CC BY
43
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Н.Г. ЩЕРБИНА
Закон «О морских портах...»: проблема сосуществования контроля и экономики
Появление Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было давно предопределено Кодексом торгового мореплавания 1999 г. Так, в п. 5 ст. 9 «Морские порты. Портовые власти» сказано: «Деятельность морских портов, указанных в пунктах 1-3 настоящей статьи, осуществляется в соответствии с законом о морских портах Российской Федерации». Однако рождение долгожданного закона происходило, можно сказать, стремительно: десять дней отделяют принятие его Госдумой и одобрение Советом Федерации, меньше чем через две недели он был подписан президентом РФ и через несколько дней, 14 ноября 2007 г., прошел стадию официального опубликования в «Российской газете». Показательно, что в спешке уже в первой статье официального текста была потеряна запятая, имеющая отношение к содержанию. Причина спешки может быть просто связана с графиком рассмотрения законов Госдумой прошлого и нынешнего созыва, но немаловажно и то, что открываются, строятся и реконструируются морские порты, планируются новые государственные и частные инвестиции в порты и их инфраструктуру, а для инвесторов исключительно важно наличие своевременного, детального и стабильного регулирования отношений, связанных с деятельностью выбранных объектов.
По традиции первые статьи закона посвящены предмету регулирования, месту данного закона в системе норм других законов и иных нормативных правовых актов. Предмет регулирования - конечно, общественные отношения, в данном случае возникающие из торгового мореплавания. А к торговому мореплаванию КТМ 1999 г. относит практически все виды использования судов вплоть до разработки минеральных ресурсов морского дна, учебных,
ЩЕРБИНА Николай Григорьевич - кандидат юридических наук, профессор кафедры государства и права Тихоокеанского института политики и права ДВГТУ, председатель Дальневосточного третейского суда по внешнеторговым спорам при Приморском краевом отделении Союза юристов России (г. Владивосток).
спортивных и культурных целей (ст. 2). Кодекс содержит и другие базовые для других актов понятия, а комментарий к нему служит бесценным материалом для всех изучающих морское право и практических специалистов.
Однако его положения не могут считаться истиной в последней инстанции даже при том, что он подготовлен ведущими специалистами России. Так, комментарий к ст. 3 называет исключительную экономическую зону частью открытого моря, хотя Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. положила конец спорам на эту тему. А в комментарии к ст. 9 «Морские порты. Портовые власти» приводится общее правило о том, что иностранные суда (кроме военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях) независимо от их назначения и форм собственности могут заходить в морские порты, открытые для захода иностранных судов. Но тут же следует неожиданный вывод: «Это не означает, что такой заход может быть осуществлен без конкретной цели, связанной с торговым мореплаванием, за исключением вынужденного захода». То есть, конечно, добро пожаловать, но посторонним вход запрещен. Это можно объяснить только остатками непримиримой советской позиции до принятия Конвенции 1982 г. о недопустимости мирного прохода в территориальных водах для военных кораблей и иных государственных судов, используемых в некоммерческих целях. А мирным проходом, как известно, является непрерывное и быстрое плавание как с целью пересечь территориальное море, так и с целью пройти во внутренние воды или выйти из них, если им не нарушаются мир, добрый порядок или безопасность прибрежного государства (ст. 18 и 19 Конвенции). США, по своей ковбойской привычке, исчерпав доводы на Конференции, не раз посылали в 80-е гг. свои военные корабли для демонстративного захода в территориальные воды СССР у баз Петропавловска-Камчатского, Владивостока и Севастополя, где дошло даже до физического столкновения бортами при вытеснении американских кораблей за пределы территориальных вод. Однако после принятия Конвенции СССР пришлось присоединиться к общей позиции мирового сообщества и ввести соответствующие нормы в свое морское законодательство - в данном случае в Закон о внутренних морских водах 1998 г., где ст. 6 говорит о праве иностранных судов заходить в морские порты, открытые для их захода. Так постепенно уходят в прошлое реалии холодной войны, освобождая место для нового правопорядка на морях, отвечающего потребностям международного сотрудничества. И, конечно, у прибрежного государства остаются полномочия принимать для обеспечения своей безопасности меры временного и недискриминационного характера вплоть до приостановления осуществления права мирного прохода.
Кроме Кодекса, к смежным законам в данной области относятся:
Закон о внутренних морских водах, полное название: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (далее Закон 1998 г.).
