CC BY
32
Задачи ведомственной науки в условиях реформирования МВД России
Крылов А.А. *
In the Russian militia already for a long time became ripe radical reforms. The Russian society for last 20 years has essentially changed, and work of militia only was in part improved. In article problems of departmental science in conditions of reforming of the Ministry of Internal Affairs of Russia are defined.
В российской милиции уже давно назревали радикальные реформы. Дело в том, что российское общество за последние 20 лет принципиально изменилось, а работа милиции лишь частично совершенствовалась. Ведомственная наука об этом неоднократно заявляла во всех ей доступных формах, но всегда находились какие-то аргументы, которые оставляли рекомендации ученых в стороне, объявляя их в лучшем случае несвоевременными, а в худшем случае — оторванными от жизни фантазиями. В этом смысле Указ Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» от 24 декабря 2009 г. показал, что наконец-то принято политическое решение о радикальном реформировании деятельности органов внутренних дел. В этом документе четко обозначен вектор предстоящего реформирования:
> освободить милицию от несвойственных функций и оптимизировать структуру и состав органов внутренних дел;
> ввести научно обоснованную систему оценки деятельности органов внутренних дел на основе автоматизации процессов управления и внедрения современных технологий;
> совершенствовать кадровое и тыловое обеспечение органов внутренних дел;
> изменить систему финансирования милиции в сторону ликвидации её зависимости от местных органов власти; существенно повысить стимулирование работы сотрудников;
> разработать и реализовать комплекс антикоррупционных мероприятий в ведомстве.
Представляется, что выполнить поставленные задачи без серьезной научной проработки всех перечисленных направлений реформирования невозможно. Тем не менее, ни научная общественность ве-
домства, ни основная масса сотрудников реально не участвуют в подготовке конкретных мер по реализации указа Президента. В спешном порядке со всех подразделений ведомства, в том числе и с научных и учебных заведений, были собраны предложения, из которых руководство министерства формирует пакет конкретных мер для доклада Президенту. Конечно, сроки для подготовки реформы установлены очень маленькие: в двухмесячный срок подготовить предложения по оптимизации структуры и кадровому обеспечению; до начала 2011 г. подготовить предложения по совершенствованию системы денежного довольствия сотрудников; до начала 2012 г. сократить численность сотрудников. И всё-таки, собранный пакет предложений следует довести до научной общественности, может быть, даже обсудить на специальной конференции, показать независимым экспертам из числа профессуры, ветеранов, бывших сотрудников, представителей общественных организаций.
Когда в декабре прошлого года сотрудники ведомства узнали об Указе по реформе МВД, можно было скорректировать уже разработанные планы. Например, запланированную итоговую коллегию в феврале т.г. следовало бы посвятить не традиционным отчетам руководителей отраслевых и территориальных главков и департаментов (Президент в своем Указе уже оценил нашу работу!), а обсуждению возможных и необходимых направлений реформы. На коллегии любой руководитель мог бы доложить свои предложения по реформированию и обсудить их с коллегами. Полученная в ходе такого мероприятия информация была бы полезнее, чем спешно собранные с подразделений предложения.
Что касается собственно ведомственной науки и её роли в предполагаемых реформах, то здесь следует выделить два воп-
Главный научный сотрудник ВНИИ МВД России, залуженный сотрудник органов внутренних дел, доктор экономических наук, профессор.
Ю
OI
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Ю
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о
ш у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
л *
<
S I
н
о ф
со
роса. Первый — это вопрос о том, что должна сделать ведомственная наука для начинающихся реформ, а второй вопрос — как следует реформировать саму науку в системе МВД России.
Представляется, что учебные и научные заведения системы МВД России должны скорректировать свои уже принятые планы научно-исследовательской деятельности на текущий год. Создать из числа ведущих ученых авторские коллективы для обобщения всего наработанного материала по реформированию системы органов внутренних дел и выработки научно-обоснованных предложений для руководства ведомства и страны. Если это не будет сделано, в предложениях по реформированию останется только то, что не будет затрагивать внутриведомственные интересы, интересы отдельных наиболее влиятельных руководителей, служб, групп сотрудников.
Самым серьезным и критическим образом следует пересмотреть функции и задачи органов внутренних дел, сопоставить их с современными реалиями: социальной и политической ситуацией в стране, экономическим состоянием регионов, положением дел в других правоохранительных ведомствах. Указание Президента освободить милицию от несвойственных функций и оптимизировать структуру и состав органов внутренних дел следует выполнять, руководствуясь не внутриведомственными интересами (освободиться от того, что не интересно, не выгодно, хлопотно и т.п.), а общегосударственными интересами, основанными на максимальной реализации конституционных прав и обязанностей граждан страны.
