CC BY
75
История права и государства
УДК 343 (355.41)
В.А. Титов*, Г.В. Гиоев**
Системогенетические аспекты развития милиции России и ее тыла (1917-2010 гг.)
В статье рассмотрена эволюция управленческих структур милиции с момента ее зарождения в 1917 г. и до настоящего времени, предложена концепция хронологии реформ системы управления милиции и ее тыгла, ее структурная, функциональная преемственность, усиление централизации системы управления, повышение управляемости и слаженности действий структурных подразделений милиции.
Ключевые слова: милиция, министерство внутренних дел, управление, структура, тыл, снабжение.
V.A. Titov*, G.V. Gioev**, System-genetic aspects of the development of the police of Russia and its rear (1917-2010 yr.) The evolution of administrative structures police since its inception in 1917 until the present time are opened in the article, introduce the concept of the chronology of reforms in the police department and its logistics, its structural and functional continuity, increased centralization of management, improved manageability and coherence of structural units of the police.
Keywords: police, Ministry of Internal Affairs, management, structure, rear, logistics.
Приход к власти Временного правительства в марте 1917 г. и принятые им законодательные акты по формированию нового правоохранительного института — милиции означали завершение целого исторического периода развития системы общественной и государственной безопасности царской полиции (1802-1917 гг.). Временное правительство во главе с князем Г.Е. Львовым, занимавшим одновременно и пост министра внутренних дел, заявило о необходимости замены «полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам общественного управления»1.
11 марта 1917 г. опубликовано постановление Временного правительства «Об упразднении Департамента полиции и об учреждении Временного управления по делам общественной полиции и обеспечению имущественной безопасности граждан», после которого полиция России юридически прекратила свое существование.
Штат Временного управления по делам общественной полиции, состоящий из 48 служащих, половина из которых служила еще в царском МВД, включал начальника управления (назначен представитель партии кадетов Г.Д. Сидамон-Эристов), его помощника, чиновников для особых поручений, секретаря с помощниками начальников отделов, старших и младших делопроизводителей,
* Титов, Виктор Анатольевич, начальник кафедры тылового обеспечения ОВД, доктор экономических наук, профессор. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, г. Санкт-Петербург, пл. Репина, 1. Тел. (812) 495-25-66. E-mail: [email protected].
**Гиоев, Георгий Вартанович, доцент кафедры тылового обеспечения ОВД, кандидат военных наук доцент. Санкт-Петербургский университет МВД России. Адрес: Россия, Санкт-Петербург, пл. Репина, 1, тел. 495-25-66. E-mail: [email protected]
* Titov, Victor Anatolevich, the chief of DIA Rear maintenance department, Doctor of Economics, Professor. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
** Gioev, George Vartanovich, Docent of DIA Rear maintenance department Candidate of military sciences, Docent. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Address: Russia, Saint-Petersburg, Repin area, 1. Ph. 495-25-66. E-mail: [email protected].
Статья поступила в редакцию 5 июля 2010 года.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
юрисконсультов, казначея с его помощником, канцелярских чиновников и писцов. Функции Временного управления в области организации и управления милицией ограничивались ведением дел о личном составе, о переписке с общественными учреждениями по делам, касающимся милиции и управления ею.
На местах организовывалась земская и городская милиция. Органы местного самоуправления содержали милицию, управляли ею, избирали начальников городской, уездной, районной, участковой милиции и их помощников. Временное управление предпринимало определенные меры по оказанию помощи органам земских и городских самоуправлений в организации местной милиции путем ассигнования денежных средств, решения вопросов с военным ведомством о комплектовании кадров милиции и снабжения ее оружием.
При начальниках милиции учреждались канцелярии с помещениями для арестованных. В столицах и крупных городах создавались общегородские управления начальников милиции. На органы милиции возлагались те же задачи, которые до революции выполняла царская полиция: охрана безопасности и порядка, оповещение населения о правительственных мероприятиях, исполнение распоряжений комиссаров правительства, решений судов, учет населения и др.
17 апреля 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об учреждении милиции», которое вводило в действие «Временное положение о милиции». Этим постановлением милиция как исполнительный орган государственной власти на местах полностью передавалась в непосредственное ведение земских и городских общественных управлений.
Положением предусматривалось создание милиции как штатного органа исполнительной власти, комплектуемой по вольному найму. Отвечал за комплектование штата начальник милиции. Ему же принадлежала дисциплинарная власть в отношении своих подчиненных. Начальник милиции должен был ежегодно отчитываться перед Городской думой или уездным собранием, а также перед комиссаром Временного правительства в данной местности. Таким образом, хотя милиция и передавалась в ведение земств и городских дум, она в то же время оставалась исполнительным органом государственной власти.
На вооружении милиции стояли трехлинейные винтовки. Однако в связи с нехваткой оружия для вооружения действующей армии руководство милиции своим циркуляром от 26 апреля 1917 г. отдало распоряжение о необходимости замены всех трехлинейных винтовок винтовками устаревших конструкций, чем значительно снизило ее боеспособность.
В ходе Февральской революции практически была ликвидирована сыскная полиция. Однако уже вскоре была признана необходимость ее воссоздания. К июлю 1917 г. во многих городах страны были восстановлены и действовали сыскные отделения, на содержание которых были выделены необходимые средства. В столицах и ряде других городов сыскная полиция была переименована с начала в уголовную, а затем в уголовно-розыскную полицию.
