CC BY
25
Закон «О волостном земском управлении»
от 21 мая 1917 года: проблемы его реализации на местах
(на материалах Вологодской губернии)
Тихомирова Галина Владимировна
кандидат исторических наук, доцент кафедры философии и истории, Вологодский институт права и экономики ФСИН России, galikt@mail.ru
В статье раскрываются вопросы реализации одного из этапов реформирования системы земского самоуправления Временным правительством - формирование волостных земств. Появление волостного земства было ожидаемым событием и завершало существующую вертикаль местного самоуправления, но, несмотря на это, реализация закона не была успешной. Причиной неудачи реформы уже на этапе выборов волостных земских гласных и в процессе работы стал целый ряд объективных факторов, проанализированных в данной статье на материалах Вологодской губернии, которая является типичным примером земских губерний Российской Империи.
Ключевые слова: земство, земское управление, губерния, волость, волостное земство
X 2 о
о см см
О!
Временное правительство изначально было ориентировано на реформирование земства как системы местного самоуправления. Одним из этапов реформирования стал закон «О волостном земском управлении» от 21 мая 1917 г.
Закон о волостном земстве был, пожалуй, самым ожидаемым, и на местах все деятели и организации, имеющие отношение к проблемам земства, встретили его появление с большим оптимизмом. Борьба за введение «мелкой земской единицы» велась с самого появления земства, и, наконец, эта цель была достигнута.
Волостное земское самоуправление представлялось идеологам земства базой для нового, демократического государственного устройства. Они были уверены, что теперь в единстве с реформированным уездным и губернским земством будет создан «сплочённый земский союз», который будет являтся надежной гарантией демократии. «Никакой переворот там, на верхах, будет уже не опасен для дела свободы, если народ будет держать управление в своих руках на местах» - через волостное земство в первую очередь [1, с. 2]. Выборы в волостное земство и его дальнейшая деятельность должны были преодолеть разобщенность и неорганизованность населения, превратить его из «людской пыли» в сплоченное, осмысленное гражданское общество.
«Положение о волостном земском управлении» вологодские местные власти получили 29 мая 1917 г. на заседании Совета при губернской земской управе было доложено это постановление и принято решение отпечатать его «в количестве 20003000 экземпляров для рассылки в уездные земские управы и волостные правления»[2, л. 3].
Единые для всей страны выборы волостных земств должны были положить конец существованию различных стихийно появившихся после Февральской революции волостных комитетов, сделать власть на местах более унифицированной и функциональной.
Это было важно для Временного правительства еще и потому, что ранее созданные комитеты, как правило, избирались крестьянским населением волости на сельских сходах и по своему составу были сословно-крестьянскими (в Вологодской губернии 76% членов временных волостных комитетов были крестьянами). Новое земство провозглашалось всесословным, что открывало доступ в его состав,
кроме крестьян - членов общины, и служащим старого земства, и тем группам населения, которые не входили в состав сельских сходов и не могли участвовать в избирательном процессе в сельские и волостные комитеты - помещики, хуторяне, торговцы, священники и т.п. - это была наиболее материально обеспеченная прослойка сельского населения.
Временное правительство 11 июня 1917 г. обнародовало «Наказ о производстве выборов волостных земских гласных» Руководить волостными выборами, должны были уездные земские комитеты, а комиссары Временного правительства - оказывать им всяческое содействие. Кроме того, на практике в подготовке и проведении волостных выборов активное участие принимали также губернские земские управы (или как это было в Вологде, Совет при губернской земской управе), общественные комитеты, крестьянские и рабочие Советы.
Через десять дней после появления «Наказа о выборах», 21 июня 1917 г. Вологодским губернским комиссаром в Совет при губернской земской управе было направлено отношение о производстве выборов в волостные земства, и на своем заседании 26 июня Совет постановил создать по этому вопросу особую комиссию, в которую были избраны П.Ю. Зубов, А.М. Шишков, В.В. Родкевич и М.И. Лобанов [3, л. 6].
