Задачи социальной политики Российской Федерации в обеспечении достойного уровня жизни в старости Текст научной статьи по специальности «Право»

Политический менеджмент

УДК-323(470+571)

ЗАДАЧИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТОЙНОГО УРОВНЯ ЖИЗНИ В СТАРОСТИ

Ю. В. Васильева

Рассматривается вопрос о соответствии социальной политики Российской Федерации заявленным в Конституции РФ целям социального государства, в частности, обеспечению достойного уровня жизни в старости. Оценивается перспектива ратификации важнейших международных актов, содержащих такие стандарты.

Ключевые слова: социальная политика, социальное государство; достойный уровень жизни

Становление в России социального и правового государства, признание приоритета прав и свобод человека и гарантирование этих прав государством во многом зависят от качества и эффективности законодательства о социальном обеспечении. Вторая половина ХХ и начало XXI вв. отмечены небывалым расширением социальной сферы общества и повышенным вниманием всех развитых демократических государств к обеспечению прав человека и высокого уровня жизни граждан. Этот процесс характерен и для России, что подтверждается интенсивным развитием отраслей социального законодательства и явно выраженными приоритетами в социальной политике нашего государства. Достаточно напомнить о «запуске» в 2006 году крупной национальной программы по системной модернизации системы здравоохранения, образования и жилищной сферы, главная цель которой - инвестиции в человека, повышение качества жизни. В современных условиях эффективность и качество государственного управления необходимо оценивать по таким показателям, как продолжительность жизни, здоровье, качество питания, медицинского обслуживания, образования. Такое понимание роли государства в жизни общества предполагает формирование и реализацию соответствующей доктрины социального государства с четко определенными приоритетами, системой социальных гарантий для граждан и механизмом их обеспечения. Одним из приоритетов является формирование в России условий, обеспечивающих достойный уровень социальной защиты в старости. А механизмом, позволяющим достичь этого - принятие Российской Федерацией соответствующих международно-правовых обязательств.

Современное российское законодательство тесно взаимодействует с принципами и нормами международного права. Такое взаимодействие является основной чертой российской правовой системы в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ и отражает общемировую тенденцию к глобализации проблем человеческого сообщества. Проявления этой тенденции - постоянное расширение сферы применения принципов и норм международного права, активное внедрение их в национальное законодательство, формирование механизмов международного судебного контроля и защиты прав и свобод личности. Российское право социального обеспечения не стоит в стороне от этих процессов, хотя степень проникновения международных норм в смысл и содержание национальных отраслевых актов пока явно недостаточна.

Эффективность социальной политики государства и эффективность действующей в нем системы социального обеспечения оцениваются, прежде всего, тем, в какой мере указанные политика и система гарантируют человеку достойный уровень жизни в старости и при нетрудоспособности. При этом главный институт, позволяющий дать такую оценку наиболее объективно, это институт трудовых пенсий. В силу широты охвата населения, продолжительности периода формирования пенсионных прав и масштаба финансовых ресурсов, вовлеченных в пенсионный оборот, именно обязательное пенсионное страхование служит главным индикатором состоятельности проводимой российским государством социальной политики.

Основная цель государственной социальной политики Российской Федерации определена в Конституции РФ как создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В свою очередь, достойная жизнь и свободное развитие немыслимы без предоставления пожилым людям адекватных финансовых ресурсов в виде ежемесячных пенсий, являющихся основным источником средств существования. Конституционное закрепление идеалов и принципов демократического социального государства обязывает законодателя использовать передовой опыт международного сообщества, в особенности в том, что касается установления минимальных гарантий социального обеспечения.

Каждое государство самостоятельно устанавливает национальную систему социального обеспечения, но в современных условиях ни одна из них не может развиваться без учета международных требований. Государство должно руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права и стремиться к наиболее полному отражению их во внутреннем законодательстве. Главный способ учета международных норм - это ратификация актов международных организаций и международных договоров о социальном обеспечении. Здесь приходится констатировать, что Российская Федерация крайне неохотно принимает на себя обязательства в данной сфере и число ратифицированных ею документов ничтожно мало. На общемировом уровне это Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Конвенция ООН о правах ребенка 1989 года, Конвенция Междуна-

родной Организации Труда (МОТ) № 103 1952 года об охране материнства. В 2009 года ратифицирована, хотя и не в полном объеме, Европейская социальная хартия1.