Однако наладить деятельность органов охраны общественного порядка и направить их на борьбу с уголовной преступностью сменившими Г.Е. Львова на посту министра внутренних дел Временного правительства И.Г. Церетели, Н.Д. Авксентьеву, Л.М. Никитину так и не удалось, как не удалось организовать нормальный учет преступности в стране. Преступность продолжала расти, приняв лавинообразный характер. Грабежи, дерзкие нападения на магазины, стрельба на улицах стали обыденным явлением в жизни городов. За полгода, прошедшие с февральской революции, преступность в Москве выросла на 40%. Состояние сельской милиции представителями Главного управления милиции после проведения проверки оценивалось как «плачевное, надеяться на обеспечение ею общественного порядка в ближайшее время — нельзя»2.
Попытка создать органы по поддержанию правопорядка на демократических принципах, по муниципальному типу, аполитичными по своему характеру в условиях дезинтеграции всего государственного механизма оказалась неудачной. Кроме того, ослаблению деятельности милиции способствовало и то, что была потеряна централизация в управлении органами милиции.
Противоречивость и непродуманность правительственной программы государственных преобразований в области передачи полномочий по обеспечению правопорядка органам местных самоуправлений, принципов формирования правоохранительных органов и их материальнотехнического снабжения привели в результате к незавершенности преобразований и, как следствие, к утрате доверия и поддержки милиции, правоохранительным органам и Временному правительству в целом.
Кризис власти привел к свержению Временного правительства и взятию власти Советами. Как следствие, резко ухудшилась криминогенная обстановка в стране. Так, за 1914-1918 гг. в Москве преступность в пересчете на душу населения возросла в 3,3 раза, убийства — в 11 раз, вооруженные грабежи — в 307 раз, простые грабежи — в 9 раз3.
26 октября (8 ноября) 1917 г. в числе первых 13 народных комиссариатов Советского правительства создается Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) под руководством первого наркома А.И. Рыкова.
Постановление Наркомата внутренних дел РСФСР от 28 октября (10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции»4 закрепляет основные принципы строительства милиции (учреждается Советами, находится всецело и исключительно в их ведении вплоть до снабжения, в т.ч. и казенным оружием), но не предусматривает каких-либо конкретных форм ее организации.
Деятельность НКВД не была четко регламентирована. Ему приходится решать самые разнообразные задачи. Главными задачами наркомата являются: охрана общественного порядка, борьба с преступностью, а также организация местных Советов и их исполкомов, инструктирование и направление их деятельности. Так, 24 декабря 1917 г. (6 января 1918 г.) были изданы и направлены на места два правовых акта: Обращение «Об организации местного самоуправления», Инструкция «О правах и обязанностях Советов».
В большинстве мест постановление НКВД РСФСР «О рабочей милиции» послужило правовой основой для создания различных вооруженных формирований (Красной гвардии, рабочей милиции, отрядов порядка, охранных дружин, рабочих и крестьянских дружин и др.). Формирования рабочей милиции не имели постоянного штата, вошедшие в их состав на добровольной основе трудящиеся, как правило, не оставляли места своей основной работы, а охрану революционного порядка несли в свободное время и безвозмездно. Данные формирования объединяют в себе как функции органа охраны общественного порядка, так и функции военизированных подразделений.
Структуру наркомата составляют следующие подразделения: отделы местного управления и местного хозяйства, финансовый, иностранный, беженцев, ветеринарный, по управлению медицинской частью, бюро печати, контрольно-ревизионная комиссия5.
В начале 1918 г. ряд функций (руководство статистикой, медициной, ветеринарией, делами печати), иногородний и агитационный отделы передается в другие ведомства6 .
Таким образом, на этапе с октября 1917 г. до марта 1918 г. НКВД решает многоплановые задачи, схожие с теми, которые решало МВД до революции. Особенности структуры, сочетание в себе государственных и общественных функций в целом сохранили преемственность относительно аппарата дореволюционного МВД.
В марте 1918 г. НКВД ставит перед Советом Народных Комиссаров РСФСР вопрос об организации милиции на штатных началах с целью охраны революционного порядка, а 10 мая 1918 г. коллегия НКВД принимает постановление: «Милиция существует как постоянный штат лиц, исполняющих специальные обязанности, организация милиции должна осуществляться независимо от Красной Армии, функции их должны быть строго разграничены». 15 мая НКВД направляет всем губернским исполкомам телеграфное распоряжение об организации штатной рабоче-крестьянской милиции7.
Совет Народных Комиссаров РСФСР 21 августа 1918 г. рассмотрел проект Положения о советской милиции и поручил НКВД по согласованию с Народным комиссариатом юстиции РСФСР (НКЮ) переработать данный проект в Инструкцию, ориентировав ее преимущественно на борьбу с уголовными элементами, на поддержание санитарного порядка и приведение в исполнение предписаний местных властей.
В Инструкции указывалось, что советская милиция стоит на страже интересов рабочего класса и беднейшего крестьянства. Главной ее задачей является охрана революционного порядка и гражданской безопасности.