Советы крестьянских депутатов и другие политические органы губернии, боровшиеся за власть, также предпринимали со своей стороны самостоятельные шаги в связи с предстоящими выборами в волостные земства. Совет при губернской земской управе, стремясь удержать эти процессы под контролем, на своем заседании 24 июля 1917 г. вернулся к обсуждению вопроса о земских выборах. Решение было принято следующее: «... в целях объединения и направления работы по выборам в волостные и уездные земства и Учредительное Собрание в губернии образовать при губернской управе особое бюро из 3 членов совета. 1 представителя губернского совета крестьянских депутатов и 1 представителя совета рабочих и солдатских депутатов с приглашением в состав его юриста с тем, чтобы это бюро периодически докладывало Совету о ходе работы по выборам. В состав бюро от Совета при управе были избраны три члена созданной ранее особой комиссии - А.М. Шишков, В.В. Родкевич и М.И. Лобанов» [4, л. 158 об.].
Большое значение выборам в волостное земство и его дальнейшей работе придавалось всеми политическими силами именно в связи с предстоящими выборами в Учредительное собрание (его созыв первоначально был назначен на 30 сентября 1917 г.). Понимая, что голоса крестьян окажут решающее влияние на результаты этих выборов, все политические партии и организации стремились привлечь как можно больше избирателей - каждая на свою сторону. Например в резолюции съезда Вологодского губернского Совета крестьянских депутатов было записано: «. при выборах в волостное земство должны принять самое активное участие волостные советы
крестьянских депутатов, как в смысле организации самих выборов, так и в намечении кандидатов по каждому району»[5, л. 35].
Среди политических партий наибольшее внимание выборам в земство уделяли вологодские эсеры. На прошедшем 30-31 июня 1917 г. губернском съезде партии социалистов-революционеров важнейшей задачей было определено овладение ключевыми постами, как в Советах, так и в органах земского и городского самоуправления. В связи с этим, для усиления своего влияния в уездах губернский комитет партии эсеров в июле 1917 г. провел курсы агитаторов, участники которых были направлены в деревни. А эсеровская партийная организация вологодских железнодорожных мастерских (одна из крупнейших не только в губернии, но и на Европейском Севере страны) приняла решение ежедневно, начиная с 17 июля 1917 г. отправлять по 50 своих членов на село, для оказания помощи крестьянам в полевых работах [5, л. 37].
В июле 1917 г. Временное правительство распорядилось всячески ускорить выборы в волостное земство, сократив сроки их подготовки с 42 до 31 дня. Вологодская губернская земская управа, передавая циркуляр МВД в уезды, сопроводила его указанием провести выборы не позднее 20 августа 1917 г. [4, л. 157].
К концу июля в волостях силами уездных земских управ уже была проведена перепись населения и составлены списки лиц, пользующихся правом участия в выборах гласных волостного земства. Волости были поделены на избирательные округа - от 10 до 20 (в зависимости от территорий и количества населения). Полным ходом шел процесс выдвижения кандидатов, как правило, на сельских сходах.
В уездах Вологодской губернии выборы волостных земских гласных проходили по мажоритарной системе. Однако, далеко не везде выборы удалось провести с первого раза, в конце августа 1917 г.: например, в Великоустюжском уезде - только в шести волостях из 16, в Вологодском - в семи из 30. Примерно также обстояли дела в Вельском, Кадни-ковском и Сольвычегодском уездах. Приходилось назначать дополнительные выборы, которые проходили уже в сентябре или даже в начале октября 1917 г.
Главной причиной многочисленных переносов выборов была, недостаточная активность избирателей. Ее уровень в различных волостях и уездах от 66% (в Нестеровской волости Вологодского уезда) до 11% (в Богоявленской волости Велико-устюжского уезда) и средний показатель по уездам, как правило, не превышал 40%. А в некоторых волостях, как сообщал журнал «Северный хозяин», выражение резко отрицательных позиций крестьянства по отношению к волостному земству доходило «до разгрома избирательных ящиков и помещений» [5, л. 7].
Несколько лучше дела обстояли в Тотемском, Никольском, Устьсысольском и Яренском уездах. Оттуда правительственные комиссары сообщали, что в течение сентября в большинстве волостей
5'
-С
m
о
а
Н
А У
т; А
X <¡2 о
0 сч сч
01
уже прошли первые земские собрания, выбраны и приступают к работе волостные управы.