Функции и задачи милиции как особого социального института, призванного защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств в целом определены и в научной теории1, и в нормативной базе2. Проблема состоит в том, что за последние двадцать лет российское общество сильно изменилось, а адекватных изменений в деятельности милиции не произошло. Многие граждане ощущают себя незащищенными не только от возможных криминальных проявлений, но и от произвола милиции. К сожалению, так и не достигнут баланс интересов между населением и милицией, между тем, что сегодня ждет население от милиции и тем, что она может ему предложить.
Милиция сегодня выполняет основной объем правоохранительной работы (в 2009 г. МВД России выявило 93 % зарегистрированной преступности, 95,6 % выявленных экономических преступлений). И это при условии, что милиция работает в очень узком «коридоре» (не всё, что она выявляет, ей позволено доводить до конца). Наблюдается парадоксальная ситуация: показатели работы милиции растут, а недовольство общества тоже растет. Основная задача милицейской реформы — найти оптимальный формат отношений между населением и милицией. Для этого следует изменить парадигму отношений общества и милиции как социального института. Милиция должна стать действительно независимой от местных органов власти и выполнять строго прописанные в законе функции. Даже самый поверхностный анализ современных задач милиции показывает, что её обязанности сегодня бесконечны. Понятно, что всё выполнить невозможно. Поэтому сотрудники милиции постоянно стоят перед выбором: что сделать, а на что «закрыть глаза». Отсюда и коррупция, и злоупотребления в милиции. Их обязательно следует разделять: одни злоупотребления связаны с личной корыстью, а другие — с невозможностью сделать всё, что формально требуется. Соотношение между этими злоупотреблениями — не в пользу корыстной мотивации.
В рыночном, претендующем на демократическое обществе милиция должна быть толерантным социальным институтом, т.е. гибко относиться к представителям всех социальных слоев общества при соблюдении главного принципа — законности.
Милиция должна выполнять определенный социальный заказ общества — обеспечивать общественный порядок. Но это понятие сегодня слишком расширено. Применительно к деятельности милиции как вооруженного социального института понятие «обеспечение общественного порядка» следует существенно сузить. Именно на основе этого принципа следует провести инвентаризацию всех функций милиции.
Необходимо разработать нормативы обязательных действий милиции. Может быть, необходимо нормативно определить расстановку приоритетов в деятельности милиции. Кстати, нормативы уголовно-процессуальной и оперативно розыскной деятельности не помешают и другим правоохранительным ведомствам, которые занимаются этой работой.
Понятно, что изменения российского общества должны найти адекватное отражение в деятельности одного из важнейших социальных институтов — российской милиции. По-видимому, следует вести речь о разработке определенных параметров состояния системы МВД России, которые необходимы для удовлетворения долгосрочных потребностей общества в сфере обеспечения безопасности и правопорядка. При этом следует отталкиваться от общего вектора социально-экономического развития, который базируется на объективных законах развития экономики и общества.
Представляется, что основными принципами современного реформирования органов внутренних дел должны быть: оптимизация, стандартизация и четкая регламентация функций, реализация этих функций в форме предоставления государственных услуг различным субъектам общества и повышение их результативности.
С 2006 г. в МВД России проводилась работа, направленная на выработку новой системы целей и показателей деятельности МВД России, в том числе показателей эффективности и результативности деятельности органов внутренних дел. В рамках этой работы была поставлена задача — подготовить административные регламенты и перечень функций и видов деятельности, которые могли бы быть переданы на аутсорсинг (сторонним организациям на основе договоров). В результате регламенты были подготовлены, но они так и не стали публичными документами. А на аутсорсинг были переданы лишь некоторые технические вопросы (уборка помещений и территорий органов внутренних дел, ремонт техники, капитальный ремонт и строительство помещений и т.п.).
Функции органов внутренних дел в современном российском обществе должны в себя включать:
1. Обеспечение личной безопасности населения страны и общественной безопасности на территориях субъектов Российской Федерации.
2. Защита всех форм собственности и законных интересов субъектов экономических деятельности.
3. Предупреждение, пресечение, выявление и раскрытие преступлений и административных правонарушений.
4. Контроль и учет оборота и использования отдельных опасных для населения и общества предметов или услуг (список определяется специальными
решениями Правительства Российской Федерации).
Милиция должна выполнять особый социальный заказ — услуги, связанные с обеспечением общественного порядка и безопасности населения. Для этого она должна быть максимально доступной населению, независимой от местной администрации, обеспечивать 100 % регистрацию всех заявлений, обращений и происшествий.
Конкретные задачи органов внутренних дел:
1. Обеспечение своевременной и эффективной помощи гражданам со стороны органов внутренних дел.
