CC BY
65
Законодательное обеспечение развития сельского хозяйства
С. А. Боголюбов
Принятие в декабре 2006 г. нового Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»1 в очередной раз всколыхнуло надежды многих россиян на оздоровление агропромышленного комплекса с помощью правовых мер. Многие увидели в нем новую веху в аграрном законодательстве, но были и такие, кто скептически отнесся к решению насущных экономических проблем с помощью закона.
В массовом сознании еще бытует представление, что важнейшие возникающие проблемы, в том числе экономического, социального, организационного характера, можно успешно решать, прежде всего, посредством законов. К сожалению, жизнь нередко опровергает эти идеалистические настроения, объективная реальность оказывается гораздо глубже и сильнее большинства волевых устремлений и замыслов людей. Аграрное законодательство являет тому наглядный и убедительный пример.
XX век был временем поиска и принятия глубоких, порой диаметрально противоположных, решений в аграрной сфере экономики. Столыпинская реформа с возможностью выделения крестьян с землей в отруба, эсеровский декрет о земле, принятый в ночь на 27 октября 1917 г., запрещающий част-
Боголюбов Сергей Александрович —
заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, член Совета по аграрной политике при Министре сельского хозяйства РФ.
1 Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяй-
ства» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. I. Ст. 27.
ную собственность на землю «навсегда», всеобщая коллективизация сельского хозяйства 30-х годов прошлого века, последующие решения о механизации, электрификации, направлении на село горожан, химизации, мелиорации, пожизненном наследуемом владении землей, фермеризации, о частной собственности на землю и средства сельскохозяйственного производства вырастали порой не снизу, а спускались сверху, но каждый раз были призваны стать «архимедовыми рычагами» и точками опоры для поднятия сельского хозяйства.
Отсутствие в Конституции РФ упоминания аграрного законодательства свидетельствует о его сложном, составном, комплексном характере, опирающемся на гражданские, административные, финансовые, экологические и иные требования, установление которых относится как к ведению РФ, к совместному ведению РФ и субъектов РФ, так и к собственному ведению субъектов РФ.
Только в период реформ в Российской Федерации были приняты Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами», Закон РФ от 14 мая
1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральный закон от 2 декабря
1994 г. № 53-Ф3 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-Ф3 «О племенном животноводстве», Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-Ф3 «О сельскохозяйственной кооперации», Федеральный закон от 10 января 1996 г.
№ 4-ФЗ «О мелиорации земель», Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве», Федеральный закон от 9 июля 2002 г. № 83-Ф3 «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей», Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве».
В начале аграрных реформ сыграли (утратившие ныне силу) свою роль Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». Многочисленны законы по аграрным вопросам в субъектах РФ и нормативные правовые акты в муниципальных образованиях2.
Аграрные отношения нередко регулируются в законах, относящихся к различным отраслям законодательства. В Налоговом кодексе РФ есть глава «Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)», в части второй ГК РФ в гл. 30 — § 5
2 См.: Правовое развитие сельскохозяйственной кооперации / Под ред. Беляевой 3. С. М., 2005; Минина Е. Л. Законодательное обеспечение аграрной политики в России // Журнал российского права. 2006. № 5. С. 46.
«Контрактация» и в части четвертой ГК РФ — гл. 72 «Право на селекционное достижение», в КоАП РФ — гл. 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель», в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» — ст. 42 «Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения» и ст. 49 «Требования в области охраны окружающей среды при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве». Можно упомянуть также Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» и Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» и др.
В принципе, аграрные отношения могли бы быть подчинены действию общих законодательных правил, направленных на развитие рынка, конкуренции, антимонополизма, многообразия и соперничества различных равноправных форм собственности и хозяйствования, обеспечение единого экономического пространства, свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельно-сти3. В юридической науке порой задается небезосновательный вопрос: достаточно ли сельскохозяйственной специфики для существования и дальнейшего развития аграрного законодательства?
