CC BY
271
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010 Юридические науки Выпуск 3(9)
УДК 34 (470+ 57І)
ОСОБЕННОСТИ ПОДГОТОВКИ И ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА СУБЪЕКТА РФ ПО ВОПРОСУ ОБ ОБРАЗОВАНИИ НОВОГО СУБЪЕКТА
В.А. Кочев
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права, заведующий кафедрой конституционного и финансового права Пермский государственный университет. 6І4990, г. Пермь, ул. Букирева, І5 E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются основные нововведения Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации»
(в редакции от 31 октября 2005 г. №7-ФКЗ), связанные с регулированием субъективно- предметной сферы объединительных референдумов. Данные положения позиционируются как исключения из общего порядка организации и проведения референдума субъекта РФ, закрепленные в специальном Федеральном законе от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ « Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Исключения касаются инициативы проведения референдума, формулы вопроса, проведения голосования, условий принятия окончательного решения.
Ключевые слова: объединительный референдум; новый субъект РФ; формулировка вопроса референдума; наименование субъекта РФ; сроки референдума; инициатива проведения референдума;
результаты референдума
Референдумы по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ являются по сути объединительными, они имеют свои особенности, которые определяются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[6].
Первая особенность связана с инициативой проведения референдума. Подчеркнем, что в первоначальной редакции анализируемого федерального закона не определяется субъект инициативы проведения объединительного референдума. Поэтому следовало бы предположить, что данный вопрос должен был решаться исходя из нормы ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ с учетом следующих обстоятельств. Объединительный референдум - это референдум, проводимый на территории тех субъектов РФ, которые заинтересованы в образовании нового субъекта путем объединения их территорий. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ осуществляется по
© Кочев В.А., 2010
инициативе заинтересованных субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 65 и ч. 1 ст. 137) и федеральными конституционными законами (ч. 2 ст. 2 №6-ФКЗ).
Новый субъект РФ может быть образован на основе решения референдума путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ (ч. 1 ст. 5 №6-ФКЗ), заинтересованных в объединении (ч. 1 ст. 10 №6-ФКЗ). Из данных законодательных положений следует, что объединительный референдум проводится на территории субъектов РФ с сопредельными границами, если эти субъекты РФ выразили намерение образовать новый субъект РФ.
Кроме того, вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ может быть вынесен на объединительный референдум при условии проведения соответствующих консультаций с Президентом РФ и только в случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов РФ (ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ). Решение главы государства о поддержке проведения объединительного референдума принимается после проведе-
ния консультаций с заинтересованными субъектами РФ на основе совместного предложения законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) этих субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Данное предложение представляется Президенту РФ согласно ч. 2 ст. 10 №6-ФКЗ с сопроводительными материалами. В числе последних содержатся сведения о предполагаемых сроках проведения объединительных референдумов и согласованная формулировка вопроса, выносимого на эти референдумы в каждом субъекте РФ (п. «д» ч. 2 ст. 10 №6-ФКЗ).
Исходя из изложенных положений федерального конституционного закона инициатива проведение объединительного референдума должна исходить от органов государственной власти, заинтересованных в объединении субъектов РФ. При этом необходимо, чтобы инициатива была поддержана главой государства. В этом смысле следует вести речь о том, что инициатива объединительного референдума непосредственно связана с инициативой образования нового субъекта РФ. Здесь имеет место сложный субъектный состав инициативы образования нового субъекта РФ и соответственно - инициативы проведения объединительного референдума. Признание данного обстоятельства свидетельствует о незавершенности законодательного регулирования, что вряд ли может быть отнесено к позитивным новеллам законодательства о референдуме. Поэтому не случайно в поправках к №6-ФКЗ от 31 октября 2005 г. №°7-ФКЗ законодатель разграничил инициативу образования нового субъекта и инициативу проведения референдума. Правом референдумной инициативы наделено только высшее должностное лицо субъекта РФ. По данному закону, в отличие от общего порядка, граждане РФ не обладают правом референдумной инициативы.
Вторая особенность определяется формулой референдума. Формулировка вопроса, выносимого субъектами РФ на объединительные референдумы, должна быть идентичной. Вынесение вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ с различиями в его формулировке не допускается (ч. 1 ст. 11 №6-
ФКЗ в ред. №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.) [8]. В силу этого формула объединительного референдума согласуется заинтересованными субъектами РФ в обязательном порядке.
Формула референдума определяется сложной конституционно-правовой природой вопроса объединительного референдума. Данный вопрос отражает: а) намерение заинтересованных субъектов РФ образовать в составе Российской Федерации новый субъект путем объединения территорий данных субъектов РФ; б) наименование вновь образуемого субъекта РФ и в) последствия объединения заинтересованных субъектов РФ - сохранение или прекращение их статуса в качестве субъектов РФ.
