CC BY
69
Законодательное регулирование государственной молодежной политики
в современной России
Резюме. В статье рассматриваются процесс становления законодательной базы и основные меры, направленные на создание правовых, экономических, социальных, организационных условий для успешного участия молодых российских граждан в системе общественных отношений.
Ключевые слова: молодежь, государственная молодежная политика, права и свободы молодежи, закон, нормативно-правовые акты.
УДК 930:001.12
Усиленное внимание к проблемам молодежи становится жизненно необходимым императивом любого государства, поскольку именно молодым людям предстоит определять состояние и дальнейшее развитие завтрашнего общества, нести особую, не заменимую другими социальными группами функцию ответственности за сохранение и становление страны, преемственность ее истории и культуры, жизнь старших и воспроизводство последующих поколений.
Учитывая это, само общество должно создать для молодых условия и стимулы, при которых они могли бы выполнить свое историческое предназначение. В связи с этим необходима современная, отвечающая запросам XXI века концепция государственной молодежной политики (далее - ГМП), которая начала разрабатываться в Российской Федерации в конце прошлого века. Она представляет собой систему мер, направленных на создание правовых, экономических, социальных, организационных условий для успешного участия молодых граждан в системе общественных отношений и реализации своего экономического, интеллектуального и духовного потенциала. ГМП формируется и реализуется органами государственной власти и органами местного самоуправления при участии молодежных общественных объединений, неправительственных организаций и иных юридических и физических лиц.
Базовые положения, касающиеся осуществления государственной молодежной политики и регулирования основ деятельности молодежных объединений, предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Ряд ее статей, в частности 30-я, 38-я, 39-я, 43-я и 44-я, затрагивает отдельные вопросы, связанные с проведением ГМП. Однако единого нормативно-правового акта, который бы в достаточной мере регулировал эту сферу, нет и доныне.
Павел Меркулов,
доцент кафедры истории и политологии Российского государственного университета туризма и сервиса, кандидат философских наук
Первые шаги перестройки в СССР и Российской Федерации сопровождались попытками выработки сильной социальной политики, важным направлением которой была признана молодежная составляющая. В мае 1991 г. был принят Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики», подготовка и принятие которого имели большое значение. В структуре государственных органов создавались комиссии, отделы по делам молодежи, которые занимались в том числе разработкой комплексных целевых программ «Молодежь». Таким образом, к моменту принятия Декларации о суверенитете Российской Федерации была введена должность полномочного представителя Правительства РФ по делам молодежи, в ряде регионов имелись государственные структуры по работе с этой категорией граждан, но остро ощущалась потребность в образовании федерального органа.
В последующие годы принимались специальные законодательные акты, посвященные тому или иному аспекту государственной политики, затрагивающему интересы этой социально-возрастной группы. 4 сентября 1992 г. состоялась встреча Президента России с представителями общероссийских детских и молодежных организаций, руководителями областных комитетов по делам молодежи. Результатом мероприятия стал Указ «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики».
Вопросы ГМП неоднократно ставились в Государственной Думе при обсуждении законопроектов, рассматривались на заседаниях Комитета по делам женщин, семьи и молодежи. 16 мая 1995 г. прошли парламентские слушания по реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации. Важное значение имело принятие в конце этого же года Семейного кодекса РФ, в котором впервые в обобщенном виде представлены права несовершеннолетних детей в соответствии с Конвенцией ООН о правах ребенка. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде Российской Федерации» от 24.11.1995 г. установлена новая граница возраста, с которого допускается прием на работу, - 15 лет (раньше - 16 лет), введено запрещение на использование труда несовершеннолетних на работах, выполнение которых может причинить вред их нравственности, и др.
Федеральный закон «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» от 28.07.1995 г. ввел важные механизмы субсидирования таких объединений, их включения в систему формирования и реализации государственной молодежной политики. В связи с принятием данного закона было издано постановление правительства Российской Федерации от 09.10.1995 г. №991 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Правительства Российской Федерации по вопросам государственной поддержки молодежных и детских общественных
объединений». Сформировалась правовая основа для партнерских действий органов государственной власти с организованным молодежным движением.