7 октября 1918 г. Управление рабоче-крестьянской милиции реорганизовано в Главное управление милиции (ГУМ), которое становится самостоятельным звеном НКВД и состоит из следующих подразделений: инструкторский отдел, информационный отдел, общий отдел, управление уголовного розыска, культурно-просветительский отдел, отдел снабжения.
Таким образом, менее чем за год, из отделения Отдела местного управления (в ноябре 1917 г.) центральный аппарат милиции был реорганизован в самостоятельное Главное управление НКВД РСФСР.
12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утверждает Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. По Инструкции милиция становится исполнительным органом центральной власти на местах и находится в двойном подчинении: общему руководству НКВД РСФСР и непосредственно местным Советам. Центральным органом милиции становится Главное управление милиции. Оно осуществляет: общее руководство деятельностью милиции; издание приказов и инструкций, определяющих техническую и политическую стороны работы; надзор за деятельностью органов милиции и т.п. Основные звенья местного аппарата милиции: губернские и уездные управления. Территория каждого уезда делится на низовые звенья — участки во главе с участковым начальником, которому подчинялись старшие милиционеры и милиционеры. Крупные города могли иметь свою городскую организацию милиции, но с особого разрешения НКВД.
Составной частью рабоче-крестьянской милиции становятся аппараты уголовного розыска. Единая их система в РСФСР возникла после учреждения в октябре 1918 г. в составе Главмилиции Центрального управления уголовного розыска (Центророзыск) на правах отдела. До этого уголовный розыск существовал в крупных городах децентрализовано и подчинялся местным Советам.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (48) 2010
Разрабатываются новые организационно-правовые формы, позволяющие милиции сочетать деятельность по обеспечению общественного порядка с участием в вооруженной борьбе на фронтах Гражданской войны. Важную роль в этом сыграл Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О советской рабоче-крестьянской милиции». Он объявил о переводе всех видов милиции на снабжение за государственный счет и введении обязательного обучения личного состава милиции военному искусству и военной дисциплине.
Опыт строительства милиции, накопленный в первые годы Советской власти, был обобщен и законодательно закреплен декретом ВЦИК, утвержденном 10 июня 1920 г. в Положении «О рабочекрестьянской милиции». Положение закрепляло дисциплинарную ответственность сотрудников милиции «согласно уставу о дисциплинарных наказаниях...». В соответствие с ним в состав милиции вошли: городская и уездная милиция; промышленная, железнодорожная, водная (речная, морская), розыскная милиция (ст. 2). Служба в милиции носила добровольный характер.
Положение сохраняло военизацию милиции, при которой на нее распространялись действия уставов и постановлений, принятые Красной Армией, действовали воинская дисциплина и строгое подчинение. С изданием Положения в основном завершился процесс становления советской милиции.
Порядок обеспечения работников рабоче-крестьянской милиции и призванных в их ряды всеми видами довольствия (продовольствием, фуражом, вооружением, снаряжением, обмундированием и т.п., а также специальное обеспечение семей милиционеров) на основании постановления Совета Труда и Обороны от 11 июня 1920 г. «О снабжении милиции продовольствием, фуражом и предметами первой необходимости» был установлен на общих основаниях с гарнизонными частями Красной Армии. Порядок удовлетворения милиции довольствием определялся окружными и губернскими органами снабжения Красной Армии по согласованию с Главным управлением милиции и его местными органами.
Таким образом, на этапе с марта 1918 г. по июнь 1920 г. милиция сформировалась как специальный штатный государственный орган охраны общественного порядка, построенный на профессиональной основе, единых организационных началах, принципе добровольного комплектования. Определились и получили свое развитие направления и методы деятельности милиции.
Окончание военных действий, необходимость максимальной экономии средств для направления их на восстановление народного хозяйства, сокращение расходов на содержание государственного аппарата, развитие рыночных отношений в условиях новой экономической политики, рост уголовной преступности, активный поиск лучших форм организации и деятельности милиции, сосредоточение в НКВД функций охраны общественного порядка.
Возобладала политика освобождения НКВД от функций, не связанных с обеспечением правопорядка в стране. Теперь его усилия сосредоточились на поддержании общественного порядка, обеспечении безопасности жизни и имущества граждан, на борьбу с преступностью, исправление и перевоспитание осужденных.
Произошедшие изменения нашли отражение в Положении о Народном комиссариате внутренних дел, утвержденном Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г.
В Положении содержался самостоятельный раздел о рабоче-крестьянской милиции, в котором определялись ее задачи, структура и основные направления деятельности, функциональные обязанности ГУРКМ, а также губернских, городских и уездных управлений милиции.
В части, касающейся милиции, констатировалось, что главной задачей ее остается охрана общественного порядка и борьба с преступностью, а также оказание помощи всем государственным органам при выполнении ими своих обязанностей. Милиция по-прежнему являлась военизированной организацией. СНК РСФСР постановил распространить на милицию права военной кооперации.
