CC BY
3УДК 342.8
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВЕЛЛЫ О ПРОВЕДЕНИИ ВЫБОРОВ И РЕФЕРЕНДУМОВ В УСЛОВИЯХ ВВЕДЕННОГО РЕЖИМА ВОЕННОГО ПОЛОЖЕНИЯ
К. М. Худолей
Кандидат юридических наук,
доцент кафедры административного и конституционного права Пермский государственный национальный исследовательский университет
614068, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
Аннотация: в работе анализируется предусмотренный законом от 29 мая 2023 года порядок проведения выборов и референдумов в условиях введенного режима военного положения. Рассматривается опыт некоторых государств, которые допускали проведение выборов и референдумов в военное время. Изучаются спорные моменты процедуры организации и проведения выборов и референдумов в условиях военного положении. Делается вывод о необходимости сохранения запрета на проведении выборов и референдумов в условиях военного положения. Для обеспечения формирования органов государственной власти и местного самоуправления новых регионов России Президенту РФ следовало исключить режим военного положения в ряде районов этих субъектов РФ.
Ключевые слова: выборы, референдум, военное положение, голосование, запрет.
LEGISLATIVE NOVELTIES ON HOLDING ELECTIONS AND REFERENDUMS UNDER THE INTRODUCED MARTIAL LAW REGIME
K. M. Khudoley
Perm State University
15 Bukireva st., Perm, 614068, Russia
E-mail: [email protected]
Annotation: the paper analyzes the procedure for holding elections and referendums provided for by the law of May 29, 2023 under the introduced martial law regime. The experience of some states that allowed the holding of
elections and referendums in wartime is considered. The controversial aspects of the procedure for organizing and holding elections and referendums under martial law are being studied. It is concluded that it is necessary to maintain the ban on holding elections and referendums under martial law. To ensure the formation of state authorities and local self-government in the new regions of Russia, the President of the Russian Federation should have excluded the martial law regime in a number of regions of these constituent entities of the Russian Federation.
Keywords: elections, referendum, martial law, voting, ban
Законодательство многих зарубежных стран предусматривает запрет на проведение выборов и референдумов в условиях военного положения. Например, в Польше во время чрезвычайного положения (и его разновидности - военного положения) и в течение 90 дней после его окончания недопустимо проведение общепольского референдума, объявление выборов Президента, в Сейм и Сенат, в органы территориального самоуправления (ч. 6 ст. 228 Конституции Польши). Причем согласно Конституции Венгрии (§ 28-а) в случае состояния войны, угрозы войны или особого положения Президент Республики может вновь созвать Государственное собрание, если оно было распущено или самораспустилось, и оно само решает о продлении срока своих полномочий. В целях обеспечения политической стабильности и континуитета публичной власти в условиях военного положения полномочия выборных органов власти продляются, так как очередные и внеочередные выборы не проводятся1. Именно так предусмотрено законодательством Канады, Финляндии, Италии и Великобритании. Практически все страны ближнего зарубежья предусматривают запрет на проведение выборов и референдумов в условиях военного и чрезвычайного положения. Соответственно и глава государства не вправе досрочно прекратить полномочия избранных парламентов, а их сроки полномочий продляются. Такой запрет обусловлен рядом факторов - необходимость обеспечения безопасности участников избирательного процесса, а также обеспечение справедливых и свободных выборов, что в условиях военного положения сложно реализуемо. Вместе с тем, истории человеческой цивилизации известны случаи проведения выборов в военное время, причем с глубокой древности. В частности, можно привести пример проведения выборов в Китае в 209 г до н.э. в условиях крестьянской войны, в результате чего была свергнута Циньская династия2. В России в 20 веке выборы в Учредительное собрание и местные
1 Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2017. С. 520.
2 Барганджия Д. Э. Обеспечение безопасности выборов в условиях военного положения // Закон и право. 2016. № 3. С. 39.