Вопросы рассматриваемые на первых осенних сессиях волостных земств, были самыми насущными для того времени: о смете земств, о введении твердых цен на предметы потребления и рабочие руки, и, конечно, продовольственный вопрос. Такой, например, была повестка земского собрания в Косиковской волости Тотемского уезда, состоявшегося 8 октября 1917 г. Особый интерес здесь представляет решение, принятое собранием по последнему вопросу: «Постановлено хлеб из волости не вывозить и поручить управе произвести перепись продуктов продовольствия у населения. Если окажутся излишки, то реквизировать их по твердым ценам и поместить в каждой деревне в хлебозапас-ные магазине под контроль особо выбранных лиц» [6, л. 126]. Так земцы-крестьяне пытались решить проблему продовольствия в своей волости вопреки правительственной политике хлебной монополии, что происходило в то время в разных формах по всей стране.
Таким образом, выборы в волостные земства Вологодской губернии состоялись, но их нельзя было назвать успешными (как и их деятельность в дальнейшем).
Еще перед началом выборов современники тех событий предупреждали, что время проведения их не благоприятное для сельского населения.
Во-первых, выборы накладывались на самый горячий период летних сельскохозяйственных работ. И хотя в процессе агитации подчеркивалось, что выборы в новые органы самоуправления не менее важны, значительная часть крестьянства, как видно по уровню их участия, на первое место поставила уборочную страду.
Во-вторых, недостаток времени для серьезной подготовки выборов, слабая методическая помощь ввиду нехватки опытных инструкторов.
В-третьих, проблема заключалась еще и в том, что большая часть трудоспособного мужского населения, которое могло проявить наибольшую активность на выборах, все еще находилась на фронте. А сельская интеллигенция не смогла в полной мере продемонстрировать свою поддержку крестьянскому волеизъявлению (крестьяне выдвигали кандидатов из своей среды).
Все это отрицательно сказалось на результатах выборов и качественном составе волостных земских управ. В итоге создаваемые земские учреждения испытывали серьезную нехватку квалифицированных кадров на уровне волостей. И даже организация при уездных земствах краткосрочных курсов по подготовке секретарей и бухгалтеров волостных земских управ не смогла решить данную проблему. Избранные лица просто отказывались служить или вследствие недостаточного вознаграждения или вследствие «трудности условий общественной службы» [5, л. 28]. Таким образом, реализация земской реформы Временного правительства, встретила значительные препятствия в процессе применения законов. А надежды на выстроенную земскую вертикаль и ее устойчивость не оправдались.
Литература
1. Веселовский Б. Волостное земство// Наш Союз. - 1917. - №12. - 11 июня.
2. Государственный архив Вологодской области (ГАВО) Ф. 34 - Вологодская губернская земская управа (1870-1917). - Оп.1. - д. 3403.
3. ГАВО Ф.34. - Оп. 1. - д. 3411.
4. ГАВО Ф.34. - Оп. 1. - д. 3404.
5. ГАВО Ф.788 - Вологодский губернский временный комитет. - Оп. 1. - д. 84.
6. ГАВО Ф.54 - Тотемская уездная земская управа (1870-1917). - Оп. 1. - д. 267.
The law "on volost land self-government" of may 21, 1917: Problems of its implementation on the ground (based on the materials of the Vologda province)
Tikhomirova G.V.
Vologda Institute of law and Economics of the Federal penitentiary
service of Russia The article deals with the implementation of one of the stages of reforming the system of local self-government by the Provisional government-the formation of volost Zemstvos. The appearance of the volost Zemstvo was an expected event and completed the existing vertical of local self-government, but, despite this, the implementation of the law was not successful. The reason for the failure of the reform already at the stage of elections of volost Zemstvo districts and in the process of work was a number of objective reasons, analyzed in this article on the materials of the Vologda province, which is a typical example of the Zemstvo provinces of the Russian Empire. Keywords: Zemstvo, Zemstvo administration, province, volost, volost Zemstvo References
1. Veselovsky B. Volost Zemstvo // Our Union. - 1917. - No. 12. -
June 11th.
2. The State Archive of the Vologda Oblast (GAVO) F. 34 - Vologda
Provincial Zemstvo Government (1870-1917). - Op. 1. - d. 3403.
3. GAVO F.34. - Op. 1. - d. 3411.
4. GAVO F.34. - Op. 1. - d. 3404.
5. GAVO F.788 - Vologda provincial provisional committee. - Op. 1.
- d. 84.
6. GAVO F.54 - Totem district zemstvo government (1870-1917). -
Op. 1. - d. 267.