В условиях существовавшей правовой неопределенности инициативу по развитию законодательного обеспечения в этой сфере взяли на себя субъекты Российской Федерации. В 87 из них были созданы и функционировали 1837 органов по делам молодежи, в которых работало более 15 тыс. человек. В 1996-1997 гг. законы о молодежной политике были приняты почти в 40 регионах России.
Объем финансирования мероприятий по реализации молодежной политики за 1994-1997 гг. составил почти 510 млн руб., из которых на долю федерального бюджета приходилось 61 586,4 тыс., а на субъекты Российской Федерации - 448 353 тыс. руб.
Общие положения, цели, ключевые направления развития организационно-экономического механизма и разделения полномочий органов высшей государственной власти и субъектов Российской Федерации при реализации ГМП нашли свое отражение в проекте №98059899-2 «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации», внесенном для рассмотрения в Государственную Думу РФ 13.07.1998 г. В пояснительной записке отмечалось, что он разработан в отношении лиц в возрасте от 14 до 30 лет, общая численность которых в стране более 36 млн человек.
Расходы по реализации основных целей государственной молодежной политики за трехлетний период (1998-2000 гг.) в соответствии с постановлением Государственной Думы от 18.11.1998 г. №3254-П ГД «О проекте Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации» должны были составить около 90 млрд руб. Данная сумма включала в себя все виды расходов государства на решение важнейших проблем молодежи в сфере здравоохранения, образования, воспитания, занятости, социальной защиты и обслуживания и т.п.
При обсуждении в первом чтении данного документа в Государственной Думе один из его авторов М.А. Таранцов отмечал, что законопроект не ориентирован на поддержку каких бы то ни было потребительских ожиданий и ориентации молодых людей, в нем признается необходимость долгосрочных инвестиций в государственную поддержку различных групп молодежи на этапе их вхождения в самостоятельную жизнедеятельность.
В январе 1999 г. в г. Санкт-Петербурге прошли парламентские слушания, а позднее Комитет провел специальное обсуждение документа с участием лидеров молодежных и детских общественных объединений. Высказанные замечания и предложения были учтены при доработке текста, так как в целом они не меняли концепцию, принятую в первом чтении, а только уточняли и конкретизировали имеющиеся статьи.
23 июня 1999 г. данный законопроект был принят Государственной Думой РФ в третьем чтении постановлением №4187-11 ГД, однако отклонен Советом Федерации. Обе палаты Федерального Собрания высказались за создание согласительной комиссии для преодоления разногласий.
В новой редакции Закон был принят Государственной Думой 27.10.1999 г., одобрен Советом Федерации и направлен Президенту РФ. Однако он отклонил данный законопроект, мотивируя это тем, что основная его глава «Приоритеты государственной молодежной политики в Российской Федерации» по своему содержанию носит характер не закона, а программного документа. Нормы статей этой главы либо декларативны, либо не имеют механизма реализации. Несмотря на создание новой согласительной комиссии, вопрос о Федеральном законе был снят с повестки дня.
5 декабря 2001 г. на заседании Правительственной комиссии по делам молодежи была одобрена «Концепция государственной молодежной политики Российской Федерации», согласно которой молодежь была определена как объект национально-государственных интересов, один из главных факторов обеспечения развития государства и общества, а ГМП - как внутренняя политика государства, призванная поддерживать молодых людей, привлекать их к созидательному, активному участию в жизни общества и государства.
С 2007 г. на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект №428343-4 «О государственной молодежной политике в Российской Федерации». Вопрос о принятии закона о молодежи рассматривался на заседании Государственного Совета РФ «О молодежной политике в Российской Федерации» 17 июля 2009 г. В выступлении Президента Д.А. Медведева было отмечено: «Если мы сможем все-таки подготовить насыщенный реальными, конкретными нормами документ, его нужно будет принять и считать базовой конструкцией для развития законодательства о молодежи». Кроме того, он подчеркнул, что готов внести проект данного закона в Государственную Думу, если в нем будет нормативная составляющая, а не только набор принципов, которыми должно руководствоваться государство в этой сфере. Однако никаких действий в отношении соответствующего нормативно-правового акта не последовало.