органы власти проводились во время Первой мировой войны и Гражданской войны1. За рубежом выборы в условиях военной ситуации проводились в Ираке, Вьетнаме, ряде африканских стран. В 1944 году в США были проведены всеобщие выборы несмотря на то, что страна участвовала во Второй мировой войне2. Но надо признать, что некоторые из указанных примеров имеют отношение не к режиму военного положения, а чрезвычайного положения, хотя во многих зарубежных странах военное положение (осадное положение) рассматривается как разновидность чрезвычайного положения3. К примеру, военное положение в царской России вводилось не только в военное время в прифронтовых областях, но также и в районах, где происходили восстания или революционные действия. По состоянию на 1 августа 1906 г. из 87 губерний в России в 40 действовало военное положение, что никак не препятствовало проведению выборов в Государственную Думу. Но в СССР во время Великой Отечественной войны после объявления военного положения выборы в органы власти не проводились.
В современной России в законодательстве о выборах и референдумах действовала норма о том, что любое голосование не может проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение 3 месяцев после прекращения данного режима на соответствующей территории. Соответствующая норма содержалась в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в других законах, регулирующих выборы Президента РФ, депутатов Госдумы, а также в ФКЗ «О военном положении» и в некоторых международных правовых актах (ч. 5 ст. 6 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ).
Данные нормы несколько раз были предметом судебного разбирательства. Судебная практика, толкуя указанные нормы, исходила из того, что данные ограничения обусловлены невозможностью обеспечить проведение референдума и выборов в обстановке, гарантирующей соблюдение конституционных прав и свобод граждан на участие в референдуме, в полной мере (Апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 13.03.2020 № 66а-165/2020).
1 Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников / Под общ ред. Ю. А. Веденеева, И. Б. Борисова. М.: РОИИП. 2009.; Белоновский В. Н. Судьбы Российской Конституанты в свете событий Первой мировой войны и отечественного опыта // Правовая реформа в современной России: Муромцевские чтение: Сб. трудов XV Международ. научн. конф. Москва, 16 апреля 2015 г. / Под ред.
Н. И. Архиповой, С. В. Тимофеева, Л. И. Глухаревой. М.: РГГУ, 2015. С. 66.
2 Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты / Отв. Ред. Б. А. Страшун. М., 2000. Т. 1-2. С. 298.
3 Тхаркахо М. М. О правовых институтах чрезвычайного режима в зарубежных странах // Вестник Адыгейского государственного университета. 2005. № 4. С. 145.
Вывод о невозможности обеспечить конституционные права граждан при проведении выборов и референдума в условиях военного положения встречается и в научной литературе1. Причем прямо подчеркивается, что проведение референдума в военное время (в том числе и по вопросу изменения Конституции РФ) не позволило бы в полной мере обеспечить разумное принятие решения субъектами, участвующими в этой процедуре2.
Однако ситуация резко изменилась в связи с началом СВО и присоединением к России новых территорий. Федеральным законом № 184-ФЗ от 29 мая 2023 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» была предусмотрена возможность проведения выборов и референдумов в условиях введенного режима военного положения. Принятие этого закона было обусловлено нормами федеральных конституционных законов от 4 октября 2022 г. о принятии в состав России и образовании новых субъектов РФ - ЛНР, ДНР, Запорожской и Херсонской областей, которые предусматривали проведение выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в этих регионах во второе воскресенье сентября 2023 г. Хотя указом Президента РФ от 19 октября 2022 г. на территории данных субъектов РФ было введено военное положение.
Рассмотрим подробнее процедуру проведения выборов и референдумов в условиях введенного режима военного положения по новому законодательству. Принятый 29 мая 2023 г. закон предусмотрел, что высшее должностное лицо субъекта РФ, на территории которого введен режим военного положения, должно направить в ЦИК РФ предложение о проведении выборов или референдумов, а ЦИК РФ после консультации с Министерством обороны РФ и ФСБ РФ принимает решение о проведении выборов или референдумов (в том числе с возможностью сокращения сроков избирательных действий), о чем извещается Президент РФ. При создании угрозы жизни и здоровью граждан РФ, выборы и референдумы откладываются по решению ЦИК РФ, но после устранения данных обстоятельств избирательный и референдумный процесс подлежит возобновлению. Данный закон также особо предусмотрел порядок создания избирательных комиссий за пределами субъекта РФ, в том числе и специальных в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Поправки в законодательство предусмотрели, что для реализации активного избирательного права граждане новых субъектов РФ могут использовать не только паспорта и документы, заменяющие паспорта, но также и иные
1 Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003. С. 15.