В августе 1923 г. с целью улучшения взаимодействия милиции и уголовного розыска, в НКВД РСФСР создается Центральное административное управление (ЦАУ). Это позволило более чем вдвое сократить штаты этих аппаратов и на 30% уменьшить расходы на их содержание. Реорганизация милиции и ее сокращение привело к годовой экономии почти в 238 тыс. руб. золотом.8
Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. на НКВД и его местные органы (отделы управления губисполкомов) была возложена задача утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибыли. Постановление СНК от 27 сентября 1922 г. передало в ведение НКВД РСФСР конвойную стражу. В последующем на НКВД были возложены:
— выдача разрешений на фотосъемку внутренней жизни;
— регистрация и учет охотничьего оружия;
— регистрация религиозных обществ и союзов и некоторые другие функции.
6 сентября 1923 г. Совет народных комиссаров РСФСР принял постановление о переводе содержания милиции и уголовного розыска на местный бюджет.9
Положением о Народном комиссариате внутренних дел, утвержденном Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 24 мая 1922 г., возлагало на милицию:
— поддержание порядка и спокойствия в стране и наблюдение за исполнением постановлений и распоряжений центральной и местной власти административного характера;
— окарауливание гражданских учреждений и сооружений общегосударственного и исключительного значения (телеграф, телефон, почта, водопровод), а также фабрик, заводов, рудников и т.п.;
— охрана лагерей;
поддержание порядка и спокойствия на всех путях сообщения РСФСР и сопровождение перевозимых по ним грузов и ценностей;
— содействие органам всех ведомств при проведении последними в жизнь возложенных на них
задач.
13 августе 1923 г. На основании Постановления СНК от 3 мая 1923 г. «Об упрощении структуры и сокращении штатов Народных Комиссариатов и подведомственных им органов» в структуре НКВД РСФСР создано Центральное административное управление (ЦАУ), объединившее отделы Организационно-административного управления (административный, записи актов гражданского состояния и статистический), а также Главное управление милиции и Центральное управление уголовного розыска. Штаты НКВД сокращаются более чем в два раза, расходы на содержание центрального аппарата уменьшаются на 30% (рис. 1).
Рис. 1. Организационная структура НКВД РСФСР в 1921-1923 гг.10.
Образованное ЦАУ состояло из четырех структурных подразделений: административного отдела, отдела милиции, отдела уголовного розыска и канцелярии (секретариата управления).
На губернском уровне вместо отделов управления были образованы административные отделы, состоявшие из подотделов: общего, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения.
На уездном уровне аналогичная реформа была осуществлена в ноябре 1926 г.: вместо уездных управлений милиции при исполкомах были образованы административные отделы с подотделами — общим, милиции, уголовного розыска. В 1926 г. в крупных центрах начали создаваться городские органы милиции (управления, отделы).
После объединения независимых республик в союзное государство Договором об образовании СССР в 1922 г., а затем Конституцией Союза ССР 1924 г. управление внутренними делами было отнесено к исключительной компетенции союзных республик. Народные комиссариаты внутренних дел являлись республиканскими и были подчинены Советам Народных Комиссаров союзных республик.
Во второй половине 1920-х гг. был проведен ряд кампаний по сокращению расходов на содержание государственного аппарата. В 1925-26 г. осуществлялась директива правительства о режиме экономии. В 1926-27 г. проводилась работа по сокращению административно-хозяйственных расходов на 15%, а в 1927-28 г. еще на 20%.
15 декабря 1930 г. Народные комиссариаты внутренних дел союзных и автономных республик постановлениями ВЦИК и СНК СССР «О ликвидации наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик» и «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска» были ликвидированы с образованием Главного управления рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Главное управление милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР (Главмилиция) было создано на основании Постановления ВЦИК и СНК от 31 декабря 1930 г. «О мероприятиях, вытекающих из ликвидации Наркомвнудела РСФСР и Наркомвнуделов автономных республик».
На него возлагались следующие задачи: руководство и управление органами милиции и уголовного розыска, осуществление охраны общественного порядка и безопасности; осуществление охраны личной безопасности граждан, их прав и имущества; осуществление охраны государственного и общественного имущества; специальная охрана имущества учреждений и предприятий, имеющих государственное значение; борьба с преступностью и производство расследований преступлений в пределах, указанных УПК РСФСР; руководство приведением в исполнение судебных приговоров, организация ссылки без принудительных работ, учет высылаемых и ссылаемых; оказание содействия государственным органам в проведении установленных законом повинностей; подготовка кадров милиции и уголовного розыска.
27 декабря 1932 г. ЦИК и СНК СССР принимает постановление «Об образовании Главного управления рабоче-крестьянской милиции при Объединенном Государственном Политическом управлении (ОГПУ) Союза ССР». Тем самым впервые с 1917 г. создается общесоюзный центральный орган отраслевого управления, на который возлагается общее руководство милицией всей страны. Одно-временно ЦИК и СНК СССР утвердили «Положение о Главном управлении рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР». В нем подробно регламентировались права и основные обязанности общесоюзного милицейского главка.
25 мая 1931 г. СНК СССР постановлением № 390 утвердил первое общесоюзное Положение о рабоче-крестьянской милиции (действовало до 1962 г.). В принятом «Положении о рабочекрестьянской милиции» милиция характеризовалась как административно-исполнительный орган Советской власти. Основной задачей милиции являлось наблюдение «за проведением в жизнь законов и распоряжений центральных и местных органов власти, регулирующих революционный порядок и общественную безопасность». Ей поручалось вести борьбу с преступностью, расследовать дела о преступлениях, охранять государственное и общественное имущество, а также личную безопасность граждан и их имущество.