За разработку базового закона как свода правил, понятий, механизмов, инструментов в 2009 г. высказывалось Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. По мнению специалистов, для реализации ГМП необходимы единые подходы, стандарты, принципы, а также централизованная система управления с привлечением самой молодежи и общественных молодежных организаций и движений.
Таким образом, попытки принятия закона, устанавливающего правовые основы работы с этой категорией
населения в РФ, продолжаются более 20 лет. Однако эта задача не была решена в полной мере, в том числе по причине декларативности предлагаемых норм.
Во всех странах СНГ, кроме России и Республики Армения, имеются базовые законы в отношении ГМП. В Азербайджанской Республике действует Закон «О молодежной политике», в Казахстане и Туркменистане - «О государственной молодежной политике», Кыргызской Республике, Беларуси и Узбекистане -«Об основах государственной молодежной политики», Республике Молдова - «О молодежи», Республике Таджикистан - «О молодежи и государственной молодежной политике», Украине - «О содействии социальному становлению и развитию молодежи».
Межпарламентской Ассамблеей Содружества Независимых Государств в 2012 г. был принят модельный Закон «О государственной молодежной политике». Это законодательный акт рекомендательного характера, содержащий общие для государств - участников СНГ задачи и направления в этой сфере. В нем даны определения понятий «государственная молодежная политика», «молодежь (молодые граждане)», «молодая семья», «молодой ученый», «молодой специалист» и другие. Кроме того, в Законе прописаны полномочия органов власти по основным направлениям ГМП.
Необходимость разработки целостной концепции государственной молодежной политики, касающейся различных аспектов, связанных с экономическим положением молодежи, ее социальным статусом, участием в социально-демографических процессах, назрела давно. С этой целью следует предпринять меры по совершенствованию федеральных и региональных нормативно-правовых актов; повышению эффективности государственного регулирования в этой сфере; формированию кадрового потенциала; развитию и нормативно-правовому обеспечению системы социальных служб различной направленности для молодежи и др. Эти вопросы обсуждались на международной научно-практической конференции «Государственная молодежная политика: из прошлого в настоящее и будущее», прошедшей в г. Орле 13 апреля 2013 г. Ее участники высказались за необходимость принятия Федерального закона по государственной молодежной политике и в этой связи поддержали законодательную инициативу депутатов Орловского областного Совета народных депутатов по внесению в Государственную Думу проекта Федерального закона «Об основах государственной молодежной политики в Российской Федерации» и внесению в Орловский областной Совет народных депутатов проекта закона Орловской области «Об основах государственной молодежной политики в | Орловской области».
В правовом государстве должен быть стержень ГМП, который проходит через все его структуры и должен состоять, прежде всего, из общенационального определения основных целей, задач, направлений
<
ГМП; во-вторых, из гарантированных государством в целом прав и возможностей молодежи; в-третьих, из структур управления, способных разрабатывать и осуществлять эту политику. В России должна сложиться единая система управления молодежной политикой, сформироваться единый подход к ее организации на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Пока такая структура отсутствует, безусловно, ясно, что основная часть практического воплощения ГМП осуществляется на региональном и местном уровнях.
В структуре управления молодежной политикой, в организации этой работы ключевое значение имеет характер, принципы взаимодействия, взаимоотношения (зачастую даже личного характера) молодежных образований с руководителями субъектов Федерации. Сам процесс создания системы органов по делам молодежи регионального и муниципального уровня протекает во многом стихийно и связан с субъективным фактором -отношением к этому администраций территорий (федерального комитета, областных и городских, районных комитетов, отделов), наличием средств, а также недостаточностью кадровых ресурсов. По сложившимся реально в России условиям вертикальная связь между соответствующими структурами не определена. Хотя очевидной является целесообразность их взаимодействия, объединения усилий и возможностей, выработка единой политики и приоритетов, естественно, без ущемления организационной, финансовой и иной самостоятельности.
