
6 См.: Соглашение от 4 марта 2010 года № 12/01-2/КР-1/4-3155 «О взаимодействии Федеральной службы судебных приставов и Федеральной миграционной службы при исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях, постановлений судов об административном приостановлении деятельности и иных исполнительных документов» // Бюллетень ФССП Министерства юстиции РФ. — 2010. — № 9.
7 Например, приказ Федеральной миграционной службы от 27 сентября 2010 года № 290 «Об утверждении Порядка взаимодействия ФМС России и ФНС России при предоставлении налоговыми органами информации по запросам ФМС России» // Российская газета. — 2010. — 12 ноября.
России и поэтому не имеет возможности осуществлять должного воздействие на деятельность Федеральной службы по труду и занятости, которая находится в ведении Минздравсоцразвития России. Функции этих органов не находятся в одной системе, они являются разобщенными1.
Кроме регулятивных и статутных норм, велика роль и охранительных норм. Так, нормы, содержание которых направлено на обеспечение правопорядка и безопасности государства в сфере трудовой миграции, содержатся в Уголовном кодексе РФ2 (например, ст. 1272, 1451, 322, 3221, 341) и Кодексе об административных правонарушениях РФ3 (например, ст. 5.27, 18.15, 18.17). Суть проблем в этом секторе составляют такие недостатки законодательства, как разграничение сфер применения норм КоАП РФ и УК РФ, несогласованность содержания охранительных норм национального и международного законодательства, несоответствие общественной опасности содеянного правонарушения размеру наказания, недостаточно жесткое воздействие на лиц, содействующих незаконному проникновению трудовых мигрантов на территорию Российской Федерации, и т. д.
Подводя предварительные итоги анализа законодательства в сфере миграции, можно утверждать, что главной задачей в данной ситуации является поиск правильного решения насущной проблемы. А для этого законодательство, существующее ныне, нужно подвергнуть модификации.
Учитывая многоликость и сложность миграционной ситуации в России, не представляется возможным создать единый закон о миграции, который бы содержал нормы, полностью обеспечивающие процессы внешней и внутренней миграции (хотя такие идеи выдвигаются наукой). Но возможен Закон, который бы содержал общие положения о миграции и определял границы компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Кроме того, можно включить в Конституцию РФ положение о том, что реализация политики в сфере миграции должна происходить посредством совместных действий Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Более подробное регулирование отдельных миграционных институтов должно найти свое отражение в иных федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, в инструкциях и приказах соответствующих министерств и ведомств. Целью региональных нормативных актов, издаваемых по вопросам миграции, должна являться реализация норм актов федерального уровня применительно к конкретному субъекту Федерации, а целью муниципальных нормативных актов — решение вопросов местного значения с участием мигрантов (например, вопросы размещения).
В ныне действующее законодательство можно внести ряд поправок, к примеру, в раздел XII ТК РФ внести главу, посвященную регулированию труда иностранцев, нормативно закрепить дефиниции таких понятий, как «миграция», «мигрант», «трудовой мигрант», «незаконная миграция». На этом, конечно, не должна заканчиваться законотворческая деятельность. Устранению подлежат и другие правовые коллизии и пробелы посредством проведения систематизации законодательства и внесения необходимых поправок в нормативные акты.
Все сказанное выше преимущественно касается внешней структуры правовой миграционной модели. Описать ее внутреннее строение труднее, поскольку миграционная модель — это комплексная субстанция, составными элементами которой являются правовые институты, принадлежащие к различным отраслям российского права.
Что может в эту модель входить? Вот некоторые ориентиры:
— правовое закрепление принципов миграции (например, благоприятное отношение к законной миграции, отношения партнерства мигранта и государства, содействие в трудоустройстве мигранта, способного работать);
— установление инструментов селективной политики в миграционной сфере, в частности, с целью закрепления критериев желательных и нежелательных мигрантов;
— введение норм об имуществе и денежных средствах мигрантов;
— создание норм, которые можно посветить свободе передвижения и выбора места проживания мигранта. Поэтому лучше сразу установить какие места и районы (их признак, характеристика и т. п.) не могут быть заселены иностранными работниками и на какие объекты вход иностранцу закрыт;
— правовая модель должна психологически благоприятно настраивать по отношению к мигрантам.