Милиция разделяется на общую и ведомственную. Общая милиция Положением от 25 мая 1931 г. переводится с местного бюджета на общегосударственный и снабжается вооружением, снаряжением и вещевым довольствием в централизованном порядке.
Постановлением ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. был создан Наркомат внутренних дел СССР, на который возлагалось: обеспечение революционного порядка и государственной безопасности; охрана общественной (социалистической) собственности; запись актов гражданского состояния; пограничная охрана; содержание и охрана ИТУ, управление шоссейными и грунтовыми дорогами, картография, управление мер и весов, переселенческое и архивное дело.
Учреждение 10 июля 1934 г. Народного комиссариата внутренних дел Союза ССР означало формирование его как многофункционального органа с объединением в себе управления в области государственной безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с общеуголовной преступностью.
С этого времени начали формироваться специализированные виды, подразделения и службы милиции. В мае 1935 г. в связи с пуском первой очереди Московского метрополитена создаются подразделения милиции по его охране.
23 июля 1935 г. СНК СССР постановил, что «в целях решительной борьбы с аварийностью, неправильным использованием и хищническим отношением к автотранспорту» в системе Центрального управления шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта образуется Государственная автомобильная инспекция. В союзных и автономных республиках, краях и областях, Москве и Ленинграде был учрежден институт уполномоченных ГАИ, в районах — госавтоинспекторов. В марте 1936 г. Госавтоинспекция была передана в ведение Главного управления рабоче-крестьянской милиции.
16 марта 1937 г. в составе Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР был образован Отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности (ОБХСС). В утвержденном Положении об Отделе указывалось, что он создается для обеспечения борьбы с хищениями социалистической собственности в организациях и учреждениях государственной торговли, потребительской, промысловой и инвалидной кооперации, в заготовительных органах и сберкассах, а также для борьбы со спекуляцией.
В середине 1937 г. воссоздается железнодорожная милиция. В Главном управлении милиции НКВД СССР был образован отдел железнодорожной милиции, которому подчинялись отделы железнодорожной милиции, учрежденные в местах нахождения Управлений железных дорог.
В эти же годы были расширены функции милиции по борьбе с пьянством. В частности, в 1939 году медицинские вытрезвители передаются из системы Народного комиссариата здравоохранения в систему НКВД и структурно включаются в органы милиции.
В предвоенные годы структура Наркомата внутренних дел усложняется, образуются новые подразделения, создается стройная система материально-технического снабжения.
8 марта 1939 г. приказом народного комиссара внутренних дел СССР № 00206 организуется Главное управление военного снабжения (ГУВС) НКВД СССР, 17 окружных управлений военного снабжения и свыше 50 военных складов. С 26 марта 1941 г. оно называется Управление военного снабжения (УВС) НКВД СССР. С 10 апреля 1945 г. — это вновь Главное управление военного снабжения НКВД СССР, а с 16 марта 1954 г. — Главное управление военного снабжения МВД СССР.
В масштабе центрального аппарата НКВД органом управления снабжением явилась хозяйственная служба, образованная 10 июля 1934 г. как Административно-хозяйственное управление НКВД СССР (АХУ). В 1941 г. АХУ реорганизуется в Хозяйственное управление (ХОЗУ) НКВД СССР, сохранившись до наших дней с незначительными изменениями внутренней структуры.
Управленческие структуры органов финансирования также неоднократно изменялись. В 1934 г. создан Финансовый отдел НКВД СССР, в августе 1937 г. — это уже Центральный финансово-плановый отдел (ЦФПО) НКВД СССР, а с марта 1956 года — Финансово-плановое управление (ФПУ) МВД СССР11.
В годы войны структура НКВД неоднократно менялась. В июле 1941 г. наркоматы государственной безопасности и внутренних дел объединяются в НКВД СССР. В апреле 1943 г. происходит разделение НКВД СССР на НКВД СССР, НКГБ СССР и Управление контрразведки РККА «Смерш».
Органы милиции сохранили в 1941-1945 гг. довоенную структуру. Она строилась по жесткому централизованному принципу. Общее руководство всеми подразделениями осуществляло Главное управление милиции. В состав ГУМ входили следующие отделы: уголовного розыска; наружной службы; железнодорожной и водной милиции; ведомственной милиции; научно-технический; паспортный; ГАИ; ОБХСС; секретариат; политотдел и центральный детский справочный стол.
В условиях войны в дополнение к основным задачам по охране общественного порядка и борьбе с преступностью появилось много новых: борьба с нарушителями правил военного учета, с дезертирами и лицами, уклоняющимися от призыва и службы в армии, с мародерами, паникерами и распространителями провокационных слухов и измышлений, выявление вражеских агентов, провокаторов и прочих преступных элементов; борьба с детской безнадзорностью и устройство детей, потерявших родителей при эвакуации и других обстоятельствах военного времени; борьба со спекуляцией, злоупотреблениями в сфере распределения продуктов; борьба с хищениями на транспорте эвакуируемых и военных грузов; осуществление режимных мероприятий в местностях, объявленных на военном положении (установление комендантского часа, усиление паспортного режима, ограничение свободного передвижения граждан, введение строгого порядка командировок); обеспечение организованной эвакуации населения, промышленных предприятий и различных хозяйственных грузов.
