CC BY
497
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 3 (20). С. 88-94. © А.М. Лушников, 2009
УДК 349.2
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О БЕЗОПАСНОСТИ И ГИГИЕНЕ ТРУДА
В СТРАНАХ ЗАПАДА
А.М. ЛУШНИКОВ
Дан анализ современного западного законодательства об охране труда, определены тенденции его развития.
Ключевые слова: охрана труда, Запад, тенденции развития.
In clause the analysis of the modern western legislation on a labour safety is given and tendencies of its development are certain.
Ключевые слова: labour safety, West, development tendencies.
Законодательство о безопасности и гигиене труда получило наибольшее развитие в странах, имеющих развитый промышленный потенциал. Данное законодательство включает в себя большое число правил, техникоюридических стандартов, касающихся требований к производственным помещениям, оснащению предохранительными устройствами станков и машин, сидений для рабочих, электро- и взрывобезопасности, содержанию и эксплуатации паровых котлов, защите от радиоактивного излучения, к пожаробезопасности, средствам индивидуальной защиты, режиму температуры и влажности, состоянию воздушной среды, шума и вибрации, освещенности, питьевому режиму, столовым и буфетам, санитарно-бытовым помещениям и устройствам (туалеты, душевые, раздевалки и т. п.). Установлены критерии классификации предприятий по степени их вредности для здоровья работающих, ответственность производителей и поставщиков производственного оборудования, нормы по обучению работников безопасным методам труда.
Во многих странах имеются достаточно обоснованные с точки зрения науки и техники правила, обеспечивающие поддержание чистоты и соблюдение требований санитарии, определяющие минимальный объем производственных площадей на одного работника, конструкции лестниц, проходов и проездов, персональных шкафов для одежды, организацию коллективных и индивидуальных средств защиты от производственных
рисков. Во второй половине прошлого века появились нормативы, касающиеся защиты от ионизирующего и радиоактивного излучения. Они включают предельно допустимые дозы облучения, а также порядок хранения радиоактивных материалов и меры по защите работников от вредного воздействия ионизирующей и радиоактивной радиации; действуют нормативы предельно допустимого содержания в воздухе вредных веществ, а также производственного шума в помещениях; особенно подробные и тщательно разработанные нормы посвящены пожаробезопасности. В ряде стран приняты законы о запрете применения в строительстве асбеста как канцерогенного материала.
Во всех странах созданы специальные государственные органы, призванные обеспечивать реализацию законодательства по охране труда, технике безопасности, издавать соответствующие правила и стандарты, координировать работу в этой области государственных органов и неправительственных учреждений (например, Федеральная администрация по технике безопасности и производственной санитарии в США, Управление по технике безопасности и гигиене труда в Швеции).
Хотя именно законодательство играет решающую роль в определении норм по технике безопасности и производственной санитарии, некоторые положения по этим вопросам содержатся в коллективных договорах, которые конкретизируют, а иногда и дополняют соответствующие законодательные
SS
нормы, например, нередко регулируют процедурные вопросы регистрации производственных травм, выплаты компенсации пострадавшим работникам и т. п.
Наконец, согласно общему праву наниматель как контрагент трудового договора, носитель определенных обязанностей в договорном отношении обязан создать здоровые и безопасные условия труда, а именно:
1) обеспечивать безопасность производственных помещений, оборудования, технологических процессов;
2) снабжать работников средствами индивидуальной и коллективной защиты, когда отсутствуют гарантии безопасности производственной среды;
3) предоставлять работнику необходимую информацию и обучать его безопасным приемам труда;
4) проводить в случае необходимости медицинские осмотры работников.
Следует отметить, что указанные договорные обязанности действуют независимо от обязательств по охране труда, возлагаемых на предпринимателя законодательством, и наряду с последними. Законодательство, в принципе, допускает передачу (делегирование) обязанностей работодателя (предпринимателя) по охране труда на руководящий состав (менеджеров) организации. Порядок такого делегирования различается в законах различных стран, однако делегирование полностью не освобождает предпринимателя в большинстве стран от договорной (гражданско-правовой) ответственности за нарушение обязанности обеспечения работникам здоровых и безопасных условий труда.
