CC BY
7ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОВЕЛЛЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОЗДАНИЯ ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ОПАСНЫМИ ОТХОДАМИ В РОССИИ
МУХЛЫНИНА Мария Михайловна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры публично-правовых дисциплин АНОВО «Московский международный университет». E-mail: muhlyninamm975@mail.ru
Краткая аннотация: В статье на основе законодательных нововведений и теоретических представлений о необходимости реформирования системы обращения с особоопасными отходами предпринята попытка рассмотреть современную кризисную ситуацию с данной сфере с позиции возможных мер формирования единой государственной системы обращения с опасными отходами в России. Автор анализирует содержание и классификацию опасности отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду и обозначает ряд правовых и организационных проблем, связанных с созданием федеральной схемы обращения с отходами, которая позволит контролировать потоки движения отходов от источника их образования до места обработки, обезвреживания, утилизации или размещения, производить объективный учет количества и вида образующихся отходов.
Abstract: The article on the basis of legislative innovations and theoretical ideas about the need to reform the system of special hazardous waste management attempts to consider the current crisis situation in this area from the perspective of possible measures of formation of a unified state system of hazardous waste management in Russia. The author analyzes the content and classification of the hazard of waste depending on the degree of negative impact on the environment and identifies a number of legal and organizational problems associated with the creation of a Federal waste management scheme, which will allow to control the flow of waste from the source of their formation to the place of treatment, disposal, disposal or placement, to produce an objective account of the amount and type of waste generated.
Ключевые слова: единая государственная система, обращение с отходами, федеральный оператор, Росатом, отходы I - II классов опасности, единый оператор.
Keywords: unified state system, waste management, Federal operator, Rosatom, waste of I - II hazard classes, single operator.
Переход на новую систему обращения с отходами начался в нашей стране с 1 января 2019 г. Россия взяла уверенный курс на реализацию новой системы обращения с отходами, что стало предметом обсуждения и в ходе «прямой линии» с Президентом РФ, которая состоялась 20 июня 2019 г. В.В. Путин заявил, что мусорная реформа должна быть реализована оперативно. «Люди должны видеть результаты, это не тот случай, когда можно оттягивать на 20 лет», - сказал глава государства. Президент также напомнил, что в России есть долгосрочная Программа по переработке мусора, объем финансирования которой из бюджета составляет более 300 миллиардов рублей и предусматривает строительство 200 комплексов по переработке мусора, примерно одна треть бюджетные деньги, все остальное - это средства, которые должны быть привлечены из бизнеса[12].
Реализация государственной политики в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. (утверждены Президентом Российской Федерации 30.04.2012)[11], Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (утверждена Указом Президента РФ от 19.04.2017 № 176)[10] и др., согласно которым усилия органов государственной власти должны быть направлены на формирование и перспективное развитие новой отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезврежива-
нию отходов, объединенных в единую инфраструктуру.
Проблем в сфере регулирования отношений по сбору, размещению, переработке и утилизации отходов накопилось много: это еще только формирующееся нормативно-правовое регулирование общественных отношений в данной сфере, неготовность и (или) неспособность некоторых субъектов Российской Федерации реализовать требования законодательства в сфере отходов, нарушения конкурсных процедур при выборе регионального оператора и заключении с ним соглашений, во многих субъектах операторы не справляются со своими обязательствами по сбору и утилизации отходов, нарушения прав граждан при начислении и взимании платы за эту коммунальную услугу, множество нарушений связано с ненадлежащей организацией работы контролирующих органов и т.д.
Однако существует еще одна очень серьезная проблема - это обращение с особоопасными отходами, т.е. отходами I и II классов опасности, именно на ней мы остановимся более подробно в данном исследовании, уделив внимание правовым и организационным основах.
Отношения в области обращения с отходами производства и потребления (включая отходы классов опасности) регулируются Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89 «Об отходах производства и потребления» (далее -Закон об отходах)[1], при этом его положения не распространяются на отношения в области обращения с радиоактивными отходами (п.2 ст. 2). А норма п. 3 ст. 2 отсылает правоприменителей к указанным и иным законодательным актам
специального характера. При этом, по мнению исследователей Л.П. Берназа, И.Н. Жочкиной, Н.В. Кичигина, следует отметить некорректность формулировки нормы, которая разграничивает отходы производства и потребления и отходы классов опасности, в то время как последние по своей сути представляют собой разновидность первых[4].