Специфика сельскохозяйственного производства, однако, находит свое отражение и оправдание в осо-
3 См.: Предпринимательская деятельность в сельском хозяйстве. Правовые вопросы. М., 1998; Устюкова В. В. Правовое положение крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства граждан. М., 2000; Баки-рова Р. Т. Понятие личного подсобного хозяйства и его соотношение с другими формами хозяйствования // Аграрное и земельное право. 2005. № 6. С. 20—32.
бенностях российского законодательства, в его отраслях, в Своде законов, в официально утвержденных классификаторах и т. д. Преобразования в аграрной сфере, поэтому и вместе с тем, оказались отделены и отдалены от преобразований в иных сферах экономики, общественной жизни не только организационно, но и юридически.
Особенности и уединенность аграрного труда отмечал еще А. В. Чаянов в 20-х гг. прошлого века. Причинами самостоятельности аграрной экономики принято считать ее низкую конкурентоспособность, инерционность, сезонный и многоотраслевой характер производства, инвестиционную непривлекательность, уровень ручного, физического труда (за уменьшение которого организовывались в продолжение полувека соревнования между регионами), системную безработицу, неразвитость инфраструктуры, влияние природно-климатических условий.
Можно добавить к этому исконное стремление селян вырваться из «идиотизма сельской жизни» (выражение философов середины XIX в.), перманентно кризисное состояние российского сельского хозяйства (где 80% хозяйств становятся убыточными), извечно упадочное состояние правовой культуры и сельской правовой службы. Правовой нигилизм при этом, как ни странно, здесь еще больше совмещается и сочетается с правовым идеализмом и фетишизацией готовящихся и принимаемых законов.
В настоящее время для реализации приоритетного национального сельскохозяйственного проекта предстоит обеспечивать качество и чистоту пищевых продуктов, рациональное использование природных ресурсов, оказание адресной государственной поддержки сельским товаропроизводителям, борьбу со злоупотреблениями и коррупцией в области расходования выделенных на проект средств.
Задачами аграрного законодательства на современном этапе наряду с общими целями регулирования важнейших общественных отношений видятся обеспечение продовольственной безопасности (независимости) страны (считается, что превышение импорта продуктов в размере более одной трети вызывает угрозу государственности), государственная поддержка и защита сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе на внешнем рынке, в ФАО, в ВТО (как это принято в других развитых странах), устойчивое развитие сельских территорий, устранение глубоких различий и даже противоречий между городом (две трети населения) и деревней при сохранении положительных традиций, в частности, стремления к справедливому и трудовому образу жизни4.
Вхождение и возвращение РФ в международные организации предполагает предварительный тщательный анализ необходимых изменений и дополнений российского аграрного и иного законодательства с тем, чтобы впоследствии обеспечивать неуклонное исполнение взятых на себя страной обязательств. Естественно, эта инвентаризация норм должна осуществляться на базе головного, может быть, как принято говорить, рамочного федерального аграрного закона.
В упомянутом новом Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» (далее — Закон) предусматривается установление правовых основ реализации государственной социально-экономической политики в сфе-
4 См.: Аграрная реформа в Российской Федерации: правовые проблемы и решения / Под ред. Беляевой 3. С., Самончик О. А. М., 1998; Галиновская Е. А. Основные правовые проблемы государственного регулирования агропромышленного комплекса России // Журнал российского права. 2006. № 4. С. 62.
ре развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий.
Легализация государственной аграрной политики получила отражение и продолжение в Законе в виде формулирования основных ее целей, принципов, направлений, мер реализации, перечень которых, в частности, включает восемь пунктов и завершается «другими мерами, предусмотренными законодательством Российской Федерации».
В реализации государственной аграрной политики участвуют, прежде всего, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и на добровольной основе союзы (ассоциации) сельскохозяйственных товаропроизводителей, в число участников которых входят производители и их объединения, производящие на территории РФ более чем две трети общего объема производства отдельных видов сельхозпродукции и оказывающие соответствующие услуги.