В законодательстве в той или иной форме зафиксирована обязанность работников соблюдать инструкции по охране труда, определена мера их ответственности за безопасность труда. Например, во французском законе о гарантиях против профессиональных рисков (1991 г.) установлена обязанность работников в соответствии с инструкциями, полученными от администрации, и правилами внутреннего трудового распорядка заботиться о своей безопасности и своем здоровье, а также о безопасности других лиц. За нарушение этой обязанности работники в ряде случаев наказываются штрафами. Вместе с тем в США только предприниматели
выплачивают штрафы за нарушение правил по безопасности и гигиене труда.
За последние годы во многих странах приняты меры по совершенствованию контроля за осуществлением и соблюдением норм по охране труда. В законодательстве предусмотрено обязательное или факультативное создание на предприятиях служб по технике безопасности и назначение администрацией лиц, которые призваны обеспечивать соответствующий контроль (инженеры по технике безопасности).
В концу ХХ - начале ХХ1 в. в сфере охраны труда наметился ряд новых тенденций:
1. Увеличилось число стран, где предусмотрено образование служб по производственной санитарии, назначение заводских врачей. В Бельгии службы здравоохранения создаются при наличие свыше 50 работников, а в Испании - свыше 100. В ряде европейских стран (Дания, Швеция, Норвегия) они создаются только при наличии реальной необходимости, а в ряде стран работа таких служб охватывает все предприятия (Бельгия, Финляндия, Франция). В большинстве развитых стран службы здравоохранения финансируются за счет средств работодателя, хотя в некоторых из них финансирование осуществляется непосредственно государством или через социальное страхование. Но в целом даже в Европе доступ к службам здравоохранения, отвечающим требованиям ВОЗ и МОТ, имеет только от 20 до 50 % работников.
2. Новшеством в законодательстве стали предписания о создании на крупных и средних предприятиях комитетов по технике безопасности и производственной санитарии, формируемых на двусторонней основе из представителей работодателя и работников и имеющих обычно консультативные функции. Членам этих комитетов предоставляется по определенным нормативам кредит оплачиваемых часов. Они защищены от произвольных увольнений. Комитеты по технике безопасности и производственной санитарии планируют и координируют работу в данной области, обеспечивают работников информационными материалами, обучают их безопасным приемам труда.
В ряде стран наряду с государственной инспекцией труда введен общественный кон-
троль за охраной труда. В Дании, Финляндии работники избирают общественных инспекторов труда; в Великобритании, Швеции инспекторов труда выделяют (выдвигают) профсоюзы; в ФРГ, Австрии, Испании их назначает администрация из числа работников. Британским профсоюзным инспекторам дано право расследовать причины производственного травматизма, делать представление администрации, защищать интересы работников в спорах, связанных с охраной труда, проводить периодические проверки рабочих мест. Администрация обязана консультироваться с профсоюзными инспекторами по вопросам гигиены и безопасности труда. Они получают оплачиваемое время для выполнения своих функций.
Шведские делегаты по безопасности труда представляют работников по вопросам техники безопасности и производственной санитарии и ведут работу по обеспечению безопасных условий труда, соблюдению правил производственной гигиены. Они стараются вовлечь в эту деятельность как можно больше работников. Предприниматель обязан предоставлять делегатам по безопасности труда необходимую информацию и документы. Если определенная производственная операция создает серьезную опасность для жизни и здоровья работника, а работодатель бездействует, делегат по безопасности труда вправе приостановить её до окончательного решения государственного инспектора труда.
Во Франции законодательство предусматривает создание на предприятиях с числом работников более 250 социальной службы по проблемам труда. Персонал службы назначается по соглашению между администрацией и комитетом предприятия, а при отсутствии договоренности - инспектором труда. Цели службы - оказание помощи работникам в решении психологических проблем, особенно женщинам, молодежи, инвалидам, пожилым трудящимся. Эти службы должны координировать и поощрять меры администрации и комитета предприятия по решению социальных вопросов, способствовать созданию на предприятии благоприятного психологического климата, удовлетворенности всех работников трудом, предотвращению стрессов, производственного дискомфорта, «производственной тоски».