Много лет говорится о необходимости ратификации основополагающей в социальной сфере Конвенции МОТ № 102 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения и не менее важного регионального акта - Европейского кодекса социального обеспечения (ЕКСО) 1964 года, (пересм. в 1990 г.). Сравнительный анализ показывает, что в целом российское законодательство соответствует положениям международного права. Это касается широты охвата занятого населения системами социального обеспечения, правил выплаты пенсий, условий реализации права на пенсию, пенсионного возраста и др. В то же время нормы, регламентирующие размеры пенсий, значительно уступают международным стандартам. Это касается как минимального уровня обеспечения, призванного гарантировать защиту от бедности, так и размера, соизмеримого с утраченным заработком и гарантирующего его адекватную компенсацию. Указанные обстоятельства служат главной преградой ратификации Конвенции МОТ № 102 и ЕКСО.

В мае 2009 года Российской Федерацией ратифицирована Европейская социальная хартия. Этот знаменательный факт должен обеспечить гражданам нашей страны дополнительные гарантии защиты их прав в сфере труда. Но, к сожалению, он не послужит на благо социального обеспечения, поскольку соответствующие нормы Хартии не ратифицированы. Российская Федерация оказалась не готова принять на себя международные обязательства по предоставлению достойного уровня социального обеспечения (п.2 и п.3 ст.12); по обеспечению права граждан пожилого возраста на социальную защиту (ст. 23); по защите от бедности и социального остракизма (ст. 30).

Такая ситуация возникла не случайно. Неготовность России ратифицировать важнейшие нормы п. 2 и п. 3 ст. 12 Хартии о поддержании системы социального обеспечения на удовлетворительном уровне и ее последовательном совершенствовании объясняется, прежде всего, тем, что российское законодательство о социальном обеспечении по сей день не приведено в соответствие с положениями Конвенции МОТ № 102 1952 года и ЕКСО 1964 года. В первую очередь, речь идет о размере пенсии по старости, который должен быть гарантирован лицу по истечении 30 лет трудового (страхового) стажа и не может быть менее 40% прежнего заработка бенефициария (Приложение к Разделу XI Конвенции МОТ № 102). Более высокие нормы, принятые МОТ позднее, повышают указанный размер на 5-15% (Конвенция № 128 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца, одноименная Рекомендация № 131 1967 года). Пересмотренный Европейский кодекс социального обеспечения 1990 года увеличивает размер выплаты лицу с иждивенцами до 65% заработка.

1 См. Федеральный закон № 101 от 3 июня 2009 г. «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от

3 мая 1996 г.» // Российская газета. 2009. 5 июня.

Нормы российского пенсионного законодательства подобных гарантий не содержат. Кроме того, начиная с 2002 года, исчисление размера трудовой пенсии осуществляется на основании эквивалентной формулы, которая вообще не позволяет с необходимой ясностью прогнозировать размер будущих выплат. В результате применения указанных правил коэффициент замещения в системе обязательного пенсионного страхования снизился до уровня 30% страхуемого заработка.

Анализируемые законодательные положения и обусловленный их применением размер трудовой пенсии по старости не позволили России ратифицировать Европейскую социальную хартию, в частности важнейшие статьей 12 и 23. Дело в том, что Европейский комитет социальных прав, оценивая соответствие национальных систем социального страхования положениям Хартии, указывает, что государство, не обеспечивающее требований, определенных Конвенцией МОТ № 102 в отношении минимального уровня пенсий, не выполняет также и п. 3 ст. 12 Хартии (об обеспечении более высокого уровня защиты), даже если оно предприняло усилия по повышению уровня своей системы социального обеспечения2. Таким образом, достижение базовых минимальных стандартов в отношении уровня пенсий, закрепленных в Конвенции МОТ № 102 и Европейском кодексе социального обеспечения, является отправным пунктом формирования политики в области социального обеспечения, без опоры на который продвижение социальных реформ невозможно.