После окончания войны деятельность милиции осложнилась рядом обстоятельств. В связи с победой над Германией и Японией была проведена широкая амнистия, по которой вышло на свободу большое число осужденных за уголовные преступления. Многие из них вновь стали на путь нарушения закона.
В октябре 1949 г. милиция из подчинения МВД СССР была передана в ведение МГБ СССР. На данное решение непосредственное влияние оказали ухудшение криминогенной обстановки и активизация антисоветских националистических группировок. Органы милиции переориентировались на оказание содействия органам государственной безопасности.
Важнейшими направлениями реформирования МВД в 50-е гг. стали: усиление партийного руководства и восстановление прокурорского надзора над милицией; ликвидация катастрофических последствий амнистии от 27 марта 1953 г.; количественное увеличение и качественное улучшение подготовки сотрудников уголовного розыска; реорганизация всей системы управления на основе децентрализации; всестороннее улучшение подготовки кадров; обеспечение милицейских подразделений специальной техникой, средствами связи и транспортом; широкое привлечение общественности в борьбе с преступностью.
Руководством страны взят курс на ослабление централизма и расширение прав исполнительных республиканских органов и привлечение различных слоев общества к борьбе с преступностью.
22 февраля 1955 г. Указом ПВС СССР было организовано Министерство внутренних дел РСФСР, а Постановлением СМ РСФСР № 680-106 с от 21 мая с.г. определены структура и штат Центрального аппарата МВД РСФСР: милиция, УИТЛК, Управление пожарной охраны, Управление службы МПВО, Управление кадров, Архивное управление, ХОЗУ, Т юремное управление, Отдел детских трудовых и воспитательных колоний, 1-й спецотдел, 4-й спецотдел, Отдел спецсвязи, Финансовый отдел, 5-е спецотделение, Контрольная инспекция, Секретариат.
С конца 50-х гг. все шире возобладали идеи о постепенной передаче отдельных функций государственных органов в руки общественных организаций. Стали активнее привлекать трудящихся и молодежные коллективы к поддержанию правопорядка.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (48) 2010
13 января 1960 г. принято Постановление СМ СССР и Указ ПВС СССР об упразднении МВД СССР. Функции МВД СССР были переданы в МВД союзных республик.
К укреплению органов внутренних дел руководство партии и правительства страны подтолкнули провалы в экономике, итогом которых стало принятие 31 мая 1962 г. непопулярного решения о повышении цен на мясо и молоко (на 30%), вызвавшее возмущение в различных городах страны.
Были приняты решения в области по повышению правовой защищенности сотрудников милиции. Указом Президиума Верховного Совета СССР (15.02.62 г.) усиливалась ответственность за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников. В соответствии с приказом МВД РСФСР (07.07.62 г.) «...в целях пресечения массовых беспорядков, вызываемых хулиганствующими элементами.» на вооружение милиции вводились резиновые палки, наручники, взрывпакеты со слезоточивым газом. В августе 1963 г. на смену взрывпакетам поступили газовые патроны 10 ТМТ-«Черемуха-3», 26 ГА-«Черемуха-2»12.
Было проведено переименование МВД РСФСР в МООП — Министерство охраны общественного порядка РСФСР (Указ Президиума ВС РСФСР от 30.08.62 г.) в целях отказа от прежней модели правоохранительной системы и создание новой, более «демократичной», системы внутренних дел, находящейся под постоянным партийным и общественным контролем.
Причинами, обусловившими начало новых преобразований, явились:
1. Отсутствие единого союзно-республиканского Министерства внутренних дел, без которого значительно усложнилась деятельность ОВД по борьбе с преступностью, привело к разнобою в регулировании важнейших служебных и организационных вопросов, ослабило межреспубликанские контакты.
2. Значительное сокращение численности состава милиции, оголение ведущих служб.
Восстанавливается централизованное управление органами внутренних дел в масштабе
государства. Подвергается существенной реорганизации центральный аппарат МВД СССР. Начинается интенсивный поиск новых организационных форм охраны общественного порядка и борьбы с преступностью, обновляется нормативно-правовая база строительства и деятельности милиции и т.п.
26 июля 1966 г. в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР «Об образовании союзно-республиканского министерства охраны общественного порядка СССР» «в интересах обеспечения единого оперативного руководства деятельностью органов охраны общественного порядка в борьбе с преступностью» образовывается союзно-республиканское Министерство охраны общественного порядка СССР (МООП СССР).
В составе МООП СССР создаются структурные подразделения, охватывающие основные направления деятельности органов внутренних дел: Главное управление милиции, Главное управление мест заключения, Следственное управление, Главное управление внутренних войск, Главное управление пожарной охраны и др.
25 ноября 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета Союза ССР Министерство охраны общественного порядка переименовывается в Министерство внутренних дел СССР.