В целом в развитых странах участие работников в осуществлении контроля за охраной труда реализуется либо уже существующими органами (комитеты (советы) предприятий, делегатов от персонала или профсоюзных делегатов), либо специально создаваемыми или избираемыми органами (комитеты по безопасности труда и др.). В этой связи можно выделить четыре модели участия работников в обеспечении безопасности и гигиены труда на производстве: 1) главную
роль играют советы предприятий, созданные в соответствии с законом; делегаты или комитеты по охране труда имеют вспомогательную роль (ФРГ, Нидерланды, Люксембург); 2) при существовании комитетов или советов предприятий, основная роль принадлежит специальным органам (комитетам по безопасности труда) (Франция, Бельгия, частично Дания); 3) законодательство о советах предприятия отсутствует, но предусмотрено назначение делегатов или комитетов по безопасности труда и др. (Великобритания, Ирландия); 4) законодательство не предполагает ни создание комитетов предприятий, ни назначение делегатов или комитетов по безопасности труда. Участие работников в осуществлении контроля за охраной труда реализуется в соответствии с коллективными договорами, соглашениями (Италия, Греция) [1].
3. Усиливается ответственность работодателей за нарушение техники безопасности. Во всех странах нарушение правил техники безопасности и иных правил охраны труда влечет дисциплинарную, административную, гражданско-правовую (имущественную), а также уголовную ответственность в виде штрафа (в Канаде - до 1 млн долларов) или тюремного заключения, при отягчающих обстоятельствах весьма значительного (в Италии, например, до 10 лет лишения свободы, а в Австралии - до 25 лет). Несчастный случай на производстве, вызвавший серьезные последствия, и особенно со смертельным исходом, может стать основанием применения уголовно-правовых норм, не имеющих прямого отношения к обеспечению охраны труда (например, смерть или причинение вреда здоровью по неосторожности). Согласно УК Италии и УК Нидерландов наказания за эти преступления повышаются, если они совершены в связи с трудовой деятельностью.
В некоторых странах за нарушение правил по охране труда допускается уголовная ответственность (штраф) в отношении юридического лица (корпорации).
Общие концептуальные изменения коснулись наметившегося перехода от традиционной трактовки охраны труда как совокупности техники безопасности и гигиены труда к охране здоровья в процессе трудовой деятельности или охране профессионального здоровья. В последнем случае охрана труда трактуется существенно шире и предполагает охрану здоровья конкретного человека (а не только его способности к труду) с учетом его физических, физиологических, психологических и ментальных особенностей. Данные изменения отмечаются как зарубежными, так и российскими исследователями (И.Я. Киселев, З.С. Богатыренко, Д.В. Черняева, Р. Джонстон, А. Хопкинс, Л. Хоган и др.) [2]. Симптоматично, что в 2001 г. МОТ принимает Руководство по системам управления профессиональной безопасностью и здоровьем, а в 2003 г. - Глобальную стратегию в области профессиональной безопасности и здоровья. На первый план выводятся превентивные меры и системный подход к обеспечению профессиональной безопасности и здоровья. Аналогичную стратегию ЕС принял еще в 2002 г. Произошел переход от набора отдельных мер к целостной концепции обеспечения здоровых и безопасных условий труда. Основными характеристиками этой концепции стали комплексность и системность подхода, акцент на превентивные меры, гибкость и персонификация воздействия, сотрудничество всех заинтересованных сторон.
Важнейшей составляющей современной охраны труда является создание благоприятной психологической производственной среды или производственного психологического климата. Это должно исключать возникновение на работе стрессов, не допускать применение психического или физического насилия со стороны руководства или коллег, предотвращать увеличения травматизма или профессиональных заболеваний на нервной почве. Данные проблемы, ранее относившиеся только к кадровому менеджменту и дисциплине труда, ныне являются составной частью проблематики охраны труда.