Осознавая необходимость осуществления срочных практических шагов в этом направлении, Правительство РФ поставило цель доведения уровня пенсионного обеспечения до требуемых минимальных норм3. Законодательная инициатива по развитию пенсионной системы РФ предусматривает установление размера трудовой пенсии на уровне 40% утраченного заработка в 2015 году. По мнению специалистов Пенсионного фонда РФ, это позволит достичь приемлемого в социальном государстве уровня пенсионного обеспечения4. По-видимому, с этим придется согласиться и отложить идею достижения «повышенных» стандартов на отдаленную перспективу, связанную с экономическим развитием страны. Хотя стоит учесть, что с момента принятия Конвенции № 102, где закреплен минимальный норматив в 40 %, к 2015 году пройдет уже 65 лет. В данном контексте непросто судить о приемлемости уровня пенсионного обеспечения, тем более, когда речь идет о страховой пенсионной системе.

Важно учитывать и то, что проявившаяся с 2002 года тенденция к снижению коэффициента замещения в размере трудовой пенсии по старости обусловлена не столько экономическими и демографическими факторами, сколько изменением норм пенсионного законодательства к худшему. Действующие в

2 Среднесрочная перспектива финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов. Аналитический вестник Совета Федерации ФС Рф. 2005. № 5 (257). С. 78.

3 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв.распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008.№ 47. Ст. 5489.

4 Соловьев А. Долгосрочный прогноз развития пенсионной системы России // Пенсионные фонды и инвестиции. № 6 (42). 2008. С. 71-76.

России правила исчисления пенсии не отвечают в полной мере природе обязательного пенсионного страхования: заложенному в ней принципу солидарности и необходимости перераспределения ресурсов в пользу наименее обеспеченных участников. Кроме того, зависимость размера трудовой пенсии от суммы страховых взносов удерживает размер трудовой пенсии на низком уровне. Очевидно, что без существенного повышения тарифа страховых взносов увеличения размера пенсий ожидать не приходится.

Если российское государство действительно намерено добиваться более высокого уровня обеспечения российских пенсионеров и ориентируется при этом на международные стандарты, то следует рассмотреть возможность возврата к прежним правилам исчисления трудовой пенсии - в процентном отношении к заработной плате застрахованного лица. Указанные правила являются традиционными в системах обязательного пенсионного страхования большинства государств с социально ориентированной экономикой, и, несмотря на финансовые и демографические сложности, по-прежнему используются ими в качестве основной пенсионной формулы5.

Кроме урегулирования размеров трудовых пенсий в связи с прежними заработками, международные документы содержат стандарты, гарантирующие минимальный уровень жизни. Наличие таких гарантий является принципиальным условием функционирования пенсионной системы. Здесь нет столь же четких нормативов, как в рассмотренном выше случае, и существующие положения носят преимущественно оценочный характер. Тем не менее, данные положения ориентируют государства на предоставление такого уровня пенсионного обеспечения, который позволял бы лицу удовлетворять минимальные потребности в продуктах питания, одежде медицинских услугах и пр. В частности, Конвенция МОТ № 102 в отношении необходимого уровня защиты содержит общее положение о том, что размер пособия должен быть «достаточным для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи получателя», Европейский кодекс говорит о «сумме, достаточной для обеспечения надлежащих и здоровых условий жизни».

Позднее в актах МОТ появились формулировки, которые более четко увязали минимальный размер выплат с определением порога бедности. Так, в рекомендации МОТ 1967 года № 131 о пособиях по инвалидности по старости и по случаю потери кормильца сказано, что минимальные размеры пособий «должны гарантировать минимальный уровень жизни» (п. 23), а в Конвенции МОТ 1988 года № 168 о содействии занятости и защите от безработицы говорится о том, что размер пособия «должен обеспечивать минимум, необходимый для покрытия расходов на основные нужды» (ст. 16).

Анализ приведенных положений показывает, что объем таких основных нужд определяется национальным законодателем в зависимости от экономических возможностей государства, сложившегося уровня жизни населения и ряда

5 См.: Пенсионные формулы // Финансовое обеспечение пенсионных систем / МОТ, МБТ. М., 2001. Вып. 11. С.38-39.

- 146 -

иных факторов, и должен устанавливаться официально на государственном или местном уровне.