2. Достижение неотвратимости ответственности за совершенное преступное деяние.
3. Предупреждение преступлений с наиболее тяжкими последствиями.
4. Обеспечение учетно-регистрационной дисциплины.
5. Розыск без вести пропавших, ушедших из дома, утративших связь с родственниками и установления граждан по неопознанным трупам.
6. Обеспечение безопасности дорожного движения.
7. Борьба с преступлениями против различных форм собственности.
8. Противодействие организованной преступности и коррупции.
9. Повышение качества и уменьшение сроков выдачи разрешительных и регистрационных документов.
10. Повышение надежности охраняемых объектов.
Специального изучения требуют проблемы борьбы с экономической преступностью. Во-первых, всвязи с либерализацией ответственности за экономические преступления возникает вопрос: почему борьбой с экономической преступностью должен заниматься специальный вооруженный социальный институт? А если учесть чрезвычайно низкую эффективность работы подразделений по борьбе с экономической преступностью и большие возможности манипулировать материалами в ходе расследования таких уголовных дел, станет ясно, что борьбу с экономическими правонарушениями следует передать в гражданские ведомства. Тогда у противоборствующих сторон будут равные «весовые категории» и они будут вынуждены пользоваться одинаковыми методами. Что сегодня в этой сфере происходит? Внешне кажется, что сильно выросла активность оперативных и следственных
ю 01
г •
о
о сч
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
Ю
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
подразделений в борьбе с экономической преступностью. Однако, только от 20 до 40 % уголовных дел экономической направленности, по которым работали оперативники и следователи, доходят до суда и менее 20% — завершаются приговорами. Это создает разительный контраст с «классическими» общеуголовными преступлениями, такими, как убийство или изнасилование, по которым правоохранительная система практически не допускает прекращения уже начатых дел. Это указывает скорее, на то, что за этими цифрами стоят интересы правоохранительных органов, связанные с внеслужебной мотивацией, то есть получением неформальных доходов. Дела по экономическим преступлениям возбуждаются, но 40—60 % не раскрывается; если раскрывается, то 60—80% не доходит до суда; если доходит до суда, то 20—30 % разваливается. Таким образом, лишь одно из десяти уголовных дел, возбужденных сотрудниками МВД по экономическим статьям, заканчивается приговором суда. Даже если предположить, что все осужденные наказаны справедливо, это значит, что на каждого выявленного преступника приходится от 6 до 10 предпринимателей, привлекавшихся к уголовной ответственности. Остальные 85—90 % активности представляют собой «холостую работу» органов внутренних дел и организацию давления на предпринимателей с целью получения неформальных доходов или иных частных выгод. Если борьбой с экономической преступностью будут заниматься не силовые ведомства силовыми методами, а гражданские ведомства чисто правовыми методами, оснований для вымогательства и злоупотреблений будет меньше.
Сегодняшняя структура МВД России включает не только 15 департаментов, но и несколько десятков управлений и центров, задача которых — осуществление в широком смысле обеспечивающих функций. Возникает вопрос, какие из них должны выполняться исключительно подразделениями органов внутренних дел, а какие можно передать сторонним организациям на договорной основе. Если исходить из опыта работы полиции развитых стран мира, то практически все обеспечивающие функции могут быть переданы на аутсорсинг. Однако, в таком случае возникают, как минимум, две проблемы: обеспечение конфиденциальности отношений сторонних организаций с подразделениями органов внутренних дел и финансовое обеспечение подобных услуг.
Механизм обеспечения конфиденциальности отношений сторонних организаций с подразделениями органов внутренних дел можно построить по тем же принципам, по которым сегодня строится оперативно-розыскная работа. Что же касается финансирования обеспечивающих услуг, то решение этой проблемы предполагает серьезный экономический анализ и специальное маркетинговое исследование, на основе которых можно будет запрашивать необходимые средства из бюджетов различного уровня. Пока центральный аппарат МВД России к такой работе не готов.
Представляется, что уже сегодня можно перечислить немало обеспечивающих функций, которые должны быть переданы на аутсорсинг: работы, связанные с эксплуатацией зданий и сооружений органов внутренних дел; обслуживание техники; разработка программного обеспечения и новой специальной техники; специальные перевозки, почтовые отправления и связь; криминалистические экспертизы; медицинское, вещевое, техническое и продовольственное обеспечение; подготовка кадров; научно-исследовательская деятельность; изучение общественного мнения о деятельности органов внутренних дел и реклама правоохранительных услуг; специальная пропаганда. Опыт показывает, что в условиях рыночной конкуренции покупка необходимых стандартных услуг всегда эффективнее, чем попытки выполнить эти услуги своими силами.