Закон устанавливает, что морские порты объявляются открытыми для захода иностранных судов решениями Правительства РФ и что такой перечень публикуется в «Извещениях мореплавателям». В настоящее время в этот Перечень включены следующие порты Тихого океана: Александровск-на-Сахалине, Беренговский, Ванино, Владивосток, Восточный порт, Де-Кастри, Комсомольск-на-Амуре, Корсаков, Корф, Магадан, Мыс Лазарева, Находка, Невельск, Николаевск-на-Амуре, Октябрьский, Охотск, Петропавловск-Камчатский, Поронайск, Посьет, Провидения, Рейд Макаров, Рейд Макарьевский (Дуэ), Светлая река (устье), Славянская бухта, Советская гавань, Углегорск, Хасанский, Холмск, Шахтерск. А в 2003 г. правительство утвердило Перечень арктических портов и пунктов, открытых для захода в 2003 и 2004 гг. грузовых судов под иностранным флагом. Однако Арктика с давних пор является зоной особых интересов арктических государств, и правопорядок в этом регионе основывается на комплексном учете оборонных, политических, экономических и иных интересов в первую очередь прибрежных государств. Еще в 1933 г. Постоянная палата международного правосудия, признав суверенитет Дании над островом Гренландия, сформулировала в обоснование довод о том, что на северные полярные области в силу их природных особенностей не должны распространяться обычные требования об эффективной оккупации в качестве основания для признания прав суверенитета над ними и что в отношении таких областей достаточно осуществлять простой контроль после их открытия и нотификации об этом. Еще ранее постановление Президиума ЦИК СССР от 15.04.1926 г. «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане» было принято с учетом объявления Канадой суверенитета на свой арктический сектор в мае 1925 г. и ноты от 20.09.1916 г. правительства Российской империи о включении в состав территории России островов и земель, составляющих продолжение к северу континентального пространства Сибири. Таким образом, хотя Закон о внутренних морских водах 1998 г. устанавливает, что правовой режим морских торговых и рыбных портов является единым для всех портов на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности, можно говорить о некоторой специфике правового режима арктических морских портов, основанной на вышеуказанных актах и принципах, а также на Правилах плавания по трассам Северного морского пути 1991 г. и на актах уполномоченной правительством Администрации Северного морского пути. Точно так же особенности государственного управления, а также особенности осуществления экономической деятельности и правового положения субъектов такой деятельности в портовых особых экономических зонах устанавливаются законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, и в первую очередь Федеральным законом от 22 июля 2005 г. «Об особых экономических зонах Российской Федерации» (ст. 1.2 Закона 2007 г.).
Закон 2005 г. создает правовые основания для особого правового режима осуществления предпринимательской деятельности на части территории РФ, и очень важно, что его нормы имеют приоритет перед нормами Закона о морских портах, хотя и этого может оказаться недостаточно для нормального функционирования портовых особых экономических зон. В начале 90-х гг. уже складывалась ситуация, когда при наличии общего постановления Верховного Совета СССР о зонах и специального постановления по СЭЗ «Находка» данная зона не могла функционировать, поскольку таможенные органы продолжали осуществлять свои функции по обеспечению единства экономической территории страны, а зона в принципе не может существовать без изъятий из общих правил, без «особого правового режима предпринимательской деятельности». Остается надеяться, что на этот раз законодатель не наступит еще раз на таможенные грабли. Обнадеживает тот факт, что в законодательство РФ об особых экономических зонах, кроме названного закона, входят Федеральный закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», Указ Президента РФ «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» и постановление правительства РФ «О Федеральном агентстве по управлению особыми экономическими зонами» - все от 27 июля 2005 г.
Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации» 1993 г. (с изменениями и дополнениями 1996 г.) - один из важнейших законов в области обеспечения безопасности страны и режима государственной границы, поэтому другие федеральные законы и иные нормативные акты РФ в данной области должны приниматься в соответствии с ним. С другой стороны, данное законодательство, как и законодательство о морских портах, основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации. Закон о границе устанавливает в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. морскую границу РФ по внешнему пределу территориальных вод (12 морских миль) и определяет, что режим в пунктах пропуска через государственную границу включает правила въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемые исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного и таможенного контроля. Человеку советской закалки трудно в этом усомниться: вся наша жизнь проходила исключительно в условиях тотального контроля и учета, начиная с бирки на ножке в роддоме. Нелегко представить, что контроль в пунктах пропуска, в том числе в морском порту, исторически возник для обеспечения более благоприятных условий для своей экономики и для взаимовыгодных связей с другими странами и регионами. Автору приходилось видеть отсутствие пограничного и таможенного контроля, по крайней мере с одной
стороны границы, между США и Канадой, между Италией и Югославией и слышать о создании единого экономического и правового пространства между странами Евросоюза вопреки всем отрицательным прогнозам политиков. Похоже, нам тоже в эту сторону, если уж считаем себя европейцами, и такие подвижки в сторону открытости и либерализации не менее важны для нас, чем переход на евростандарты в других областях. Неправильно резко отказываться от различных видов контроля или говорить об их ненужности, но и неправильно считать, что контроль - это главное, чем мы должны заниматься в морских портах и портовых городах. Наше трепетное отношение к контролю было очевидно в 1991 г., когда на трассе перед Находкой какое-то время стоял плакат с надписью: «Стой! Свободная экономическая зона. Предъяви пропуск!» Те немногие, кто останавливался, быстро понимали, что предъявлять пропуск некому, хотя, впрочем, и пропуска не было, поскольку выдавать его тоже пока было некому. Через несколько лет автору было интересно сравнить эту странную зону с зоной на причале в порту Такома, где за металлической сеткой стояли тысячи японских машин в ожидании подходящего момента для ввоза на таможенную территорию США или транзита. На табличке было указано, что это свободная торговая зона и дан телефон оператора зоны.
