CC BY
34ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ ПРОИЗВОДСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
МИХАЙЛОВА Елена Сергеевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Оренбургского института (филиала) Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: emixailova9@mail.ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-15034.
Краткая аннотация. В статье проводится анализ и дается правовая оценка государственному регулированию обращения с отходами производства в условиях создания новой системы обращения с отходами в Российской Федерации. Автор выявляет недостатки нормативно-правового регулирования соответствующей сферы, предлагает пути их исправления. Сделанные в статье выводы могут послужить основой дальнейших научных исследований и совершенствования законодательства.
Abstract. The article analyzes and gives a legal assessment of the state regulation of production waste in the context of creating a new waste management system in the Russian Federation. The author identifies the shortcomings of the regulatory framework within the scope of the sphere, suggests ways to correct them. Conclusions made in the article may lead to further research and improvement of legislation.
Ключевые слова: государственное регулирование, обращение с отходами, опасные отходы, отходы производства.
Keywords: government regulation, waste management, hazardous waste, production waste.
В последние десятилетия обращение с отходами производства и потребления в России, как и во всем мире, вошло в число наиболее актуальных экологических проблем.
В 2017 г. на территории Российской Федерации по данным Росприроднадзора, образовалось 6 220,6 млн. т отходов. За период с 2010 по 2017 г. количество ежегодно образующихся отходов увеличилось с 3735 млн.т до 6 221 млн.т, или на 66,5%. Наибольшее количество образованных отходов в 2017 г. отмечено в Сибирском федеральном округе (71 % от общего количества по стране), наименьшее - в Северо-Кавказском федеральном округе (0,06 %). Столь значительные объемы образования отходов в Сибирском федеральном округе связаны с добычей полезных ископаемых (угля) в Кемеровской области, основном угледобывающем регионе Российской Федерации, и образованием большого количества вскрышных пород, которые являются отходом V класса опасности. Основной вклад в общее количество отходов вносят отходы V и IV классов опасности (практически неопасные и малоопасные): в 2017 г. количество таких отходов составило 98,268% и 1,453% от общего объема образования отходов соответственно. Количество отходов III класса опасности составило 0,275%, II класса опасности - 0,22 млн.т (0,004% от общего объема образования отходов), I класса опасности -0,02 млн.т (или 0,0003% от общего объема образования отходов) [1, с.259]. Большую роль в образовании опасных отходов играют предприятия топливно-энергетического комплекса. Несмотря на тенденцию последних лет к снижению образования опасных отходов I и II классов, существенный накопленный объем таких отходов и его ежегодное увеличение, дает основание рассматривать эту проблему, как одну из приоритетных в сфере обращения с отходами производства и потребления. Решение данного вопроса возможно через системное и безотлагательное урегулирования комплекса серьезных проблем, среди которых особо выделяются предотвращение вредного воздействия отходов производства на здоровье человека и окружающую среду и вовлечение отходов производства в хозяйственный оборот в качестве
дополнительных источников сырья.
Объектом представленного исследования является государственно-правовое регулирование обращения с отходами производства в Российской Федерации.
За последние десятилетия в России осуществлялись различные по своей эффективности попытки решить проблему обращения с отходами производства. Общими проблемами рационального природопользования, в том числе отдельными вопросами охраны окружающей среды при обращении с отходами занимались такие ученые, как С.А. Боголюбов, М.М. Брин-чук, О.Л. Дубовик, Н.Г. Жаворонкова, Н.Д. Вершило, В.Б. Агафонов, В.В. Круглов, С.С. Трофимец, О.А. Ястребкова и другие.
На законодательном уровне также предпринимались попытки закрепления правовых основ обращения с отходами производства. Отдельные вопросы обращения с отходами регулировались Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»1 (ст. 54 «Охрана окружающей среды от производственных и бытовых отходов») и принятыми на его основе Постановлениями Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов»2 [2] и от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздей-ствия»3, которые полностью или в части уже утратили свою силу.
Им на смену пришел действующий в настоящее время Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»[3], определивший правовые основы обращения с отходами производства и потребления. Кроме него, действует ряд законодательных актов, регулирующих
1 Утратил силу
2 Порядок, утвержденный Постановлением, признан утратившим силу в части разработки и утверждения лимитов на размещение отходов
3 Утратил силу
SS
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
отдельные вопросы обращения с отходами производства: Федеральный закон «Об охране окружающей среды», ст. 51 которого устанавливает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством РФ); Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральные законы от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении».