Классы опасности отходов в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду установлены в ст. 4.1 Закона об отходах, их законодатель разделил на пять классов:
I класс опасности - чрезвычайно опасные отходы;
II класс опасности - высокоопасные отходы;
III класс опасности - умеренно опасные отходы;
IV класс опасности - малоопасные отходы;
V класс опасности - практически неопасные отходы.
Деятельность с отходами подлежит обязательному лицензированию. Лицензирование деятельности в области обращения с отходами осуществляется Росприрод-надзором в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 г. № 1062 и устанавливает лицензионные требования, предъявляемые к соискателю.
Отметим, что к I классу опасности относятся, например, ртутные лампы и термометры, гальванические элементы, люминесцентные ртутьсодержащие трубки, отходы химического производства (полихлорированные вещества, остатки крезола, соли мышьяка, отработки синтетических и минеральных масел, отработанные трансформаторы и конденсаторы и т.д.). В естественных условиях они не перерабатываются, поэтому согласно законодательству, сбор отходов этого класса должен производиться отдельно от другого мусора в специальную тару - цилиндры с цинковым покрытием и чехлом, на которое наноситься информация о виде отходов, правилах сбора и контактах организации-утилизаторе. Хранение отходов I класса опасности должно производиться на специальной площадке с твердым покрытием, транспортировка осуществляться отдельно от других видов отходов.
Ко II классу опасности относятся отходы, содержащие пыль и (или) опилки свинца, отработанные аккумуляторные кислоты и щелочи, провода с покрытием из свинца, батарейки, отработки нефтепродуктов, дегтя, смол и т.д. Сбор отходов этого класса осуществляется отдельно от остального мусора, хранение отходов также производится в контейнерах, установленных на специальных поддонах, препятствующих разливу электролитов. Специалисты отмечают, что наиболее тяжелая ситуация в нашей стране связана с утилизацией использованных аккумуляторов, только за один год, по их подсчетам, на свалки попадает до 300 тыс. штук, что в переводе на массу «выброшенного»
свинца составляет 90 тыс. тон.
Действовавшее несколько десятилетий в России рыночное регулирование в сфере обращения с опасными отходами привело к тому, что произошел дефицит мощностей по переработке отходов I и II классов опасности, и по данным Министерства природных ресурсов и экологии РФ (далее - Минприроды России) в настоящее время обезвреживается и утилизируются операторами, имеющими необходимые лицензии, только 1,5% опасных отходов[9]. Эти цифры говорят о практически полном отсутствии переработки высокоопасных отходов. Единственным выходом из данного тупика стало принятое решение взять этот серьезный вопрос в руки государства, раз рынок оказался не заинтересован в переработке опасных отходов.
В связи с чем профильным природоохранным министерством России был подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», который 26 июля 2019 г. был подписан Президентом РФ и в этот же день опубликован[2]. Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Дмитрий Кобылкин так прокомментировал принятие данного законопроекта: «В России ежегодно образуется около 400 тысяч тонн отходов I и II классов опасности, объекты по обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению таких отходов отвечающие принципам наилучших доступных технологий, отсутствуют, учет не ведется. Бессистемное хранение и бесконтрольное захоронение опасных отходов без обработки крайне опасно. Ситуацию изменим и будем полностью контролировать, а также управлять отходами». Министр заверил, что сформируется единая государственная система обращения с опасными отходами и вскоре появятся современные центры обезвреживания и переработки высокоопасных отходов.
По данным Минприроды России в настоящее время в стране действует только одно предприятие, где с применением современных технологий утилизируются элементы питания. Захоронение же отходов I и II классов на нелегальных свалках или обычных полигонов для ТКО приводит к колоссальному ущербу почвам и водам.
Проблема осложняется еще и тем, что ни природоохранное министерство страны, ни органы государственной власти не обладают полной и достоверной информацией об отходах I и II классов, так как информация о них поступает от предприятий-утилизаторов, которые в свою очередь или не всегда располагают, или занижают, или искажают такие данные. «Высокоопаные отходы требуют строгой системы учета и контроля, а регулирование необходимо по аналогии с химическими и радиоактивными отходами» -
подытожил Министр природных ресурсов и экологии РФ Дмитрий Кобылкин[6].
