CC BY
1100
Тема номера
«Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
Социальная политика современной России
В.Д. Роик
Система государственного управления доходами населения и социальной сферой является одной из важнейших составляющих социальной политики государства. Как отмечал известный экономист ХХ столетия В. Леонтьев, значение проблем распределения доходов возрастает. Значительную часть доходов люди в будущем будут получать через систему социального обеспечения. Огромную роль при этом будет играть государство, и те экономисты, которые пытаются ее сейчас минимизировать, демонстрируют поверхностное понимание того, как работает экономическая система1.
Если еще в конце Х1Х в. бюджетные расходы государства на социальное обеспечение населения составляли в лучшем случае величины, равные 1,5-3,0% ВВП промышленно развитых стран, то на протяжении всего ХХ в. каждое десятилетие они существенно увеличивались и достигли в конце первого десятилетия ХХ1 в. 25-30% ВВП.
Важнейшей характеристикой современного этапа общественного развития служит эффективная социальная политика государства, призванная формировать благоприятные условия жизнедеятельности граждан на основе высоких стандартов образования и здравоохранения, условий труда и доходов населения, культуры и социального обеспечения. Качественные и количественные показатели таких стандартов нашли свое выражение в форме международных стандартов и социальных норм, которые выступают важнейшими критериями определения степени социального характера государства и эффективности его бюджетной политики.
В связи с этим на первый план выходит проблема политического выбора модели социальной защиты, определения места и роли в ней института пенсионного страхования и социального обеспечения. Социальная модель общественного устройства, особенности которой определяют позицию государства по отношению к системам социальной защиты населения (патерналистская, либеральная, социал-демократическая и т. д.), является, с одной стороны, результатом эволюции комплекса факторов (экономических, социальных и правовых институтов, а также религиозных и культурных традиций), специфичных для
1 Самуэльсон П. О чем думают экономисты: Беседы с нобелевскими лауреатами / Под ред. П. Саму-эльсона и У. Баретта. Пер. с англ. М., 2009. С. 69.
6
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
каждой страны; с другой стороны — результатом осознанного выбора при формировании социальной политики государства.
Для России проблема такого рода самоидентификации, по существу, не решена. Не завершив в 1980-1990-х гг. всех преобразований, имманентных индустриальному этапу, страна вступила в период политических и экономических реформ, которые по большинству показателей социального развития и качества жизни населения отбросили ее на уровень 60-70-х гг. XX в. В итоге страна столкнулась с «двойной» необходимостью — модернизации общественного устройства и осуществления перехода к постиндустриальному этапу развития. Однако реализация этих целей блокируется неэффективностью государственной и корпоративной политики доходов населения, устарелыми и откровенно слабыми системами образования, здравоохранения и ЖКХ.
При этом окончательно не определена доктрина устройства социальной сферы. Имеющиеся наработки — например, по концепции социального государства2, социальной доктрине Российской Федерации3, концепции совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации4 и качеству жизни5 — носят пока «поисковый характер» и еще не вышли на этап обсуждения в структурах исполнительной и законодательной власти.
Старение населения, изменившиеся социальные и экономические условия привели к трансформации пенсионных систем в мире. Эти новые вызовы для пенсионных систем требуют анализа причин реформ и их основных направлений, что является ключевым в обеспечении приемлемых условий жизнедеятельности каждого четвертого-третьего жителя России.
1. Государственная политика и управление в сфере социальной проблематики и пенсионного обеспечения
1.1. Цели, предмет и результаты государственного регулирования в социальной сфере и в области пенсионного обеспечения в экономически
развитых странах
Государственное регулирование в социальной сфере и сфере пенсионного обеспечения своими целями имеет достижение материального благосостояния граждан с помощью эффективной их занятости, предоставления возможностей доступа широким слоям населения к качественным системам здравоохранения,
2 См.: Концепция социального государства Российской Федерации: Сборник / Под общ. ред. Н.Н. Гриценко. М.: АТиСО, 2004.
3 См.: Социальная доктрина России. Львов Д.С., руководитель рабочей группы // Уровень жизни населения регионов России. № 8-9, 2005. С. 14-21; Социальная доктрина Российской Федерации / Руководитель творческого коллектива В.И. Жуков. М.: Изд-во РГСУ, 2005; Римашевская Н.М. О социальной доктрине России // Уровень жизни населения регионов России. № 8-9, 2005. С. 63-93.
4 См.: Концепция совершенствования системы социального страхования в Российской Федерации (проект). Аналитический вестник № 13 (265) Аналитического управления Аппарата Совета Федерации // Научный руководитель авторского коллектива В.Д. Роик. М. 2005.
5 См.: Качество жизни: сущность, содержание, измерение. Научный руководитель В.Н. Бобков // Уровень жизни населения регионов России. № 1, 2005.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
7
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
социального обеспечения и образования, а также оказание широкого спектра социальных услуг и предоставление публичных благ.
Предметом и способами государственного регулирования в социальной сфере и сфере пенсионного обеспечения являются доходы и эффективная занятость населения, оказание социальных услуг с помощью бюджетных и страховых механизмов, предназначенных для создания условий расширенного и качественного воспроизводства населения.
Важнейшие целеполагающие принципы организации социально справедливого порядка в обществе, по мнению западногерманского ученого Вольфганга Окенфельза, — солидарность, всеобщее благо, субсидиарность. Эти социальные принципы составляют единую триаду, которая только в своем органическом единстве может обеспечить соответствующую гармонию рыночной экономики и социального государства6.
Концептуальной основой социального государства выступает общепризнанное установление о том, что государство ответственно за своих граждан и обязано обеспечить им достойный уровень жизни.