Действует достаточно много и подзаконных актов (Указов Президента РФ, Постановлений Правительства РФ, многочисленных нормативно-правовых актов профильных министерств и ведомств). Так, 30 апреля 2012 г. были утверждены Указом Президента РФ «Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года»[4], где в качестве задач достижения цели государственной политики в области экологического развития определены обеспечение экологически безопасного обращения с отходами и восстановление нарушенных естественных экологических систем, чему должны способствовать такие механизмы, как инвентаризация территорий с целью установления районов с неблагополучной экологической ситуацией, организация работ по оценке и поэтапной ликвидации экологических последствий прошлой экономической и иной деятельности, предупреждение и сокращение образования отходов, их вовлечение в повторный хозяйственный оборот, предотвращение образования отходов, сокращение объемов образования и снижения уровня опасности отходов, внедрение и применение малоотходных и ресурсосберегающих технологий и оборудования, создание и развитие инфраструктуры экологически безопасного удаления, обезвреживания и размещения отходов, установление ответственности производителя за экологически безопасное удаление произведенной им продукции, обеспечение экологической безопасности при хранении и захоронении отходов и некоторые другие. Для реализации этого Указа распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р [5] был утвержден План действий, некоторые положения которого, связанные с обращением с отходами производства, несмотря на истечение срока их реализации, до сих пор не выполнены.
В утвержденной в 2017 году Стратегии экологической
безопасности Российской Федерации до 2025 года [6] увеличение объема образования отходов производства при низком уровне их утилизации, наличие значительного количества объектов накопленного вреда окружающей среде были уже обозначены как внутренние вызовы экологической безопасности. Отдельно отмечалось, что на фоне усиления глобальной конкуренции возможны ведение экологически неоправданной хозяйственной и иной деятельности и попытки размещения на территории РФ экологически опасных производств, а также отходов производства и потребления недобросовестными иностранными или транснациональными бизнес-структурами. Причем, в отличие от предыдущих нормативных правовых актов, в качестве целей государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности названа ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности. Это положение должно вывести природоохранную деятельность на принципиально новый уровень развития. Об этом говорят и поставленные основные задачи. Если в Основах государственной политики в области экологического развития России говорилось лишь об обеспечении экологически безопасного обращения с отходами, то в Стратегии экологической безопасности в качестве основных задач, среди прочих, ставится повышение уровня утилизации отходов и ликвидация накопленного вреда окружающей среде. Кроме того, к приоритетным направлениям решения поставленных задач в Стратегии отнесено развитие системы эффективного обращения с отходами производства и потребления, создание индустрии утилизации, в том числе повторного применения таких отходов; повышение эффективности осуществления контроля в области обращения радиационно, химически и биологически опасных отходов. Основными механизмами реализации данной государственной политики является стимулирование внедрения наилучших доступных технологий, создание удовлетворяющих современным экологическим требованиям и стандартам объектов, используемых для размещения, утилизации, переработки и обезвреживания отходов производства и потребления, а также увеличение объема повторного применения таких отходов.
В 2017 г. перечнем поручений Президента РФ от 24.01.2017 № Пр-140ГС [7] по итогам заседания Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений была особо подчеркнута необходимость принятия мер по обеспечению безопасного обращения с отходами производства и потребления, в первую очередь с чрезвычайно опасными и высокоопасными отходами (I и II класс опасности), а также внесения в законодательство РФ изменений, направленных на стимулирование деятельности по переработке отходов производства и потребления. К сожалению, несовершенство нормативно-правового регулирования использования отходов в качестве вторичного сырья, отсутствие действенных механизмов государственного регулирования использования
отходов производства, недостаточное организационное и экономическое стимулирование сбора и переработки отходов, являются как и раньше причинами низкого уровня использования отходов производства в хозяйственной деятельности.