Последние два обстоятельства прямо не вытекают из №5-ФКЗ. Поэтому правомерность постановки вопроса на объединительный референдум в обозначенном подходе требует как минимум пояснения.
Необходимо отметить, что наименование субъекта РФ - один из его государственно образующих признаков. Все субъекты РФ поименно перечислены в Конституции РФ (ч. 2 ст. 65). Вновь образованный субъект РФ включается в этот перечень согласно ч. 1 ст. 137 Конституции РФ, будучи персонифицированным. А поскольку наименование субъекта РФ есть сфера ведения субъектов РФ [3, с. 130-131], постольку вопрос о присвоении конкретного имени вновь образуемому субъекту РФ может быть решен на объединительном референдуме. Государственно-правовая практика пошла по пути решения данного вопроса на референдуме. На всех проведенных в России объединительных референдумах решался вопрос о наименовании вновь образуемых субъектов РФ.
Относительно вопроса о сохранении (прекращении) статуса субъектов РФ, территории которых объединяются, нужно исходить из того, что эти вопросы находятся в причинно-следственной связи с образованием в объединительном процессе нового субъекта РФ. На данные, по сути, альтернативные государственно-правовые последствия прямо указывает ч. 2 ст. 5 №6-ФКЗ, в которой устанавливается, что образование в составе Российской Федерации нового субъекта РФ может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ,
территории которых подлежат объединению.
Приведенная норма федерального конституционного закона является диспозитивной. В силу этого при объединении территорий субъектов РФ, заинтересованных в образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, может иметь место как прекращение, так и сохранение статуса этих субъектов РФ [5, с. 19]. Поэтому в формуле объединительного референдума необходимо выразить намерение субъекта РФ и по данному вопросу, поскольку в случае указанной трансформации речь идет о последствиях двоякого рода: о сохранении субъекта РФ в составе вновь образованного субъекта РФ или о прекращении существования в качестве субъекта РФ, т.е. качественном изменении государственно-правовой формы существования народов (народа) или населения объединяющихся субъектов РФ.
Решение данного вопроса согласно общим нормам международного права попадает под действие принципа права народов на самоопределение, способом осуществления которого согласно Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, может быть установление того или иного политического статуса [4]. В рассматриваемом контексте имеет место приобретение народами (народом) иного конституционно-правового статуса или его трансформация. В силу сказанного решения обозначенного вопроса должно осуществляться с учетом мнения населения.
Практика образования в составе Российской Федерации новых субъектов РФ показала, что все субъекты РФ, территории которых были объединены, прекратили свое существование согласно федеральным конституционным законам об образовании конкретных субъектов РФ. Однако данный вопрос не был достаточно четко определен в формуле проведенных объединительных референдумов. Косвенно определялась «судьба» статуса лишь автономных округов, которые согласно конкретным (именным) федеральным конституционным законам и в соответствии с решением объединительных референдумов трансформировались в административно-территориальные единицы с
особым статусом. В то же время «судьба» статуса материнских субъектов РФ на этих референдумах никак не решалась. Данные субъекты РФ прекратили свое существование только на основе конкретных (именных) федеральных конституционных законов.
Например, на референдум, проведенный 7 декабря 2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, был вынесен вопрос: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации - Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?» Приведенная формулировка достаточно четко отражает два обстоятельства: а) намерение населения заинтересованных субъектов РФ к объединению и соответственно - образованию нового субъекта РФ, который именуется «Пермский край», и б) трансформацию Коми-Пермяцкого автономного округа в административно-территориальную единицу с особым статусом в составе вновь образуемого субъекта РФ.
Аналогичным образом были сформулированы вопросы и других объединительных референдумов. При этом в двух вновь образуемых субъектах РФ предполагалось сохранить наименование «материнских» субъектов РФ, а именно: «Красноярский край», «Иркутская область». Отсюда следует, что воля населения «материнских» субъектов РФ, заинтересованных в образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ, по вопросу прекращения их статуса на референдуме не была выявлена. И поэтому «ликвидационный акт» был осуществлен федеральным законодателем без учета мнения населения. Это вряд ли может быть признано корректным. Хотя по существу образование нового субъекта путем объединения сопредельных субъектов, как, впрочем, и образование иных территориальных единиц путем слияния пограничных территорий, приводит к прекращению существования объединившихся субъектов. Однако такой результат, согласно №6-ФКЗ не является безальтернативным.