В этой части особый интерес представляет трудовое законодательство Франции. В связи с принятием в 2002 г. специального закона о защите работников от морального преследования на рабочем месте в Трудовой кодекс были внесены соответствующие дополнения о способах защиты права на достоинство работника в период трудовой деятельности. При этом моральное преследование может носить как «вертикальный» характер - со стороны работодателя, так и «горизонтальный» - со стороны сослуживцев. Назовем основные способы защиты. Во-первых, работник наделяется правом приостановить работу в случае, если есть разумное основание полагать, что рабочая обстановка представляет собой для него неминуемую и серьезную опасность, а часы простоя подлежат оплате. Во-вторых, работник вправе предупредить, направить соответствующую жалобу о моральном преследовании в представительные органы на предприятии (Комитет по гигиене, безопасности и условиям труда, Комитет предприятия, делегаты персонала). В-третьих, он может направить жалобу инспектору труда, который обязан предпринять попытки по примирению сторон конфликта; обратиться в суд. При этом бремя доказывания фактов лежит на работодателе. Работодатель должен доказать, что его действия не имеют характер морального преследования. Суд может переквалифицировать увольнение по собственному желанию работника, подвергшегося моральному преследованию со стороны работодателя на расторжение договора по вине работодателя со всеми предусмотренными в этом случае последствиями. В-четвертых, представители профсоюзных организаций вправе обращаться в суд с иском в защиту работников, подвергшихся моральному преследованию, при условии, что на это имеется его письменное согласие [3].
На наш взгляд, названный зарубежный опыт достоин заимствования российским законодателем. Он адекватно соответствует принципам российского трудового права.
На Западе охрана труда всё с большей настойчивостью трактуется как целостная и комплексная защита жизни и здоровья в процессе труда вне того, влияют ли вредные и опасные факторы на понижение профессиональной способности к труду. Предполагает-
ся, что охрана труда должна обеспечить возможность не только продолжительной продуктивной трудовой деятельности, но и длительной активной жизни после прекращения трудовой деятельности по достижению определенного возраста.
Правовая охрана труда женщин и женщин-матерей заключается в установлении законодательных норм, предусматривающих ограничение продолжительности рабочего времени, запрет или ограничение использования труда на опасных, вредных, подземных работах, в ночное время, предельных норм переноски и передвижения тяжестей, отпуск по беременности и родам, отпуск по воспитанию ребенка, запрет или ограничение увольнений женщин во время беременности и в течение определенного времени после родов (обычно до 4-6 месяцев), обязательный перевод беременных женщин и женщин-матерей на более легкую работу без потери в заработной плате, запрет привлекать к работе в выходные и праздничные дни, к сверхурочным работам, к вредным и опасным работам, специальные перерывы для кормления детей. В той или иной мере эти нормы присутствуют в трудовом праве всех зарубежных стран, но наибольшее развитие они получили в развитых странах Запада. Пик этого развития приходится на середину ХХ в.
Со второй половины прошлого века в странах Запада наблюдается процесс постепенной отмены юридических актов, устанавливающих специальную охрану труда женщин. (Это не относится к охране труда беременных женщин и женщин-матерей.) Акты по охране женского труда либо ослаблялись исключениями и оговорками, либо прямо отменялись, либо объявлялись судами противоречащими законам о запрещении дискриминации по признакам пола и лишенными юридической силы. Особенно далеко дело зашло в скандинавских странах, где действующее законодательство характеризуется почти полным отсутствием норм по охране труда женщин. Главный довод в пользу отмены специального законодательства по охране труда женщин - его отрицательное влияние на их занятость и принципиальная неприемлемость сегодня гендерной охраны труда, развивающей в женщинах чувство неполноценности.
Эрозия специального законодательства об охране труда женщин вызывает разноречивую оценку в общественных кругах. Её поддерживают предприниматели и феминистские организации. Профсоюзы же обычно занимают по данному вопросу критическую позицию. Понятно, что отмена ограничений в отношении использования труда женщин расширяет предпринимательские прерогативы при найме, то есть возможности принять на работу любое подходящее для работодателя лицо независимо от пола, без оглядки на какие бы то ни было запреты. Таким образом, расширяется свобода выбора работодателей при наборе персонала.