Осуществлено закрепление и развитие в Законе, наряду с актами Правительства РФ, основных функций федерального органа исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, ответственного за реализацию государственной программы развития сельского хозяйства, осуществляющего координацию соответствующих дейст-
вий субъектов РФ и поддержку уровня цен на рынке сельскохозяйственной продукции. Напомним, что Минсельхоз России был одним из первых поставивших и решивших в 2005 г. вопрос о ликвидации созданного в ходе административной реформы и подведомственного ему федерального сельскохозяйственного агентства.
В обсуждаемом Законе содержатся значимые для права определения «сельскохозяйственный производитель», «сельскохозяйственное производство», «устойчивое развитие сельских территорий»и др., заслуживающие дальнейшего научного осмысления и исследований, в том числе диссертацион-ных5.
Длительные дискуссии о необходимости закрепления в Законе минимальной доли федерального бюджета, выделяемого для развития сельского хозяйства, закончились формулировкой о финансировании государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития сельских территорий в соответствии с законодательством РФ: средства федерального бюджета, предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку сельскохозяйственного производства предоставляются бюджетам субъектов РФ в виде субсидий в порядке, определенном Правительством РФ. Таким образом, их не постигнет печальная судьба некогда определенных законами финансовых квот на образование, экологию, культуру, средств федерального бюджета, направляемых на
5 См.: Палладина М. И. О юридических категориях и терминах в аграрном праве // Государство и право. 2000. № 7. С. 43; Правовое обеспечение развития сельского хозяйства в России (Жариков Ю. Г., Горохов Д. Б., Кайшев В. Г., Пашова М. С. и др. / Отв. ред. Боголюбов). М., 2005. С. 211—213 и др.
финансирование племенного животноводства6 .
Развитие сельского хозяйства, регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на среднесрочный период, их финансовое обеспечение и механизмы реализации должны предусматриваться в особого рода документе — Государственной программе, утверждаемой Правительством РФ на пятилетний период; порядок ее подготовки и проверки исполнения конкретизирован в Законе.
Некоторым отступлением от требований нормативности Закона является индивидуальное предписание об основных показателях проекта государственной программы на 2008—2012 гг., в комиссию по подготовке которых включаются по четыре представителя от каждой палаты Федерального Собрания РФ; основные показатели проекта направляются в Правительство РФ для утверждения до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу РФ. Здесь также проявляется подключение депутатов к обсуждению бюджета с «нулевой стадии» и некоторое объединение представителей законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти.
Предусматривается национальный доклад о ходе и результатах реализации государственной программы в предыдущем году, который утверждается Правительством РФ, направляется в Федеральное Собрание РФ и подлежит опубликованию. Для оценки результатов реализации каждой из подпрограмм государственной программы создается экспертная комиссия из представителей отраслевых ассоциаций сельскохозяйственных производи-
6 См.: Аграрное право: Учебник / Под ред. Боголюбова С. А. и Мининой Е. Л. М., 2007. С. 233.
телей и потребителей сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и других некоммерческих организаций, представителей органов власти: число государственных служащих в экспертной комиссии не должно превышать одной трети членов ее состава. Разумеется, предусматривается ее финансирование.
Деградация почв обусловила включение в Закон положений о государственной поддержке мероприятий по обеспечению экологического равновесия, охраны сельскохозяйственных земель, повышения их плодородия, в том числе стимулирования применения удобрений за счет средств бюджетов всех уровней. Подобные меры предусматривались и ранее в природоохранном, земельном и ином природоресурсном законодательстве; аналогичные меры закрепляются в законодательстве ряда зарубежных государств, где получают отражение в подзаконных актах и широко применяются на практике, способствуя обеспечению надлежащего правопорядка.