11 февраля 1969 г. приказом МВД утверждена новая структура МВД СССР. Вместо Главного управления милиции создаются в качестве самостоятельных структурных подразделений: управление административной службы милиции (в последующем — Главное управление охраны общественного порядка) на базе контрольно-инспекторского отдела организационно-инспекторского управления (полнокровного штабного аппарата), управление уголовного розыска, управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией (оба — на правах главных управлений), управление государственной автомобильной инспекции, управление специальной милиции (впоследствии преобразованное в специальное управление МВД СССР на правах главного управления), управление транспортной милиции (впоследствии — главное управление внутренних дел на транспорте). По такому же принципу реорганизуются МВД союзных республик.
Взятый в середине 1980-х гг. руководством страны курс на переход к рыночной экономике, процесс суверенизации союзных республик, преобразования в общественном и государственной строе привели к изменению правового статуса государственных органов, в т.ч. и органов внутренних дел, и к их структурным изменениям.
В 1989 г. 6 октября Указом ПВС РСФСР было образовано Министерство внутренних дел РСФСР. Произошли изменения в структуре центральных аппаратов МВД СССР, министерств внутренних дел союзных республик, утверждена структура центрального аппарата МВД РСФСР. Она включала в себя руководство МВД РСФСР (министр и семь заместителей, коллегия — семнадцать человек), Главное управление уголовного розыска, Главное управление БХСС, Шестое управление, Главное следственное управление, Главное управление по охране общественного порядка, Главное управление по исправительным делам, Главное управление лесных ИТУ, управление государственной автомобильной инспекции, управление пожарной охраны, управление профилактической службы, управление внутренних дел на транспорте.
В 1991 г. 6 марта Верховным Советом СССР принят Закон СССР «О советской милиции», а 18 апреля принят Закон РСФСР № 1026-1 «О милиции», в котором нашла отражение новая концепция нормативно-правового регулирования деятельности милиции.
В феврале 1992 г. в МВД России образовывается Главное управление по организованной преступности и соответствующие структуры на местах, Бюро по преступности в экономике криминальной милиции МВД СССР и БЭП СКМ Российской Федерации объединяются в новое подразделение МВД — Главное управление по экономическим преступлениям (ГУЭП) МВД России.
Специальные отделы (отряды) быстрого реагирования (СОБР) появились в системе МВД России в соответствии с Указом Президента РФ от 8 октября 1992 г. «О мерах по защите прав граждан и усилению борьбы с преступностью». Данное решение вызвано резким ростом преступности в стране, прежде всего увеличением числа тяжких преступлений, совершенных организованными группами с применением огнестрельного оружия и взрывных устройств.
К концу 1995 г. в целом сложилось новое видение основных задач, функций и структуры МВД России, что и нашло свое отражение первоначально в приказах МВД от 30 октября 1995 г. № 401 «Об утверждении структуры и численности подразделений центрального аппарата МВД России» и от
18 декабря 1995 г. № 475 «Об организационно-штатных вопросах по центральному аппарату МВД России», а позднее, в июле 1996 г., в указе Президента «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации».
7 декабря 2000 г. образованы подразделения криминальной милиции13 , милиции общественной безопасности14 и окружные подразделения МВД РФ15 . Криминальная милиция разделилась на федеральную криминальную милицию, криминальную милицию в субъектах Российской Федерации, криминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и криминальную милицию в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.
В 2001 г. выходит Указ Президента Российской Федерации16 от 4 июня 2001 г. № 644, которым устанавливается структура центрального аппарата МВД России. В МВД разрешено иметь девять заместителей министра, в т.ч. заместителя министра — начальника Службы криминальной милиции, заместителя министра — начальника Службы общественной безопасности, заместителя министра — начальника Следственного комитета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации, заместителя министра — главнокомандующего внутренними войсками, заместителя министра — начальника Службы тыла, статс-секретаря — заместителя министра, заместителя министра — начальника Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Южному федеральному округу.
Структура министерства включила в себя: три службы — криминальной милиции, общественной безопасности, тыла; пять главных управлений — государственной противопожарной службы, кадров, организационно-инспекторское, правовое, собственной безопасности; пять управлений делами — информации, региональных и общественных связей, контрольно-ревизионное, международного сотрудничества, мобилизационной подготовки; Следственный комитет при МВД России и главное командование внутренних войск.
19 июля 2004 г. в рамках проводимой административной реформы правительства в целях повышения эффективности деятельности МВД России принят Указ Президента Российской Федерации № 927 «Вопросы министерства внутренних дел Российской Федерации», который утвердил новое Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации17 .
Разрешено иметь в министерстве: семь заместителей Министра, в т.ч. одного первого заместителя Министра, одного статс-секретаря — заместителя Министра, одного заместителя Министра — начальника Следственного комитета при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и одного заместителя Министра — главнокомандующего внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также главного государственного инспектора безопасности дорожного движения Российской Федерации, пользующегося правами заместителя Министра; до 15 департаментов и одно управление по основным направлениям деятельности Министерства, Следственный комитет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Главное командование внутренних войск МВД России.
В 2008-2009 гг. были осуществлены мероприятия, направленные на ограничение полномочий милиции в сфере контроля за экономической сферой, а также были введены ограничения для привлечения к уголовной ответственности за преступления в сфере налогов и сборов.