Региональный уровень ГМП представляет собой достаточно самостоятельный организм со своим особенным механизмом реализации. Во-первых, это обязательное фиксирование общегосударственных, общенациональных, принятых на федеральном уровне нормативов. Во-вторых, это действующие в пределах региона документы, которые отражают «местные» возможности и «местные» потребности, и по своему спектру зачастую значительно шире, чем общефедеральные. На региональном уровне и определяются приоритеты ГМП как в ее направлениях, так в объемах и источниках финансирования. В этом плане огромное значение имеет инициатива Госкоммолодежи России по созданию молодежных секций в рамках межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества.
Государственная молодежная политика в России реализуется на основе освоения и преобразования молодежью системы ценностей и норм и реализации их в деятельности, содействующей возрождению страны. Однако и сегодня можно говорить лишь о продолжении ее становления. Причины медлительности перемен различны. Одни из них носят психологический характер и связаны с традициями такого рода деятельности; другие вытекают из принципов построения исполнительных органов по сферам деятельности - культуре, спорту, здравоохранению, образованию; третьи связа-
ны с политической позицией отдельных руководителей государства, основанной на приоритетности макроэкономических процессов и второстепенности социальной политики в целом.
Действенный подход к ГМП состоит, прежде всего, в признании ее важной частью внутренней государственной политики, а не прерогативой какого-то одного ведомства. Основное ее отличие от политики в отношении детей, женщин, инвалидов, других социально ущемленных категорий населения состоит в том, что она не сводится только к компенсаторным механизмам (помощи, поддержке и т.п.), а предполагает активное инновационное участие молодежи в жизни общества, опирается на трудовой и творческий потенциал молодого поколения. Эта составляющая политики важна не только сама по себе, но и является необходимым условием перехода России на модель устойчивого развития. Концепция этого перехода должна учитывать, что смысл его состоит как в сбалансированном решении экономических, социальных и экологических проблем, так и в создании новой системы духовно-нравственных ценностей, им соответствующих. Это трудный и длительный процесс, требующий осознанных и целенаправленных усилий. Они должны основываться на сочетании общечеловеческих гуманистических ценностей с российскими социокультурными и ценностно-мировоззренческими нормами, традициями, многовековым опытом совместного проживания всех народов России.
Статья поступила в редакцию 08.10.2013 г.
Summary
The article discusses the process of becoming the legal framework and the basic regulation governing the situation of young people in contemporary Russian societu. Conception of state youth policy that meets the needs of the XXI century is required. Such conception began to be developed in the Russian Federation at the end of the last century and is implemented on the basis of youth development and transformation of values and norms, and implementation of their activities to promote the revival of the country.
See: http://innosfera.org/2014/02/youth_policy Литература
1. Государственная молодежная политика: из прошлого в настоящее и будущее / Труды международной научно-практической конференции. Орел, 13 апреля 2013 г. - Брянск, 2013. С. 250-251.
2. Конституция Российской Федерации. Электронный ресурс: http://www.constitution.ru/
3. Концепция государственной молодежной политики в Российской Федерации. - М., 2002.
4. Личный архив П.А. Меркулова: www.kremlin.ru/transcripts/4833;www.rosbalt.ru/main2009/07/17/655930.html.
5. Молодежь в условиях социально-экономических реформ // Материалы межд. науч.-практ. конф. Вып. 1-2 / научн. ред. В.Т. Лисовский. - СПб., 1995.
6. Новые законы и нормативные акты (приложение к «Российской газете»). - М., 2001-2003 гг.
7. Программа и устав общероссийской общественной организации «Российский союз молодежи». - М., 2003.
8. Собрания Законодательства Российской Федерации // Юридическая литература. - М., 1994-2003 гг.
9. Социальная защита молодежи: вопросы теории и практики /отв. ред. В.Т. Лисовский. - М, 1993.
10. Теория и практика социальной работы. Отечественный и зарубежный опыт / Отв. ред. Т.Ф. Яркина. В 2 т. Т. 1-2. - М., 1993.