Таким образом, формирование современной правовой миграционной модели, основанной на отечественной и зарубежной практике эффективного управления реальной и ожидаемой в перспективе трудовой миграцией, должно быть признано одним из ведущих направлений работы законодателя,
1 См.: Андриченко Л.В. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации / Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильева // Журнал российского права. — 2007. — № 2 (см. СПС «Гарант»).
2 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-Ф3 с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 2954.
3 Кодекс об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-Ф3 с изм. и доп. // Российская газета. — 2001. — 31 декабря.
которое будет успешно реализовано только при совместной выработке практиками и теоретиками права параметров этой модели.
Налицо явная необходимость продолжения поиска баланса экономических интересов субъектов миграционных процессов и интересов государства.
В условиях доминирования трудовой миграции только комплексно можно обеспечить и функционирование рынка иностранной рабочей силы, и реализацию законных прав трудового мигранта. При этом в ходе законопроектной деятельности необходимо обеспечить строгие внутрисистемные связи отраслей законодательства (трудовое, административное, законодательство в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты и др.).
Высказанные предложения по совершенствованию практики привлечения трудовых мигрантов в экономику страны логично и рационально совместить с одновременной разработкой научно обоснованной и учитывающей реальные потребности программы подготовки специалистов для экономики.
Кроме совершенствования законодательных механизмов правового обеспечения трудовой миграции, внимание необходимо обратить и на обновление институциональных механизмов1. Так, нужно улучшать качество взаимодействия органов государственной власти в области управления миграционными процессами. При этом важно, чтобы «заинтересованные органы совместно принимали решения в соответствующих сферах и происходил обмен полученной информацией»2.
По мнению Е.В. Тюрюкановой, в систему институциональных механизмов может также входить осуществление адекватной статистической оценки миграционной ситуации и учета мигрантов, научное исследование интересующей сферы, разработка и институционализация политики интеграции мигрантов, а также борьба с коррупцией3.
Не стоит забывать о пользе применения проверенных за рубежом методов управления трудовой миграцией. Выбирая только подходящие для российской действительности идеи, государство выиграет: оно усилит свои позиции в области управления трудовой миграцией.
В заключение необходимо еще раз подчеркнуть факт существенного увеличения количества иностранных работников в Российской Федерации в последнее время, что актуализировало вопросы нормативного обеспечения процесса легитимной трудовой миграции.
Крупнейшей проблемой на данный момент остается незаконная трудовая миграция. Основной причиной данного явления можно с уверенностью признать несовершенство законодательной базы. При том наибольшее внимание обращают на себя такие недостатки, как излишняя детализация, изменчивость законодательства, его бланкетность, коллизионность и другие проблемы регулятивных правовых норм. Кроме того, надлежит пересмотреть содержание некоторых статутных и охранительных норм. Важно отметить наличие недостаточно налаженного механизма межведомственного взаимодействия по вопросам миграции.
В результате проведенного исследования проблем нормативно-правового обеспечения внешней трудовой миграции можно утверждать, что основные пути и способы решения вопроса незаконной трудовой миграции кроются в структуризации имеющегося законодательства на основе выделения новой адекватной сегодняшним внутригосударственным и внешнеполитическим условиям правовой миграционной модели и, соответственно, модели стратегического развития современной России, которая охватит не только нормативную основу, но обоснует саму идею правового регулирования миграционных процессов, а также принципы и методы управления, что поможет российскому обществу изменить свой взгляд на трудовых мигрантов.
1 См.: Шитова Н.Б. Институциональные механизмы реализации трудовых прав мигрантов (отечественный и зарубежный опыт) / Н.Б. Шитова, И.В. Михеева // Современные проблемы в области экономики, менеджмента, бизнес-информатики, юриспруденции и социально-гуманитарных наук: Материалы научно-практической конференции студентов и преподавателей НФ ГУ-ВШЭ. — Н. Новгород, 2009. — С. 247.
2 Андриченко Л.В. Правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации / Л.В. Андриченко, Л.Н. Васильева // Журнал российского права. — 2007. — № 2 (см. СПС «Гарант»).
3 См.: Тюрюканова Е.В. Трудовая миграция в России // \ммш.81:гапа-о2.ги/?пит1С=19&аг1:1с1е=901