Законодательство об охране труда молодежи устанавливает минимальный возраст приема на работу. Этот возраст составляет 15-16 лет в развитых странах и 12-14 лет - в развивающихся. Однако и в развитых странах предусмотрена возможность понижения минимального возраста до 13-14 лет в определенных случаях (на «легких работах», на работах в сельском хозяйстве, в уличной торговле, на работах, связанных с обучением, на работе во внешкольное время и т. п.). Между тем, по данным МОТ в мире работают около 250 млн детей в возрасте от 5 до 14 лет (свыше 1/5 из них - до 11 лет), причем около половины - полный рабочий день. В некоторых развивающихся странах до 20 % работающих детей составляют дети до 10 лет.
Снижение в некоторых случаях возраста приема на работу не исключает государственный контроль за применением труда детей. Так, во Франции их работа в зрелищных организациях допускается только при наличии разрешения префекта с учетом мнения парламентской комиссии по охране детства. В цирке детям до 16 лет запрещено работать акробатами, дрессировщиками диких животных. Исключение делается только для детей, помогающих родителям.
В развитых странах возраст приема на опасные и вредные работы - 18-19 лет; действуют и другие нормы по охране труда детей и подростков: запрет работы на тяжелых и вредных, опасных, подземных работах, ночью, аккордной оплаты; удлиненные отпуска, сокращение продолжительности рабочего времени, обязательные врачебные осмотры (при приеме на работу и после трудоустрой-
ства в регулярном порядке до достижения 18 лет, а в отдельных странах - до 21 года). Уровень норм по охране труда молодежи различается от страны к стране. Например, специальный удлиненный отпуск для молодежи существует в ФРГ, Италии, Норвегии и отсутствует в других странах. В Италии, Швеции, Испании имеются запреты или ограничения труда подростков в ночное время. В некоторых странах действуют предельные нормы переноски тяжестей для несовершеннолетних.
Новым явлением в трудовом праве стран Запада стало появление законодательства, норм коллективных договоров об установлении льгот по охране труда пожилых трудящихся (лиц предпенсионного возраста, особенно имеющих длительный трудовой стаж). Льготы эти весьма разнообразны: сокращение продолжительности рабочего времени при частичной компенсации потерь в заработной плате, перевод на более легкую работу, в частности, освобождение от многосменной работы, дополнительные отпуска и т. п.
В Швеции лица предпенсионного возраста вправе просить о сокращении рабочего времени, по крайней мере, на 5 часов в неделю. При этом им может быть компенсировано 50 % потери в заработной плате. В Японии с 1971 г. действует закон № 68 о стабилизации занятости пожилых работников. Это подлинный кодекс прав пожилых работников на производстве. В нем предусмотрены многочисленные меры по обеспечению занятости пожилых, оказанию им помощи в трудоустройстве, обеспечению комфортных условий работы. Предусмотрено создание специальных государственных органов, призванных заботиться о пожилых трудящихся (Центры по использованию производственного опыта пожилых трудящихся, Центры по использованию человеческих ресурсов «с сединами на висках»).
Все эти новеллы в трудовом законодательстве отнюдь не случайны. В настоящее время кадровая политика администрации предприятий в развитых странах не строится на перманентном омоложении работников, на вытеснении из производства лиц предпенсионного возраста. Стало выгоднее вкладывать средства в сохранение работоспособности носителей высокой квалификации, про-
являющих, как правило, большое усердие в труде, чем менять их на молодых работников, требующих больших затрат на профессиональную подготовку. Многие предприниматели считают целесообразным осуществлять переподготовку и производственное перепрофилирование пожилых работников, учитывая их прежний производственный опыт и приобретенные навыки в работе. Бесспорен факт растущей на Западе производительности труда при резко стареющем составе работающего персонала [4].