Первые шаги к реформе были сделаны в конце 2009 г., когда после ряда громких преступлений, совершенных сотрудниками милиции, к теме о необходимости изменений было привлечено значительно общественное внимание. 24 декабря 2009 г. президент РФ подписал Указ № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», предусматривающий, в т.ч., сокращение до 1 января 2012 г. численности МВД на 20%.
Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» определены следующие
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 4 (48) 2010
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (48) 2010
изменения в структуре МВД России: образование ГУВД в новом Северо-Кавказском федеральном округе; формирование 8 управлений взамен 20 УВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; передача функций техосмотра автотранспорта и медицинских вытрезвителей в другие ведомства; сокращение общей штатной численности центрального аппарата МВД на 54%: с 19970 до 9264 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), включая сотрудников ОВД России — 8000 человек, военнослужащих ВВ МВД России — 545 человек и федеральных государственных гражданских служащих — 719 человек18.
Таким образом, анализ эволюции управленческих структур милиции с момента ее зарождения в 1917 г. и до настоящего времени показал, что система управления милицией и ее тыла в рассматриваемый период подвергалась неоднократному реформированию. Факторами, определяющим динамику и направление ее развития, можно считать: структурную и функциональную преемственность, усиление централизации системы управления органов внутренних дел и снабженческих органов, повышение управляемости и слаженности действий их структурных подразделений.
Список литературы
1. Афанасьев, А. В., Галкин, Ю. В. Российская милиция. Краткая хроника (октябрь 1917-2000 г.). - Саратов: СЮИ МВД России, 2001. - 288 с.
2. Глушаченко, С. Б., Гриб, В. В., Гутман, М. Ю. и др. История органов внутренних дел : учебное пособие / под общей ред. В.П. Сальникова. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. - 296 с.
3. Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2 / под общей редакцией В.П. Сальникова — СПб.: Фонд «Университет», 2002. — 528 с.
Literature
1. Afanasiev, A. V., Galkin, U. V. Russian police. Brief Chronicle (October 1917-2000 yr). — Saratov, 2001. — 288 p.
2. Glushachenko, S. B., Grib, V. V., Gutman, M. Y. etc. The history of Department of Internal Affairs : textbook / under the general ed. V.P Salnikov. 2— th ed., processed and added. — Moscow, 2004. — 296 p.
3. Ministry of Internal Affairs of Russia: 1802-2002. Historical essay in 2 v. V. 2 / under the general ed. VP. Salnikov. — Saint— Petersburg, 2002. — 528 p.
1 МВД России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2 / Под общей редакцией В.П. Сальникова.СПб.: Фонд
«Университет», 2002. С. 111.
2 Борисов А.В. Министры внутренних дел России. 1802 октябрь 1917. СПб МВД России. СПб.: Фонд «Университет», 2002. С. 314, 315.
3 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2 Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности / Под общей редакцией В.П. Сальникова СПб.: Фонд
«Университет», 2002. С. 123.
4 Милиция России: Документы и материалы. 1917-1999. Т. 1. 1917-1934 / Авт. сост.: А.Я. Малыгин, А.В. Афанасьев, А.В. Лобанов. Саратов: СЮИ МВД России, 2000. С. 19.
5 Глушаченко С.Б., Красильников С.В., Лысенко В.В. и др. История органов внутренних дел России: курс лекций / Под общ. ред. С.Б. Глушаченко. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2007. С. 154.
6 Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. 2. Санкт-Петербургский университет МВД России, Академия права, экономики и безопасности жизнедеятельности / Под общей редакцией В.П. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2002. С. 122.
7 Афанасьев А.В., Галкин Ю.В. Российская милиция. Краткая хроника (октябрь 1917-2000 г.). Саратов: СЮИ МВД России, 2001. С. 12.
8 Советская милиция: история и современность (1917-1987 гг.). М.: 1987. С. 79.
9 Мулукаев Р.С. К вопросу о реформах в истории Министерства внутренних дел России // Труды Академии управления
МВД России, 2006, № 1. иЯЬ: http://jurnal.amvd.ru/indviewst.php?stt=163&SID= (дата обращения: 28.04.2010).
10 Глушаченко С.Б., Гриб В.В., Гутман М.Ю. и др. История органов внутренних дел. Учебное пособие / Под общей ред. В.П. Сальникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИМЦ ГУК МВД России, 2004. С. 86.
11 Указатель переименований и хронологических рамок структурных подразделений (карательных органов СССР) // Лубянка:
ВЧК-ОГПУ-НКВД-НКДБ-МГБ-МВД-КГБ. 1917-1960: Справочник. М.,1997.
12 Афанасьев А.В. Российская милиция в документах и фактах: Краткая хроника. Саратов, 1997. С. 84.
13 Постановление Правительства РФ от 07.12.2000 г. № 925 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4904.
14 Постановление Правительства РФ от 07.12.2000 г. № 926 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4904.
15 Постановление Правительства РФ от 07.12.2000 г. № 924 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.
16 Указ Президента РФ от 04.06.01 г. № 644 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // С3 РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.
17 Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 «Вопросы министерства внутренних дел Российской Федерации». иЯЬ: http://www.rg.ru/2004/07/21/mvd-dok.html. (дата обращения 06.06.2010).
18 Российская газета. иЯЬ: http://www.rg.ru/2010/02/19/reforma-dok.html/ (дата обращения 06.06.2010).