2 Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 5. С. 8.
документы, выданные публичными властями и их должностными лицами и содержащие персональные данные, если это предусмотрено региональным законодательством. Последние нормы имеют прямое отношение к регулированию избирательного и референдумного процесса в условиях режима военного положения, так как значительное число граждан новых субъектов РФ находится за пределами территорий таких регионов, а также не имеют документов, удостоверяющих личность. Региональными актами может быть предусмотрено и сокращение продолжительности голосования в целях обеспечения безопасности, жизни и здоровья граждан, реализации и защиты их избирательных прав.
Как видно, особенностей проведения выборов и референдумов в условиях режима военного положения законодатель предусмотрел немного. Даже понятно, почему данные нормы находятся в одной статье, которые предусматривают проведение таких форм волеизъявления в условиях повышенной готовности - из-за сходства немногочисленных ограничений.
Понятно стремление законодателя придать легитимный статус органам власти новых территорий субъектов РФ, но вместе с тем, к данным законодательным положениям есть ряд замечаний.
Запрет на проведение выборов и референдумов в условиях военного и чрезвычайного положения введен не только в целях обеспечения безопасности участников соответствующих избирательных и референдумных процессов (о чем говорится в принятом 29 мая 2023 г. законе № 184-ФЗ), но также в целях обеспечения свободных и справедливых выборов, что крайне трудно обеспечить в данных режимах. Это неоднократно отмечалось в юридической литературе. Например, В. А. Кузьмин пишет, что в условиях введенного режима военного положения государство не может гарантировать такие принципы проведения выборов и демократического устройства общества, как свободное волеизъявление и участие граждан в осуществлении публичной власти1.
Вмешательство в избирательный процесс в условиях военного положения со стороны военных и гражданских администраций имело место в зарубежных странах и в России в начале 20 века. Например, осенью 1919 г. на юге России, контролируемом белым движением, были проведены выборы в органы местного самоуправления. Местная белая администрация, стремясь получить лояльное большинство в органах власти, активно вмешивалась в избирательный процесс. В частности, несмотря на то что на голосовании 15 сентября 1919 г. победили социалисты, итоги голосования были отменены и назначены перевыборы, на которых социалисты проигра-
1 Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (постатейный). 2010. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
ли. Социалисты обвинили власти в фальсификации итогов перевыборов1. Весной 1919 г. были проведены выборы также в Учредительное собрание Эстонии, хотя сама страна, пережившая немецкую оккупацию, вела войну с большевиками. Неудивительно, что к выборам, назначенным на 5-7 апреля, не были допущены представители большевиков (они смогли принять участие в выборах в парламент Эстонии уже после окончания войны в 1920 г.). После введения в Эстонии военной диктатуры в 1934 г. выборы в парламент также проводились, но в них не могли участвовать политические партии, так как любая политическая активность была поставлена вне закона объявленным режимом военного положения2.