Выводы:
1. Проблемы охраны труда в современном зарубежном праве приобретают всё большую актуальность. Это обусловлено как утверждением идеологии социальной государственности и ростом гуманизма, так и увеличением потенциально опасных производственных факторов. Нормы международного и зарубежного трудового права предусматривают систему мер, направленных на охрану труда отдельных категорий работников. Охрана труда женщин связана прежде всего с ограничением труда в ночное время и на подземных работах, повышенной охраной труда женщин-матерей. В качестве общей тенденции можно отметить ослабление гендерной охраны труда (кроме охраны труда беременных женщин и матерей с малолетними детьми) в пользу обеспечения равенства мужчин и женщин. Охрана труда детей и молодежи, связана в первую очередь с запретом наихудших форм эксплуатации детского труда, определением минимального возраста приема на работу, ограничением ночного труда подростков, установлением обязательного медицинского освидетельствования подростков для выяснения их пригодности к труду. Охрана труда пожилых работников предполагает сокращение для них нормальной продолжительности рабочего времени, постепенное сокращение продолжительности рабочего времени всех пожилых трудящихся по их просьбе в течение установленного периода, увеличение продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска с учетом возраста; разрешение определять по своему усмотрению режим рабочего времени, перевод пожилых трудящихся, работающих на сменных работах, на работу в дневную смену; перевод со сдельной на повременную оплату.
2. В странах Запада в настоящее время сформировалась разветвленная система законодательства по охране труда, которая включает в себя большое число правил, технико-юридических стандартов, касающихся требований к производственным помещениям, оснащению предохранительными устройствами станков и машин и др. В настоящее время в сфере охраны труда наметился ряд новых тенденций:
A. Увеличилось число стран, где предусмотрено образование служб по производственной санитарии, назначение заводских врачей. В большинстве развитых стран службы здравоохранения финансируются за счет средств работодателя, хотя в некоторых из них финансирование осуществляется непосредственно государством или через социальное страхование.
Б. Новшеством в законодательстве стали предписания о создании на крупных и средних предприятиях комитетов по технике безопасности и производственной санитарии, формируемых на двусторонней основе из представителей работодателя и работников и имеющих обычно консультативные функции. Членам этих комитетов предоставляется по определенным нормативам кредит оплачиваемых часов. Они защищены от произвольных увольнений. Комитеты по технике безопасности и производственной санитарии планируют и координируют работу в данной области, обеспечивают работников информационными материалами, обучают их безопасным приемам труда.
B. Усиливается ответственность работодателей за нарушение техники безопасности. Во всех странах нарушение правил техники безопасности и иных правил охраны труда влечет дисциплинарную, административную, гражданско-правовую (имущественную), а также уголовную ответственность в виде штрафа.
3. Общие концептуальные изменения коснулись наметившегося перехода от традиционной трактовки охраны труда как совокупности техники безопасности и гигиены труда к охране здоровья в процессе трудовой деятельности или охране профессионального здоровья. В последнем случае охрана труда трактуется существенно шире и предполагает охрану здоровья конкретного человека (а не только его способности к труду) с учетом его физических, физиологических, психологических и ментальных особенностей. Произошел переход от набора отдельных мер к целостной концепции обеспечения здоровых и безопасных условий труда. Основными характеристиками этой концепции стали комплексность и системность подхода, акцент на превентивные меры, гибкость и персонификация воздействия, сотрудничество всех заинтересованных сторон.
1. См.: ВалитовМ.Г., Силин А.А. Регулирование трудовых отношений на Западе: взгляд из России. - М., 2005. - С. 80-85.
2. См.: Рихтхофен В., фон. Инспекция труда. -Женева, 2004. - С. 19 и далее; Черняева Д.В. Новая концепция охраны труда // Труд за рубежом. - 2006. - № 1. - С. 56-75; Киселев И.Я., Лушников А.М. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. - М., 2008. - С. 530 и далее.
3. См. подробнее: Рекош К.Х. Правовое регулирование во Франции вопроса о моральном преследовании на рабочем месте // Трудовое право. - 2002. - № 10. - С. 71-80; Его же. Моббинг как новый рецидив эксплуатации // Там же. - 2002. - № 12. - С. 84-85.
4. См.: Киселев И.Я., Лушников А.М. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. - М., 2008. - С. 532539; Лушников А.М., Лушникова М.В., Тару-сина Н.Н. Гендерное равенство в семье и труде: заметки юристов. - М., 2006. - С. 202204; 250-251 и др.; Рихтхофен В., фон. Указ. соч. - С. 225-245.