Специальным предметом исследований должна быть существующая система оценки деятельности органов внутренних. За последние десять лет эта проблема не раз была предметом различных научных исследований, проводились специальные эксперименты и наработан как позитивный, так и негативный опыт. Уже можно сделать выводы из того, что наработано. Эти выводы должны быть сделаны внешними независимыми экспертами, может быть, даже зарубежными коллегами. То же касается и проблемы максимальной автоматизации процессов управления и внедрения современных технологий в деятельность органов внутренних дел. Разрабатывая новую систему оценки деятельности органов внутренних дел на основе современных информационных технологий, мы должны решить три задачи: повысить производительность труда сотрудников ОВД; обеспечить пол-
ную регистрацию и учет всех значимых для деятельности органов внутренних дел внешних и внутренних процессов; обеспечить прозрачность и объективную оценку деятельности всех подразделений и отдельных сотрудников.
Совершенствование кадрового обеспечения в рамках предстоящей реформы может натолкнуться на уже давно существующее, но не разрешенное противоречие: наукой и практикой наработаны многочисленные формы и методы тестирования, отбора и подготовки специальных кадров, а реальные назначения, особенно руководителей осуществляются на основе субъективных, конъюнктурных или политических решений.
Что же касается совершенствования тылового и, особенно, финансового обеспечения органов внутренних дел, то без увеличения этих параметров в разы все реформы будут напрасны. Конечно, часть материальных и финансовых вопросов можно решить за счет сокращения численности сотрудников и некоторых служб ведомства. Однако без выделения дополнительных ассигнований из бюджета страны не обойтись. Ученые и экономисты ведомства готовы представить сравнительную картину трудозатрат, производительности труда по отдельным службам и соответствующие параметры финансирования в органах внутренних дел и других ведомствах.
Наконец, требование Президента разработать и реализовать комплекс антикоррупционных мероприятий в ведомстве будет само собой выполнено, если будут реализованы все перечисленные выше меры.
В числе реальных мер по реформированию МВД России следует предусмотреть и конкретные предложения по реформированию науки и системы подготовки кадров. В этом плане следует дружно сконцентрировать свои усилия на выполнении решения коллегии МВД России, которая состоялась в апреле 2009 г.
Следует также предусмотреть перевод оставшихся образовательных и научных учреждений на новые принципы формирования заказов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы на контрактной основе. Руководство ведомства в процессе реформирования должно учитывать, что эффективные научные разработки дорого стоят. Их можно либо купить на стороне, либо специально заказать ведомственным ученым. А сделать что-либо существенное в дополнение к основной своей работе (преподавательской, административной) очень трудно. Поэтому следует разработать специальные меры (предложения уже наработаны) финансирования ведомственной науки и стимулирования эффективной научно-исследовательской работы:
> проведение ведомственных конкурсов, в т.ч. молодых ученых;
> установление специальных денежных премий;
> введение системы гонораров за издания работ, выполненных по заказам практических органов и подразделений центрального аппарата МВД России;
> выравнивание денежного содержания профессорско-преподавательского состава и научного персонала образовательных и научных учреждений системы МВД России;
> введение системы грантов, выделяемых на разработку отдельных, наиболее важных проблем деятельности органов внутренних дел;
> создание фонда индивидуальной поддержки ведущих ученых и научных школ. Наука в МВД России сегодня является
единственным средством качественно изменить работу всей системы и каждого её сотрудника в частности. Все резервы интенсификации труда уже практически исчерпаны. Нужны новые управленческие, образовательные, розыскные, криминалистические, организационные технологии. Предложить их практике может только наука.
Литература и примечания
1. Голубец П.В. Некоторые вопросы управления органами внутренних дел // Стратегические цели и приоритетные задачи МВД России, основные направления и средства их реализации: материалы межведомственной научно-практической конференции. М. 1996. Ч. 1; Крылов А.А. Социально-экономические основы деятельности милиции в обществе рыночного типа: дис. ... д.э.н. М., 1993; Мак-Мак В.П. Организационно-управленческие и правовые аспекты деятельности. М.: Мир безопасности, 1999; Марченко Р.Н. Основы теории экономической безопасности и уголовная политика // Актуальные проблемы совершенствования организационных и правовых основ деятельности органов внутренних дел. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 63—70; Рассказов Л.П. Карательные органы в процессе формирования и функционирования административно-командной системы в советском государстве (1917—1941 гг.). Уфа, 1994. С. 162—230 и др.
2. Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 г.; Закон Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. № 2446-1; Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 (с последующими изменениями 1993, 1999 и 2000 гг.) и ряд других нормативных актов.
Ю
Ol
Z
О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