Глава Комитета Государственной Думы РФ по экологии и охране окружающей среды Владимир Бурматов также подтвердил отсутствие официальных данных об объемах образования отходов I и II классов опасности, и добавил, что «по экспертным оценкам это примерно 350 тысяч тонн ежегодно утилизируется и перерабатывается всего 2-3%, все остальные отходы просто «сваливаются в леса и овраги», а ведь только одна пальчиковая батарейка, попадая в природную среду загрязняет 20 квадратных метров почвы и 40 литров воды, которые восстанавливаются более 30 лет. Среда, загрязненная отходами I класса опасности, не подлежит восстановлению вовсе»[7].
Данное приоритетное направление нашло свое отражение еще в одной новелле законодательства - в плановом документе Минприроды России «Плане деятельности Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации на 2019-2024 годы» (утв. Минприроды России 28.06.2019 № 0010/12), где сказано, что в свете поставленных целей и задач в сфере обращения с отходами необходимо реализовать в сфере своей компетенции федеральных проектов «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами»[3], «Инфраструктура для обращения с отходами I - II классов опасности»[3]. В рамках реализации Федерального проекта «Инфраструктура для обращения с отходами I - II классов опасности» предусмотрено создание федеральной системы обращения с опасными отходами, в которой определены федеральная система и единый федеральный оператор. Новая система будет включать сведения об образовании отходов I - II классов опасности, объектах, на которых осуществляется обработка, утилизация, обезвреживание и размещение отходов. Законодательно предусмотрено создание единой информационной системы, которая позволит контролировать потоки движения отходов от источника их образования до места обработки, обезвреживания, утилизации или размещения, производить объективный учет количества и вида образующихся отходов. Центральное место в единой государственной системе обращения с отходами будет занимать федеральный оператор по обращению с отходами I - II классов опасности (далее - федеральный оператор) и единая государственная информационная система учета и контроля за обращением с отходами. Предусматривается создание федеральной схемы обращения с отходами, соблюдение которой будет обязательным условием деятельности для всех участников системы обращения с отходами, а именно, образователей отходов, операторов по обращению с отходами и федерального оператора.
Несмотря на то, что отходы I - II классов опасности передаются федеральному оператору, остается возможность самостоятельной обработки и утилизации отходов предприятиями, имеющими соответствующую лицензию, что, по мнению законодателя, позволит сохранить конкурентную среду и сделать систему прозрачной.
«Законопроект предусматривает фундаментальное преобразование системы обращения с опасными отходами и обеспечения экологической безопасности» - отметил заместитель генерального директора по обеспечению государственных полномочий и бюджетного процесса Госкорпорации «Росатом» Сергей Новиков[8].
В рамках федеральной схемы будет создана сеть из 7 производственно-технических комплексов по обращению с отходами I - II классов опасности, 4 из которых будут сформированы на базе объектов по уничтожению химического оружия в Кировской, Саратовской, Курганской областях и удмуртской Республике, на данный момент завершивших свою работу. Согласно федеральному проекту «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами» к 1 октябрю 2019 г. планируется передача имущественного комплекса объектов по уничтожению химического оружия, необходимого для создания межрегиональных производственно-технических комплексов по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опасности, из оперативного управления ФБУ «ФУ БХУХО» («Камбарка» Удмуртская Республика, «Марадыковский» Кировская область, «Щучье» Курганская область) и ФКП «Горный» («Горный», Саратовская область) федеральному оператору по обращению с отходами I и II классов опасности. К концу 2023 г. планируется перепрофилировать объекты по уничтожению химического оружия в межрегиональные производственно-технические комплексы по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов I и II классов опас-ности[3]. Новых мощностей в совокупности с уже имеющимися предприятиями по обработке опасных отходов, по мнению, разработчиков законопроекта, будет достаточно.
В сентябре 2019 г. уже запланировано выездное заседание Комитета по экологии и охране окружающей среды Государственной Думы РФ на один из таких объектов, председатель Комитета В. Бурматов уверен, что «система будет прозрачной, показывать потоки отходов, начиная с их образования и заканчивая объектами по их обезвреживанию и утилизации». «Однако речь не идет о создании государственной монополии. Существующие предприятия, которые перерабатывают отходы !-М классов опасности, будут также вовлечены в федеральную схему. Законопроект гарантирует сохранность их деятельности», - подчеркнул В. Бурматов[7].
