CC BY
72Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
УДК 349.6 ББК 67.407
DOI 10.24411/2073-3313-2019-10348
ПЕРЕХОД НА НОВУЮ СИСТЕМУ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
Актуальные проблемы права и практики
Дмитрий Николаевич МУХЛЫНИН, старший научный сотрудник НИЦ-2 Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний E-mail: [email protected]
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.06 — земельное право;
природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
Аннотация. Переход на новую систему обращения с отходами в нашей стране сложен как в правовом, так и в организационном плане, поэтому проанализировать ход и основные правовые проблемы стало целью данного исследования. Автором анализируются изменения понятийного аппарата базового Федерального закона «Об отходах производства и потребления» в рамках реализации новой системы обращения с отходами и зарождения новой отрасли экономики — отрасли утилизации отходов, развитие которой является приоритетным направлением государственной политики.
Ключевые слова: система обращения с отходами, государственная политика, Росприроднадзор, отходы производства и потребления, утилизация отходов.
Annotation. The transition to a new system of waste management in our country is difficult both in legal and organizational terms, so to analyze the progress and the main legal problems was the purpose of this study. The author analyzes the changes in the conceptual apparatus of the basic the Federal law «On waste production and consumption» in the framework of the new system of waste management and the emergence of a new sector of the economy — the waste management industry, the development of which is a priority direction of state policy.
Keywords: waste management system, state policy, Rosprirodnadzor, production and consumption waste, waste disposal.
Руководство нашей страны с 1 января 2019 г. взяло уверенный курс на формирование и реализацию новой системы обращения с отходами. Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Дмитрий Кобылкин уверен, «что дальше откладывать такой переход было нельзя. Все больше людей начинают понимать социальную ответственность перед своим домом, улицей, где
живут, и если дальше смотреть — перед страной. Проблемы с накопленным мусором должны решать совместно власть и население, прививая, в том числе, культуру раздельного сбора мусора уже с детства»1.
Действительно, в России в настоящее зарождается новая отрасль экономики — отрасль утилизации отходов, развитие которой является приоритетным направлением государственной
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
политики в области обращения с отходами в соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах) от 24 июня 1998 № 892.
Реформирование общественных отношений затронуло даже базовые понятия данного Закона.
Так, в 2015 г. в ст. 1 Закона об отходах изменилось определение понятия «отходы производства и потребления».
Как справедливо отмечает исследователь И.А. Игнатьева, «ныне действующее определение практически повторяет принципиальные подходы к пониманию отходов, изложенные в ст. 2 «Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» (заключена в г. Базеле 22 марта 1989 г.), и можно было бы только порадоваться подобной унификации установлений российского законодательства с положениями международного договора, если бы определение Базельской конвенции исходило из настолько же широкого предмета правового регулирования, как российский Закон об отходах»3.
Современное определение понятия «отходы производства и потребления (далее — отходы)» звучит так: «это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению».
В 2018 г. Федеральным законом № 503-Ф3 законодатель внес изменение и в определение термина «сбор отходов». Теперь оно звучит так: «сбор отходов» — это прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, разме-щение»4.
Данное изменение понятия «сбор отходов» было для законодателя принципиально важным и даже потребовало отдельных разъяснений Рос-природнадзора России, например, о субъектах, связанных со сбором отходов. Так, лица, осуществляющие только транспортировку отходов, деятельность по сбору не осуществляют и поэтому субъектами данных отношений не являются.
Росприроднадзор также пояснил некоторые аспекты утилизации отходов, важная роль в нормативном регулировании которых принадлежит в том числе Правительству Российской Федерации. Правительство Российской Федерации, например, утвердило своим актом Перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских
свойств5, утвердило нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018 — 2020 гг., которые содержат 46 групп товаров и 8 групп упаковки товаров, подлежащих утилизации6.