Некорректность федерального законодателя в решении указанного вопроса про-
является, в частности, в том, что два вновь образованных субъекта РФ получили наименование «материнских» субъектов. Преемственность в наименовании в литературе не без основания была квалифицирована как фактическое расширение территории «материнского» субъекта и ликвидация государственно-территориального автономного образования под юридическим прикрытием образования нового субъекта РФ [2, с. 37].
Третья особенность заключается в сроках проведения объединительных референдумов. Объединительные референдумы проводятся в заинтересованных субъектах РФ в согласованные сроки (п. «д» ч. 2 ст. 10 № 6-ФКЗ). Сведения о предполагаемых сроках проведения референдума являются составной частью сопроводительных материалов, направляемых Президенту РФ с предложением заинтересованных субъектов РФ об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.
Предполагаемые сроки были определены субъектами РФ путем установления единой даты проведения объединительных референдумов. Все объединительные референдумы проведены в заинтересованных субъектах РФ одновременно: по образованию Пермского края - 7 декабря 2003 г.; Красноярского края - 17 апреля 2005 г.; Камчатского края - 23 октября 2007 г.; Иркутской области - 16 апреля 2006 г.; Забайкальского края - 11 марта 2007 г.
В связи с этим встает вопрос: является ли одномоментное проведение объединительных референдумов в заинтересованных субъектах РФ обязательным условием, предусмотренным федеральным законодательством? Единая дата проведения объединительных референдумов была определена в договорном процессе заинтересованных сторон. Следовательно, законодательное понятие «согласованные сроки» было истолковано правоприменителем как установление единой даты. Хотя это положение прямо не вытекает из буквального смысла п. «д» ч. 2 ст. 10 №5-ФКЗ. Субъекты РФ могли договориться о проведении референдумов в разное время, при этом разрыв во времени, видимо, не может быть произвольным, а должен быть разумным и обоснованным. Поскольку последнее не проясняет, а усложняет ситуацию с асинхронным проведением объединительных референдумов, постольку следует согласиться с пра-
воприменителем в том, что согласование сроков означает согласование единой даты проведения референдумов.
Четвертая особенность состоит в изменении №6-ФКЗ и №7-ФКЗ правового положения участников референдумного процесса при подготовке и проведении объединительных референдумов.
1. Правом выдвижения инициативы проведения референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ наделяются высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов РФ (п. 1.1 ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ, введенный №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.), а не граждане Российской Федерации, как это установлено
ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 12 февраля 2006 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [7].
2. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти), депутаты законодательных (представительных) органов, а также иные лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности вправе принимать участие в агитации по вопросу объединительного референдума (п. 1.2 №6-ФКЗ от 17 декабря 2001 г. введен №7-ФКЗ от 31 октября
2005 г.). При этом указанные лица не вправе использовать преимущества своего служебного положения. В то же время в агитации по проведению референдума, согласно №67-ФЗ, указанные лица таким правом не наделены.
Введение указанной нормы объясняется тем, что проведение объединительных референдумов по общим правилам, предусмотренным №67-ФЗ, оказалось практически неосуществимым, поскольку соответствующие субъекты не проводили никаких агитационных действий. В результате проведение первого объединительного референдума (в Пермской области) оказалось под угрозой срыва. И только личная политическая воля губернатора области позволила избежать срыва референдумной компании.
Пятая особенность связана с принятием решения на объединительном референдуме. Вопрос об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта должен быть одобрен на референдумах всех заинтересованных субъектов РФ. Это означает, что решение объединительных референдумов является консолидированным (общим), т.е. решение одного объединительного референдума признается окончательным при условии, что такое же решение будет принято всеми другими объединительными референдумами. Если вопрос об образовании нового субъекта РФ не будет одобрен на референдуме хотя бы одним из заинтересованных субъектов РФ, то решение считается не принятым. В этом случае инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта РФ может быть выдвинута теми же заинтересованными субъектами РФ, но не ранее, чем через год (ч. 3 ст. 11 №6-ФКЗ). Отсюда следует, что позитивное решение объединительного референдума одного субъекта РФ легитимируется аналогичными решениями других заинтересованных субъектов.
Кроме того, позитивное решение объединительного референдума одного или нескольких заинтересованных субъектов РФ утрачивает силу, если в половине других заинтересованных субъектов РФ референдумы будут признаны несостоявшимися или их результаты будут признаны недействительными (п. 1.3 ч. 1 ст. 11 №6-ФКЗ введен №7-ФКЗ от 31 октября 2005 г.). Законодатель не указывает, может ли в данном случае вновь инициироваться вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ. Представляется, что по смыслу ч. 3 ст. 11 №6-ФКЗ такая инициатива не исключается, но она может быть реализована по истечении определенного времени, которое предстоит определить законодательно.