Действительно, ряд норм ФКЗ «О военном положении» может существенно ограничить возможность свободного формирования и волеизъявления граждан, создать препятствия для проведения полноценной избирательной кампании кандидатами и избирательными объединениями. В частности, согласно ч. 2 ст. 7 данного ФКЗ на территории, на которой введено военное положение, может осуществляться временное отселение жителей; вводиться особый режим въезда на территорию, на которой введено военное положение, а также выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; запрещение или ограничение выбора места пребывания или жительства, запрещение или ограничение проведения массовых мероприятий; ограничения движения транспортных средств; запрещение нахождения граждан в общественных местах в определенное время суток; введение контроля за работой объектов коммуникации, связи и типографий и СМИ; введение военной цензуры за сообщениями, почтовыми отправлениями и телефонными переговорами. Все эти нормы существенно ограничивает свободу осуществления предвыборной агитации участниками избирательного процесса, сбора подписей в поддержку выдвинутых кандидатов, создают сложность в формировании списка избирателей в отношении граждан, которые вынужденно находятся не по месту своего жительства (в том числе и на территориях других субъектов РФ или за границей страны), что создает угрозу для манипуляции со списками избирателей со стороны членов избирательных комиссий, тем более учитывая возможность использовать для реализации активного избирательного права помимо паспортов и иные документы в соответствии с законом субъекта РФ. Использование таких документов, содержащих персональные данные, не согласовывается с требованиями избирательного законодательства о сборе подписей в поддержку выдвинутых кандидатов, поскольку информация в подписных листах должна полностью соответствовать данным, содержа-
1 Чемакин А. А. Избирательные кампании в Ставропольскую городскую думу в сентябре-ноябре 1919 г. // Гуманитарные и юридические исследования. 2022. № 4. С. 609.
2 Глебкин С. А. Институт выборов в первой эстонской Республике // Вопросы российской юстиции. 2022. № 22. С. 27.
щимся в ГАС «Выборы», что невозможно в силу выдачи подобных документов различными органами и должностными лицами разной формы и в различной процедуре. Все эти обстоятельства могут использоваться в целях недопущения до участия в выборах отдельных кандидатов или партий.
Также необходимо отметить и то, что закон от 29 мая 2023 г. предусматривает возможность установления на региональном уровне иных особенностей проведения выборов и референдумов на территории новых субъектов РФ, причем эти особенности могут устанавливаться не только законами, но и актами глав соответствующих субъектов РФ (при отсутствии законодательного органа в регионе, что имеет место в Запорожской и Херсонской областях) после предварительной правовой экспертизы ЦИК РФ. Вряд ли данную норму следует признать удачной - никаких рамок подобных особенностей проведения выборов федеральный закон никак не содержит, что вряд ли обоснованно. А ЦИК РФ не является органом, призванным осуществлять предварительный нормоконтроль и конституционный контроль правовых актов. Участие в этой деятельности Конституционного Суда РФ более обоснованно.
Проведение выборов и референдумов в условиях режима военного положения сложно реализуемо в правовых рамках и потому, что в случае невозможности осуществления правосудия на территории, на которой введено военное положение, по решению Верховного Суда РФ может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых судами (ч. 2 ст. 16 ФКЗ «О военном положении»). Данная норма создает трудность для своевременного обжалования решений по избирательным спорам в условиях таких мер, которые могут быть введены в условиях военного положения, как ограничение на свободу передвижения, въезда и выезда с территории субъекта РФ, на котором введено военное положение. В новых субъектах РФ еще не завершился процесс создания федеральных судов, а многие суды, ранее действующие, прекратили свою работу в силу разных причин. Так, председатель Верховного суда ДНР при сдаче квалификационного экзамена на право назначения на пост федерального судьи в Высшей квалификационной коллегии судей заявил, что в регионе некомплект судей свыше 70%: 146 судей воюет, 22 ранены, 4 погибли и 1 в плену)1. В Запорожской и Херсонской областях ситуация намного хуже.
Кроме того, в настоящий момент подавляющее большинство избирателей Запорожской и Херсонской областей не проживают на территории, подконтрольной Вооруженным силам РФ, а значит фактически лишены права голоса, что негативно скажется на легитимности избранных органов власти, которые будут представлять только незначительное число граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующих
1 Корня А. Подошли не все // Коммерсант. 2023. 18 мая. URL: https://kommersant.ru/ doc/5987895.