В принятом Законе практически решаются некоторые теоретические вопросы о пределах вмешательства российского государства в экономическую деятельность физических и юридических лиц, о сохранении за ним функций разработки и осуществления политики по обслуживанию граждан и оказанию им необходимых услуг, по контролю и надзору за исполнением законодательства всеми и повсеместно, соблюдения и обеспечения правопорядка.
Конкретный характер носит ст. 11 Закона о государственной поддержке кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, где провозглашаются их равный доступ к получению займов в российских кредитных организациях, сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах с предоставлением субсидий бюджетам субъектов РФ из федерально-
го бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов на весь срок использования кредитов.
Эти субсидии по кредитам, полученным гражданами, ведущими личное подсобное хозяйство, кре-стянскими (фермерскими) хозяйствами, сельскохозяйственными потребительскими кооперативами, предполагают не менее 95% ставки рефинансирования (учетной ставки) ЦБ РФ, действующей на дату заключения договора кредита. Практике принадлежит преодоление коррупционности и устранение излишних административных барьеров деятельности подлинных аграриев.
Не менее важно положение о сельскохозяйственном страховании, осуществляемое с государственной поддержкой — за счет бюджетных средств предоставляются субсидии в размере 50% от уплаченной страховой премии (страховых взносов) по договору страхования рисков утраты (гибели) урожая зерновых, масличных, технических, кормовых, бахчевых культур, картофеля, овощей, многолетних насаждений (виноградников, хмеля, чая и др.) от засухи, заморозков, вымерзания, выпревания, градобития, пыльных и песчаных бурь, землетрясения, лавины, сели, половодья, переувлажнения почвы.
Для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, стабилизации цен на них и поддержания уровня доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей вводятся государственные закупочные и товарные интервенции в отношении продовольственной и фуражной пшеницы, ржи, фуражного ячменя, кукурузы и иной сельскохозяйственной продукции, перечень которой утверждается Правительством РФ.
Закупочная интервенция проводится при снижении цен на реализуемую продукцию ниже минимальных расчетных цен путем закупки, в том числе на биржевых
торгах, у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими продукции или путем проведения залоговых операций. Товарные интервенции проводятся при росте цен свыше максимальных расчетных цен путем продажи сельхозпродукции. В целях этих интервенций Минсельхозом России определяются предельные уровни минимальных и максимальных цен. Не позднее марта текущего года в СМИ публикуются установленные уровни минимальных цен на реализуемую сельхозпродукцию. Правительство РФ вправе принимать меры по ограничению ввоза на территорию и вывоза с территории РФ сельхозпродукции.
Значительное место уделяется в Законе системе государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства — его содержанию, порядку, срокам и способам размещения; тем самым конкретизируются предложения послания Президента РФ об открытости экономических и иных процессов и предписания Правительства РФ об информировании федеральными органами исполнительной власти граждан о своей деятельности. Основами системы информации о состоянии и тенденциях развития сельского хозяйства служат информационные системы федеральных органов исполнительной власти в сферах агропромышленного комплекса и рыболовства, статистики, таможенного дела, субъектов РФ, органов местного самоуправления.
Дается перечень сведений, подлежащих обязательному размещению и обновлению не реже чем один раз в квартал, на официальных сайтах Минсельхоза России и уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ в сети Интернет. К ним относится, например, информация о соответствующих решениях и издании нормативных правовых актов, об уровне таможенных пошлин, объемах та-
рифных квот, импорта и экспорта, о прогнозах и фактических показателях производства сельхозпродукции, отчеты о посевах, уборке, поголовье скота, производстве молока по России и субъектам РФ, о средней цене на реализованную сельскохозяйственную и приобретенную промышленную продукцию, о состоянии федерального интервенционного фонда и объеме запасов сельхозпродукции на конец года, о проведении тендеров на поставки.