Тем не менее сейчас данный Закон обязывает органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные власти создавать условия для контроля и взаимодействия на границе и обеспечивать соблюдение данного законодательства населением и организациями. Показателен с этой точки зрения совместный приказ ФПС РФ, МВД РФ, МНС РФ, Минсельхозпрода РФ, Минтранса РФ, Минздрава РФ, ФСБ РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ от 28.02.2000 г. «Об утверждении Положения об основах взаимодействия ФПС РФ, МВД РФ, МНС РФ, Минсельхозпрода РФ, Минтранса РФ, Минздрава РФ, ФСБ РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ при пересечении государственной границы РФ транспортными средствами и перемещении через государственную границу РФ товаров в морских пунктах пропуска». И еще важная цитата: «Пограничные органы... осуществляют контроль за соблюдением имеющих разрешительный или уведомительный характер правил режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу (ст. 30 Закона 1993 г.). Сравним теперь со ст. 8.3 Закона 2007 г.: «Содержание, средства и методы контроля (речь здесь идет о государственном контроле и надзоре за соблюдением международных договоров Российской Федерации, связанных с торговым мореплаванием, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании), порядок его осуществления в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации в морских портах устанавливаются Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Время работы
пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации в морских портах устанавливается с учетом потребностей транспортных организаций и иных осуществляющих деятельность в морских портах хозяйствующих субъектов. И далее говорится (и это обязательная для исполнения юридическая норма), что органы государственной власти, осуществляющие контроль и надзор в морском порту, «не вправе создавать препятствия для осуществления не запрещенной законом деятельности в морском порту или возлагать на лиц, осуществляющих такую деятельность, исполнение каких-либо обязанностей, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, другими Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» (ст. 8.4). Не так давно нередки были ситуации, когда судно с лесом, например, из бухты Светлая или другого портопункта шло на юг в Находку только для оформления отхода пограничным нарядом. Рыбохозяйственные организации тоже не раз обращались с просьбами об упрощенном прохождении формальностей, чтобы избежать непроизводительных потерь ценного промыслового времени.
Во время визита Д. Медведева в Мурманск рыбаки пожаловались, что суда с рыбой сутки и больше стоят в ожидании оформления прихода, а в норвежских портах на это уходит не более часа. И сразу появилось распоряжение о подготовке до 1 апреля единых правил оформления рыбопромысловых судов. А пока на контроль по любым судам, включая торговые, уходит неоправданно много времени и денег. А ведь в контрактных отношениях по поставке и перевозке грузов акты и действия государственных органов вполне могут быть признаны форсмажорными обстоятельствами, освобождающими от ответственности за невыполнение договорных обязательств. Однако пограничные органы очень далеки от сферы экономических отношений и судебных разбирательств, у них даже свой язык и свои ключевые слова в лексиконе - фронт, форпост, морская цель, плацдарм и др., как будто они еще довоевывают и пока не готовы к нормальной мирной жизни, где важно знать и помнить о неустойках, базовых условиях поставки, таймшитах и форсмажорах. Между тем практика развитых государств показывает, что все виды контроля в порту обычно объединяют термином «формальности» и стараются свести их объем к необходимому минимуму. Об этом же говорит и Конвенция об облегчении международного морского судоходства 1965 г., в которой участвует и Россия: «2.12. Рекомендуемая практика. Государственным властям следует совместно с судовладельцами и портовой администрацией принимать надлежащие меры с целью сокращения до минимума времени стоянки судна в порту, для чего обеспечивать удовлетворительную организацию работы порта; следует часто пересматривать все процедуры, связанные с приходом и отходом судов, включая организацию посадки и высадки пассажиров, погрузки и выгрузки грузов, обслуживания и тому подобное. Им также следует принимать меры к тому, чтобы грузовые суда и их грузы
могли быть приняты и выпущены по мере возможности в районе обработки судов».
Само принятие закона о регулировании деятельности в морских портах и вот эти слова - «с учетом потребностей» - показывают взросление нашего законодателя и его готовность постепенно смещать акценты с командно-административного режима морских портов на создание условий для хозяйственных отношений, осуществляемых на базе частно-правовых норм (в том числе и норм международного частного права), а это важный шаг на пути к правовому государству, о котором как о цели говорится в нашей Конституции. Для инвесторов и торговых партнеров, как и для нас, важно, что морской порт - не дырка в железном занавесе, которую все время пытаются заштопать, и не окно в Европу, а нормально действующие ворота для самых важных связей с внешним миром. Ворота, без которых нам не жить.