В Российской Федерации в данном качестве используется категория прожиточного минимума. Порядок установления, размеры и виды прожиточного минимума определены федеральным законом. Логично предположить, что минимальный размер пенсии должен быть увязан с величиной прожиточного минимума пенсионера. Однако действующие с 2002 года российские законы о пенсиях подобных норм не содержат. В них вообще отсутствует понятие «минимальная пенсия».

Ситуация начала меняться с 1 января 2010 года, когда Федеральным законом «О государственной социальной помощи» была введена социальная доплата к пенсии малообеспеченным пенсионерам за счет средств государственного бюджета. Суть новеллы - в повышении общей суммы материального обеспечения пенсионера до величины прожиточного минимума путем назначения федеральной или региональной доплаты к пенсии, что позволило вывести миллионы пенсионеров за черту бедности. Однако принципиального решения проблемы о соответствии минимальной пенсии величине прожиточного минимума не состоялось.

Не понятно, зачем вообще понадобилось вводить сложные правила администрирования адресных социальных доплат, когда можно было просто закрепить в законе норму о том, что пенсия в РФ не может быть ниже величины прожиточного минимума? Это сразу сделало бы пенсию, саму по себе без доплат, универсальным средством борьбы с бедностью. Кроме того, этот шаг позволил бы поднять над прожиточным минимумом всю пенсионную систему России и приблизить тем самым ратификацию международных норм.

Но пока приходится констатировать, что социальная политика Российской Федерации недостаточно концептуальна и последовательна, что очевидно на примере законодательных изменений. В частности, для реализации нормы о социальной доплате к пенсии в 2010 году Федеральный закон «О прожиточном минимуме в РФ» был дополнен новым видом прожиточного минимума: «прожиточный минимум пенсионера для определения размера социальной доплаты к пенсии». Однако, на тот момент в законе уже было закреплено аналогичное понятие и установлен механизм его определения. А именно, статьей 4 данного акта предусмотрено ежеквартальное установление величины прожиточного минимума на душу населения по основным социально-демографическим группам, в числе которых указаны и пенсионеры. Получается, что для пенсионеров величина прожиточного минимума теперь определяется дважды и, что самое примечательное - она различна.

Практика реализации новых законодательных положений в 2010 и 2011 годах показала, что абсолютное большинство субъектов РФ занижают величину прожиточного минимума пенсионера для определения социальной доплаты к пенсии, с тем, что бы она оказалась ниже общероссийской. В этом случае бремя финансирования ее выплаты ложится на федеральный бюджет. В 2010

году лишь 19 из 84 субъектов РФ выплачивали региональную социальную доплату, в 2011 году их оказалось еще меньше6. Возможно, причины этому - нехватка средств в региональных бюджетах, а возможно - в том, что процедура установления федеральной социальной доплаты проще. В любом случае проигрывают пенсионеры, поскольку получают доплату в меньшем размере.

Итак, в вопросе обеспечения достойного уровня жизни в старости требуется решить две принципиальные задачи. Во-первых, установить законодательные гарантии минимального размера пенсии, который должен быть, во всяком случае, не ниже величины прожиточного минимума. Более высокие нормативы, например, минимальный потребительский бюджет, можно определить в законодательстве в качестве перспективы. Во-вторых, размеры трудовой пенсии, превышающие минимальный, должны быть соразмерны стажу и заработку работника, а не сумме страховых взносов на его лицевом счете. Это отвечает социальной природе обязательного пенсионного страхования, позволяет прогнозировать размер будущих выплат и приближает этот размер к международным социальным стандартам.

Список литературы

1. Пенсионные формулы // Финансовое обеспечение пенсионных систем / МОТ, МБТ. М., 2001. Вып. 11. С.38-39.

2. Среднесрочная перспектива финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2005. № 5 (257).

3. Соловьев А. Долгосрочный прогноз развития пенсионной системы России // Пенсионные фонды и инвестиции. № 6 (42). 2008. С. 71-76.

6 См.: http://www.pfrf.ru/socdoplata_doprojmin/ - официальный сайт Пенсионного фонда РФ. Обращение к ресурсу 20 января 2011 г. Даже те из субъектов РФ, в которых прожиточный минимум по основным социально-демографическим группам стабильно выше общероссийского уровня, оказались в числе получателей федеральной социальной доплаты (Пермский край, Свердловская область, Омская область и др.).