Федеральным законом № 503-Ф3 был внесен еще ряд важных изменений в Закон об отходах, а именно, в п. 4 ст. 13.3, и они коснулись процедуры разработки, общественного обсуждения, рассмотрения и утверждения территориальных схем обращения с отходами. В связи с этим Росприроднадзор разъяснил, что с 31 декабря 2017 г. территориальные схемы не подлежат согласованию с территориальными органами Рос-природнадзора; это же относится и к региональным программам в области обращения с отходами, в том числе ТКО.
Пункт 8 ст. 12 Закона об отходах призван стимулировать развитие новой отросли утилизации отходов, эта норма устанавливает прямой запрет на захоронение отходов, в состав которых входят полезные компоненты. Перечень таких видов отходов, запрещенных к захоронению, утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации7. Данные «ценные» отходы должны отправляться в обязательном порядке на вторичную переработку. Если же вскроются факты захоронения отходов, входящих в данный перечень, то территориальным органам Роспри-роднадзора следует применять меры административного воздействия, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Перед обществом и государством в целом сейчас стоит одна большая задача — улучшить состояние окружающей среды, которое оценивается по целому ряду экологических параметров как неблагополучное и связано, в том числе, с нерешенными проблемами в сфере сбора и утилизации отходов.
Обратимся к цифрам.
Например, ежегодно только в городе Москва и Московской области образуется примерно 11,7 млн т отходов по данным территориальных схем. При этом Москва не может иметь собственных полигонов, так как захоронение отходов в черте населенных пунктов согласно п. 5 ст. 12 Закона об отходах и п. 5.3 Национального стандарта Российской Федерации «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Общие требования к полигонам для захоронения отходов»8 запрещено.
Переход на новую систему обращения с отходами настолько волнует население страны, что эта тема обсуждалась в ходе «прямой линии» с
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
Президентом Российской Федерации, которая состоялась 20 июня 2019 г. Тогда В.В. Путин заявил, что мусорная реформа должна быть реализована оперативно. «Люди должны видеть результаты, это не тот случай, когда можно оттягивать на 20 лет», — сказал глава государства и напомнил, что в России есть долгосрочная Программа по переработке мусора, объем финансирования которой из бюджета составляет более 300 млрд руб. и предусматривает строительство 200 комплексов по переработке мусора9.
Мы уже отмечали, что в настоящее время на законодательном уровне устанавливаются количественные и качественные ориентиры для разработки местных экологических программ и поэтапного снижения негативного воздействия субъектов экономической деятельности10. Большую роль в этом процессе может сыграть неравнодушная к проблемам экологии общественность в активном контакте с властью и бизнесом.
Проблемными до сих пор остаются следующие вопросы, на которые обратил внимание 4 июня 2019 г. в своем докладе Генеральный прокурор Российской Федерации Юрий Чайка на совещании о состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами на территории четырех федеральных округов (СевероЗападного, Центрального, Северо-Кавказского и Южного). Это: игнорирование в ряде регионов необходимости создания условий для привлечения инвестиций для вторичной переработки отходов (из 44 субъектов в 38 отсутствуют му-сороперерабатывающие предприятия, а в 8 мусоросжигательные заводы и сортировочные комплексы), нарушения конкурсных процедур при выборе регионального оператора и заключении с ним соглашений.
Ю. Чайка также отметил массовый характер непринятия органами местного самоуправления мер по ликвидации несанкционированных свалок, а в половине субъектов Российской Федерации операторы не справляются со своими обязательствами по сбору и утилизации отходов; множество нарушений связано с ненадлежащей организацией работы контролирующих органов, таких, как территориальные органы Росприрод-надзора и Роспотребнадзора и т.д.11.
Таким образом, переход на новую систему обращения с отходами долог и труден, но неизбежен.
1 Интервью Д. Кобылкина «Российской газете» 30.07. 2018 г. // Офиц. сайт Минприроды РФ: URL: http:// www.mnr.gov.ru/about/#contacts (Дата обращения: 23.06.2019)
2 Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 29.07.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
3 Игнатьева И.А. Правовые проблемы определения понятия «отходы производства и потребления» // Экологическое право. 2018. № 1. С. 12—19.