Официальные данные о результатах объединительных референдумов должны представляться Президенту РФ (ч. 4 ст. 11 №6-ФКЗ), поскольку эти результаты являются основанием для решения главой государства вопроса о внесении в Государственную Думу конкретного (именного) проекта федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ.
Согласно части 1 статьи 12 №6-ФКЗ Президент РФ может внести в Государственную Думу проект названного закона. Данная норма является диспозитивной. По-
этому возможно принятие главой государства и негативного решения. Исходя из этого следует признать, что законодательное оформление положительного решения объединительных референдумов осуществляется по усмотрению Президента РФ, а решение референдумов не является для главы государства обязательным.
Признание данного факта делает весьма уязвимым комментируемое положение №6-ФКЗ, поскольку в этом случае выраженное в решении референдума верховенство воли заинтересованных в объединении субъектов РФ не признается главой государства, несмотря на то, что соответствующий вопрос решался на референдуме после консультаций с последним. Думается, что в этом случае акт референдума должен иметь для Президента РФ обязывающую силу. Негативное же отношение главы государства должно быть объективировано на стадии инициирования референдума, как одно из условий его проведения (или непроведения).
При этом следует считать, что негативное решение Президента РФ в любом случае должно быть обоснованным исходя из требований ст. 3 №6-ФКЗ, согласно которой при образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина и др. Обоснованное с этих позиций решение Президента РФ должно оформляться соответствующим указом.
№6-ФКЗ не определяет также достаточно четко, является ли принятие конкретного (именного) федерального конституционного закона обязанностью Федерального Собрания или возможно принятие негативного решения на стадии законодательного процесса. В этом вопросе следует согласиться с авторами, которые считают, что последнее не может быть исключено, поскольку указанное полномочие принадлежит парламенту России согласно Конституции РФ [2, с. 53-54].
Итак, решения объединительных референдумов согласно действующему законодательству не могут рассматриваться как акты, которые носят для федеральных органов государственной власти обязательный характер. Представляется, что указанное
положение следует рассматривать как одну из конституционно-правовых гарантий устойчивости федеративного устройства РФ. В силу этого в законодательстве следовало бы более четко обозначить подобный подход, предусмотрев принятие негативного решения федеральными органами власти до дня голосования, а также необходимость четкого обоснования такого решения после того, как голосование проведено.
Библиографический список
1. Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. 2007. №2. С. 37-46.
2. Кочев В.А., Машьянов Н.В., Рома-
шов П.А. Новые субъекты Российской Федерации: вопросы образования //
Юрид., социальные и философские аспекты развития рос. законодательства: тез. науч.-практ. конф., Пермь, 8 декабря
2006 г. / Перм. филиал Нижегор. акад.
МВД России; отв. ред. С.П. Демьяненко. Пермь, 2006. С. 53-54.
3. Краснов М.А., Кряжков В.А. Толковый словарь конституционных терминов и понятий. СПб.: Юридический центр-пресс, 2004. 418 с.
4. Международные акты о правах человека: сб. док. / сост. и вступ. ст.: В.А. Кар-ташкин, Е.А. Лукашова. М.: Норма, ин-фа-М, 1998. 784 с.
5. Ромашов П.А. Административнотерриториальная единица с особым статусом: конституционно-правовое исследование: автореф. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2008. 24 с.
6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №52(1), ст. 4916.
7. Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №24, ст. 2253.
8. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №45, ст. 4581.
THE DETAILS OF THE PREPARATION AND HOLDING OF THE REFERENDUM IN THE EXISTING RF TERRITORIAL SUBJECT CONCERNING THE NEW RF TERRITORIAL SUBJECT FORMATION
V.A. Kochev
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990
E-mail: [email protected]
The article views principal novelties of Federal constitutional law dd 17.12.2001 №6-FKZ «About the Accepting of a New Territorial Subject in the RF and Forming a New Territorial Subject in the RF”, as amended on 31.10. 2005. №7-FKZ, associated with the regulation of the subjectively-objective sphere of the referendums aimed at uniting. The given provisions are stated as the exceptions from the general order of organizing and holding the referendums in the RF territorial subjects, which are fixed in the special federal law dd 12.06.2002 №67-FZ “About the Principal Warranties of the Election Rights and the Rights for Participation in a Referendum for the RF Citizens”. The exceptions are associated with the initiative for the referendum holding, formulating the referendum question, organizing voting, conditions for the final decision taking.
Keywords: referendum aimed at uniting; new RF territorial subject; formulating the referendum question; name for the RF territorial subject; terns of referendum; initiative for the referendum holding; referendum results