В систему государственного информационного обеспечения в обязательном порядке включается информация о количестве и состоянии сельхозтехники и поступлении топлива, о финансово-экономическом состоянии сельскохозяйственных организаций, о фитосанитар-ном и эпизоотическом состоянии территорий, о ресурсах и использовании охотничьих угодий, о результатах мониторинга цен на рынках. Подобная информация выставлялась и ранее в Интернете. Важно, чтобы эта информация предоставлялась государственными органами и бесплатно, всем заинтересованным лицам должны гарантироваться равные условия доступа к ней.
Таким образом, новым Законом осуществляется попытка решения некоторых основных проблем и регулирования узловых актуальных сторон общественных отношений, связанных с развитием сельского хозяйства. Наличие в нем деклараций, норм-принципов, во-первых, может способствовать сосредоточению внимания и усилий общества, государства, финансовых и организационных ресурсов на избранных направлениях, а, во-вторых, предполагает принятие массы подзаконных актов, направленных на соблюдение, использование, выполнение предписаний Закона.
Немаловажно определить место этого Закона в системе аграрного и всего российского законодательства. На роль головного в отрасли законодательства этот Закон не
претендует и в ст. 2 «Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства» не требует от других федеральных и иных законов обязательного соответствия своим требованиям. Не признавая понятия «рамочный закон», можно констатировать, что здесь определяются и основы государственной аграрной политики, и меры, в том числе конкретные, по ее реализации, хотя и при отсутствии каких бы то ни было санкций. Напомним, что близкий по смыслу, но менее конкретный Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» был признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
Рядом специалистов вносятся предложения (как до, так и после 2006 г.) о систематизации аграрного законодательства в виде аграрного кодекса7. Обращается внимание на отсутствие законодательного регулирования государственного участия в лизинге, а в сельском хозяйстве оно является неизбежным, на некоторые, не отраженные в законодательстве особенности контрактации, иную специфику правового регулирования общественных отношений в сельском хозяйстве. Думается, никакие акты с порога не следует ни отвергать, ни безоговорочно поддерживать: целесообразно провести анализ имеющейся нормативно-правовой базы по данному вопросу и эффективности ее применения, сформулировать предмет законодательного регулирования, оценить предлагаемые решения и степень новизны устанавливаемых правоотношений, механизмов регулирования.
7 См.: Козырь М. И. Аграрное право России: проблемы становления и развития. М, 2003; выступление В. М. Дикуссара на заседании ученого совета ИЗиСП // Журнал российского права. 2007. № 3.
Если таких новелл оказывается достаточно, если они не умещаются в действующую систему актов, то следует переходить к новому качеству кодификации, может быть, даже к кодексу. Само по себе формирование такого кодекса, как и экологического, образовательного и других предлагаемых многочисленных кодексов, с включением в него десятков, а то и сотни основных действующих актов не станет решающим этапом законодательного обеспечения развития сельского хозяйства, но приведет к громоздкости и постоянной изменяемости законодательной базы развития агропромышленного комплекса, к нагромождению одних, и без того многочисленных, актов над другими, к возникновению новых пробелов и противоречий, которые надо стремиться устранять, а не наращивать.
Комментируемый Закон и совокупность иных правовых средств обеспечения развития сельского хозяйства, агропромышленного комп-
лекса (эта терминология здесь пока не обсуждается) и приоритетного национального проекта, по нашему мнению, в настоящее время позволяют признать в основном полноту и стабильность соответствующей нормативной правовой базы, способствуют повышению всеобщности и эффективности ее действия, законности и правопорядка в сельском хозяйстве, согласованию его развития с функционированием других отраслей хозяйства и даже весьма необходимой преимущественной поддержкой государства. Нынешнее состояние сельского хозяйства таково, что не дает категорического ответа на вопрос о целесообразности ликвидации самостоятельного законодательного регулирования агропромышленного комплекса.
Решение аграрных проблем отвечает требованиям ч. 1 ст. 7 Конституции РФ о социальном характере государства и создании условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