Таким образом, проанализированные нами законодательные новеллы призваны решить острейшую на сегодняшний день проблему - это практически полное отсутствие переработки опасных отходов, объем которых мы даже не знаем, так как механизм реализации обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих утилизацию отходов, по подготовке и ежегодному опубликованию каких-либо специальных отчетов о деятельности в области охраны окружающей среды ранее действующим законодательством не был определен. Благодаря политической воле прямо на наших глазах создается единая государственная система обращения с опасными отходами в России функции единого оператора системы будет выполнять корпорация «Росатом», имеющая соответствующие компетенции, мощности, квалификацию, людские и финансовые ресурсы. Кстати, по предварительным подсчетам, от «Росатома» потребуется примерно 17 млрд. рублей вложений, для того чтобы создать эту систему. Дополнительных финансовых затрат потребует реше-
Библиография:
ние еще одной сложной проблемы - это утилизация ранее накопленных опасных отходов.
Но несмотря на сложность и масштабность поставленной задачи появление нового субъекта исследуемых правоотношений - федерального оператора, будет являться гарантией того, что все опасные отходы, которые иные субъекты не смогли утилизировать, будут утилизированы, что будет строгий контроль и надзор за объемами образуемых опасных отходов, что будут созданы реальные условия для недопущения противозаконной деятельности в сфере обращения с опасными отходами, когда региональные операторы переводят собранные отходы в более низкий класс опасности. Мы уже ранее отмечали, что усилению действия этих факторов способствует недостаточная эффективность государственного контроля за состоянием окружающей среды и соблюдением экологических нормативов хозяйствующими субъектами, а также низкий уровень экологического образования и экологической культуры граждан[5, с. 23].
10.
11.
12.
Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (ред. от 29.07.2018) // Российская газета, № 121, 30.06.1998.
Федеральный закон от 26.07.2019 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и Федеральный закон «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201907260078 (дата обращения - 02.08.2019). Паспорт национального проекта «Экология» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16) // [Электронный ресурс]. URL: Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте URL: http://www.mnr.gov.ru по состоянию на 16.01.2019. (дата обращения - 18.07.2019).
Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный) / Л.П. Берназ, И.Н. Жочкина, Н.В. Кичигин и др.; отв. ред. Н.И. Хлуденева. М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2018. 528 с.
Мухлынина М.М., Мухлынин Д.Н. Экологическая безопасность как фактор социально-экономического развития страны в рамках реализации положений новой стратегии национальной безопасности Российской Федерации // Безопасность бизнеса. 2016. № 5. С. 21-25. Интервью Д. Кобылкина // официальный сайт Минприроды РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mnr.gov.ru/about/#contacts (дата обращения - 18.07.2019).
Владимир Бурматов: новая система обращения с отходами должна формироваться максимально прозрачно // официальный сайт Государственной Думы РФ [Электронный ресурс]. URL: http://duma.gov.ru/news/28919/ (дата обращения - 19.07.2019). Законопроект о создании федеральной системы обращения с опасными отходами принят в первом чтении. Департамент коммуникаций Госкорпорации «Росатом». Новость на официальном сайте Росатом от 26.06.2019 // [Электронный ресурс]. URL: https://www.rosatom.ru (дата обращения - 17.07.2019).
Законопроект о создании единой государственной системы обращения с опасными отходами принят Госдумой РФ 17.07.2019 Пресс-служба Минприроды РФ // официальный сайт Минприроды РФ. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mnr.gov.ru/about/#contacts (дата обращения - 19.07.2019).
Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // Собрание законодательства РФ, 24.04.2017, № 17, ст. 2546.
Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) // [Электронный ресурс]. URL: http: // www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71456224/#ixzz51c4M4GNr. (дата обращения: 14.07.2019).
Эколог: к реализации «мусорной реформы» - много вопросов // официальный сайт радио Спутник [Электронный ресурс]. URL: https://radiosputnik.ria.ru/20190620/1555752080.html (дата обращения - 07.07.2019).
4.