Обычно, к отходам I класса опасности относят полоний, бензапирен, фтороводород, соли свинца, таллий, диэтил-ртуть, плутоний, теллур, циановодород и др. Ко II классу опасности относят литий, фенол, хлороформ, серную кислоту, селен, сероводород, барий, формальдегид, сурьму, стирол, все нитриты, мышьяк, молибден и др. Отнесение отхода к тому или иному классу опасности в настоящее время регулируется как Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, так и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека . Межгосударственный стандарт ГОСТ 30772-2001 закрепляет несколько определений: в п. 3.26 под опасными отходами понимаются отходы, существование которых и (или) обращение с которыми представляет опасность для жизни, здоровья человека и окружающей природной среды; в п. 3.28 закреплен термин токсичные отходы, под которыми понимаются отходы, содержащие вещества, которые в случае попадания в окружающую среду представляют или могут представить угрозу для человека в результате биоаккумулирования и (или) токсичного воздействия на биотические системы. Такое терминологическое разнообразие затрудняет формирование единой государственной системы обращения с отходами. Выделяется 5 классов опасных отходов и в отрыве от них 4 класса токсических отходов. По итогам проведенного 27 декабря 2016 г. заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» [8], было дано указание гармонизировать законодательство в области охраны окружающей среды и законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях выработки единых подходов к классификации отходов. К сожалению, до сих пор эта работа еще не выполнена.
Возможно, в этом вопросе стоило бы обратиться к положительно зарекомендовавшей себя практике Европейского Союза. В 2008 г. была принята Рамочная директива ЕС по отходам [9], в которой закреплена политика по управлению отходами, определена классификация отходов, методы их перера-
ботки и захоронения. Сначала отходы подразделяются по отраслям, где они возникли, потом - по технологическим процессам, вследствие которых они образовались, далее - по видам веществ, доминирующих в отходах. Опасные отходы помечены в перечне специальным значком. Например, в категорию «Отходы от переработки нефти, очистки природного газа и пиролиза угля» (05) в подкатегорию «Отходы от очистки природного газа» (05 07) отнесены три вида отходов: содержащий ртуть слам (05 07 01*), отходы, содержащие серу (05 07 02), и другие отходы (05 07 99). Из этих трех видов к опасным отходам отнесен слам, содержащий ртуть. Кроме того, в Приложении 3 к Рамочной директиве приведен список свойств отходов, наличие которых (одного или нескольких) позволяет отнести отходы к опасным. Подобная практика упрощает обращение с отходами, позволяет вести их строжайший учет.
Для эффективного государственного регулирования обращения с промышленными отходами I и II классов опасности необходимо введение единого федерального оператора. Министерство природных ресурсов и экологии России подготовил пакет документов, согласно которому данные функции планируется возложить на Госкорпорацию «Росатом». Вместе с тем, уже сейчас понятно, что будущему единому оператору придется столкнуться с такими важными проблемами, как нехватка мощностей по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов I и II классов опасности, а также отсутствие объективных данных об объеме образующихся и захороненных отходов I и II классов опасности. Кроме того, существует опасность, что «специализация» единого оператора только на опасных отходах, будет способствовать уводу таких отходов в нерегулируемую сферу обращения с отходами классов, путем их разбавления, смешивания и т.п.
Таким образом, выявление и устранение пробелов и несовершенств нормативной базы обращения с отходами, выполнение в срок поставленных в этой сфере государством задач, развитие действенных механизмов государственного регулирования использования отходов производства, внедрение передового зарубежного опыта позволит вывести охрану окружающей среды на принципиально новый для России высокий уровень.
Библиография:
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году». М.: Минприроды России; НПП «Кадастр», 2018. 888 с. Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 6. ст. 330
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (в редакции от 25 декабря 2018 г.) «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. ст. 3009 Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года, утверждены Президентом РФ от 30 апреля 2012 г. Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/15177 (обращение 12 апреля 2019 г.)
Распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2012 г. № 2423-р (в редакции от 10 августа 2016 г.) // СЗ РФ. 2012. № 52. ст. 7561
Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. ст. 2546
Перечень поручений по итогам заседания Госсовета, состоявшегося 27 декабря 2016 года, утвержден Президентом РФ 24 января 2017 г. № Пр-140ГС Режим доступа: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53775 (обращение 12 апреля 2019 г.)
Стенограмма заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений» Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/53602 (обращение 13 апреля 2019 г.)
Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives. Режим доступа: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32008L0098 (обращение 15 апреля 2019 г.)