территориях до начала военного конфликта. Думается, что подобные проблемы можно было решить при помощи дистанционного электронного голосования, но его проведение невозможно как в силу технических причин (во многих районах новых субъектов РФ нет устойчивой интернет - связи, серверов), так и в силу отсутствия своего аккаунта на сайте Госуслуг для большинства граждан новых субъектов РФ.
Также думается, что законодатель необоснованно предусмотрел механизм как приостановления, так и возобновления выборов в условиях военного положения при возникновении/отмене угрозы безопасности жизни и здоровья граждан. Весь законодательный процесс занимает небольшой промежуток времени (около четырех месяцев), в то время как военное положение, введенное в рамках СВО, как показала история, будет намного продолжительней. Для обеспечения свободного формирования и выражения волеизъявления граждан нужен определенный промежуток времени после окончания фазы активных боевых действий. Неслучайно, в избирательном и референдумном законодательстве содержится норма о недопустимости проведения выборов в течение 3 месяцев после окончания режима военного и чрезвычайного положения. Думается, что этот запрет, который законодатель решил обойти законом от 29 мая 2023 г., более адекватно отражает необходимость обеспечения свободных и справедливых выборов.
Исходя из вышеизложенного, считаем, что проведение выборов и референдумов в условиях военного положения несмотря на установленные законодательством ограничения, может создавать серьезную опасность жизни и здоровья для участников избирательного процесса. В отношении членов избирательных комиссий новых регионов России будут возбуждаться уголовные дела о государственной измене правоохранительными органами Украины. На процесс формирования и выражения волеизъявления граждан режим военного положения наложит весьма существенный отпечаток. Поэтому мы считаем более подходящим вариантом для реализации избирательных прав граждан тот, при котором Президенту РФ следовало отменить режим военного положения в отдельных районах новых регионов России, в которых отсутствует угроза безопасности граждан при сохранении в законодательстве общего запрета на проведение выборов и референдумов в условиях режима военного положения. Именно в этих районах можно было провести выборы в органы государственной власти и местного самоуправления в сентябре 2023 г. А в районах вблизи линии соприкосновения (20-50 км), которые могут попасть под обстрел артиллерии (артиллерийские снаряды средства ПВО, в отличие от ракет, сбить не в состоянии), проводить выборы небезопасно.
Библиографический список
1. Барганджия Д. Э. Обеспечение безопасности выборов в условиях военного положения // Закон и право. 2016. № 3. С. 38-40.
2. Белоновский В. Н. Судьбы Российской Конституанты в свете событий Первой мировой войны и отечественного опыта // Правовая реформа в современной России: Муромцевские чтение: Сб. трудов XV Международ. научн. конф. Москва, 16 апреля 2015 г. / Под ред. Н, И. Архиповой, С. В. Тимофеева, Л. И. Глухаревой. М.: РГГУ, 2015. С. 65-71.
3. Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и воспоминаниях современников / Под общ ред. Ю. А. Веденеева, И. Б. Борисова. М.: РОИИП. 2009.
4. Глебкин С. А. Институт выборов в первой эстонской Республике // Вопросы российской юстиции. 2022. № 22. С. 24-37.
5. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты. Тома 1-2 / Отв. Ред. Б. А. Страшун. М., 2000. 430 с.
6. Корня А. Подошли не все // Коммерсант. 2023. 18 мая. URL: https:// kommersant.ru/doc/5987895.
7. Красинский В.В. Защита государственного суверенитета: монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2017. 608 с.
8. Кузьмин В.А. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» (постатейный). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. М.: НОРМА, 2003. 720 с.
10. Тхаркахо М. М. О правовых институтах чрезвычайного режима в зарубежных странах // Вестник Адыгейского государственного университета. 2005. № 4. С. 144-146.
11. Чемакин А. А. Избирательные кампании в Ставропольскую городскую думу в сентябре-ноябре 1919 г. // Гуманитарные и юридические исследования. 2022. № 4. С. 605-614.
12. Шустров Д.Г. Разноуровневая модель изменения Конституции РФ: механизмы обеспечения конституционной стабильности // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 5. С. 3-5.