4 Письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 02.04.2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации» (вместе с Информацией для руководства и использования в работе территориальными органами Росприроднадзора по применению положений Федерального закона от 31.12.2017 г. № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации») // URL: http: // www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71456224/ #ixzz51c4M4GNr. (Дата обращения: 04.07.2019)
5 Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 г. № 2970-р «Перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств» // URL: http: // www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/71456224/#ixzz51c4M4GNr (Дата обращения: 04.07.2019)
6 Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 г. № 2971-р «Нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018 — 2020 годы» // URL: http: // www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71456224/ #ixzz51c4M4GNr (Дата обращения: 24.06.2019)
7 Распоряжение Правительства РФ от 25.07.2017 г. № 1589-р «Перечень видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается» // URL: http: // www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71456224/ #ixzz51c4M4GNr (Дата обращения: 30.06.2019)
8 Национальный стандарт Российской Федерации «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Общие требования к полигонам для захоронения отходов» ГОСТ Р 56598-2015 // Офиц. интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru 12.07.2019.
9 Эколог: к реализации «мусорной реформы» — много вопросов // Офиц. сайт радио Спутник URL: https:// radiosputnik.ria.ru/20190620/1555752080.html (Дата обращения: 07.07.2019)
10 Мухлынин Д.Н. Экологическая безопасность экономики и экология человека: правовой аспект // Закон и право. 2018. № 4. С. 74—75.
11 Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка провел в Ростове-на-Дону совещание о состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. 04.06.2019 г. // Сайт Новости Прокуратуры РФ: URL: https://procrf.ru/ news/750920-generalnyiy-prokuror-rf-yuriy-chayka-provel-v-rostove-na-donu-soveschanie-o.html (Дата обращения: 14.06.2019)
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
Библиографический список
1. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (ред. от 29.07.2018 г.) // СПС «Консультант Плюс»
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 01.04.2019 г) // СПС «Консультант Плюс»
3. Письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 02.04.2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации» (вместе с Информацией для руководства и использования в работе территориальными органами Росприроднадзора по применению положений Федерального закона от 31.12.2017 г. № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации») // URL: http: // www.garant.ru/products/ ipo/prime/doc/71456224/#ixzz51c4M4GNr. (Дата обращения: 04.07.2019)
4. Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка провел в Ростове-на-Дону совещание о состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами. 04.06.2019 г. // Сайт Новости Прокуратуры РФ: URL: https://procrf.ru/news/ 750920-generalnyiy-prokuror-rf-yuriy-chayka-provel-v-rostove-na-donu-soveschanie-o.html (Дата обращения: 14.06.2019)
5. Игнатьева И.А. Правовые проблемы определения понятия «отходы производства и потребления» // Экологическое право. 2018. № 1. С. 12-19.
6. Интервью Д. Кобылкина «Российской газете» 30.07.2018 г. // Офиц. сайт Минприроды РФ: URL: http://www.mnr.gov.ru/about/#contacts (Дата обращения: 23.06.2019)
7. Мухлынин Д.Н. Экологическая безопасность экономики и экология человека: правовой аспект // Закон и право. 2018. № 4. С. 74—75.
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Законодательная техника
Эриашвили Н.Д., Чухвичев Д.В., Червонюк В.И. Законодательная техника. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция». — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2019. — 495 с.
ISBN 978-5-238-03289-4
Раскрываются основные теоретические и практические вопросы, связанные с законодательным регулированием, процессом создания, изменения и отмены нормативных правовых актов, дается характеристика системы законодательства в Российской Федерации. Рассматриваются основные правила законотворческой деятельности, научные концепции, связанные с законодательной техникой, способы, приемы и правила, применяемые при создании и принятии нормативных правовых актов, а также методология кодификации имеющегося законодательства. Характеризуются некоторые наиболее существенные проблемы законодательного регулирования в современной России.
Для студентов юридических вузов, аспирантов, преподавателей, а также сотрудников законодательных органов и органов исполнительной власти, занятых в процессе подготовки и принятия нормативных правовых актов.
ЗАКОН И ПРАВО • 08-2019