Начиная со второй половины ХХ в. общемировой тенденцией в социальной политике государств является заметное расширение социальных функций, выполняемых государством, за счет предоставления населению таких социальных услуг, как обеспечение занятости, возможностей для образования, предоставление медицинской помощи и социального патронажа, формирование жизненной среды для инвалидов, реализация программ медицинской, социальной и профессиональной реабилитации отдельных социальных групп, а также создание с помощью государственных программ поддержки необходимых жизненных условий для других категорий населения7.
Для этого государство активно использует бюджетное финансирование социальных программ, принимает всесторонние меры по развитию институтов обязательного, добровольного социального и личного страхования, становится центральным субъектом по регулированию организации и исполнению социальных функций в обществе. С этой целью государство принимает меры, направленные на достижение высоких параметров жизнедеятельности населения, для чего обеспечивает:
- высокие расходы общества на заработную плату (40-60% ВВП);
- достижение сбалансированных систем доходов населения, которые позволяют предупреждать высокую их дифференциацию (по крайним децильным группам не более 1 к 10 раз);
- развитие систем социальной защиты населения, расходы на которые составляют не менее 20-25% ВВП;
- существенную долю социальных расходов в государственном бюджете на здравоохранение (7-9% ВВП) и образование (4-6% ВВП).
6 См. Окенфельз В. Социальное католическое учение и экономический порядок // Politekonom. Российско-германский журнал по экономической теории и практике. № 2(13), 2000. С. 65.
7 См.: Краснова О.В. Законодательство и социальное обслуживание пожилых людей в Великобритании: достижения и ограничения. См.: Социальное законодательство России и Великобритании. Британо-российская программа. Российско-Европейский фонд. М., 2000. С. 104-118.
8
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Особенностью социальной политики в экономически развитых странах является то, что она направлена не просто на защиту человека от социальных рисков утраты дохода (в связи с болезнью, инвалидностью и старостью), но и на недопущение резкого материального и социального неравенства различных слоев населения, а также на обеспечение достаточно высокого уровня социальной поддержки и помощи нуждающимся слоям населения, на предоставление гражданам доступа к качественным системам здравоохранения и образования.
Если в начале 50-х гг. XX в. расходы на государственные социальные программы (социальное страхование и обеспечение) в большинстве западных стран составляли около 3-7% ВВП, то в течение 1960-1990-х гг. они динамично увеличивались (около 8% в год), что вдвое превышало темпы роста ВВП. За период с 1960 по 1987 г. в Великобритании они повысились в 2,75 раза, в США — в 3,73 раза, во Франции — в 4,6 раза, в Швеции — в 5,1 раза и в Японии — в 12,8 раза8.
На конец 1990-х гг. государственные расходы на образование в странах ОЭСР составляли 5-8% ВВП, на здравоохранение — 6-8% ВВП, а в целом государственные социальные трансферты были равны: 28% ВВП — во Франции, 25% — в Италии, 21% — в Германии и Швеции, 16% — в Великобритании, США и Японии9.
Таким образом, в период с середины ХХ в. государство взяло на себя ответственность за формирование эффективных институтов доходов населения, обеспечило доступность социальной поддержки всем членам общества. Достаточно отметить, что государственные социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство — от 50 до 90% населения развитых стран. В среднем по Европейскому союзу этот показатель составляет 73%. Именно государство несет в экономически развитых странах основную ответственность за финансирование социальной сферы. На долю государства в странах ОЭСР приходится свыше 87% всех социальных расходов10.
В этот же период государство ввело в значительных объемах бюджетное финансирование социальных программ, стало доминирующим субъектом социальных функций в обществе и активизировало деятельность других социальных субъектов с помощью предоставления различных преференций по добровольному пенсионному и медицинскому страхованию11.
Этот факт общественного развития свидетельствует о том, что включение государства в реализацию социальных функций общества не есть результат развития какой-либо отдельной страны, а итог современного этапа развития мирового сообщества, осознания ценности человека, понимания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни населения. 8 9 10 11
8 См.: Социальное страхование и социальная защита. Доклад генерального директора. Международная конференция труда. Женева. МБ. 1997, С. 30-32.
9 См.: Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России // Свободная мысль -XXI. № 7, 2005. С. 57, 59.
10 Там же. С. 57, 62.
11 Достаточно в связи с этим отметить, что за три - четыре десятилетия второй половины XX в. негосударственные пенсионные фонды во многих странах Запада накопили огромные финансовые ресурсы, сопоставимые с размерами государственных бюджетов. - Прим. автора.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
9
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
В основе построения социального государства лежит принцип достойного труда (достойной занятости, достойной заработной платы, благоприятных условий труда), а также механизмы коллективного (обязательного по закону) страхования от социальных рисков утраты трудоспособности (по болезни, старости, инвалидности) или места работы.
Развитые институты доходов населения, включая институты обязательного и добровольного социального страхования, представляют собой практическое воплощение прав «второго поколения» — права на труд, на достойную заработную плату, на охрану труда, на отдых, на социальное страхование и обеспечение, на доступ к качественным системам здравоохранения.
Включение государства в реализацию социальных функций общества — ответ на вызовы цивилизационного развития, форма признания ценности человека, общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, состояния здоровья, продолжительности жизни граждан.
По мнению немецкого ученого Лотаря Витте, европейская социальная модель предполагает общность действий государства и гражданского общества, направленных на то, чтобы всем гражданам обеспечивалось удовлетворение (основных) материальных потребностей, участие в жизни общества, усиление социальной сплоченности12.
1.2. Способы и механизмы государственного регулирования в социальной сфере и в области пенсионного обеспечения
Формирование развитых институтов доходов населения, включая институты заработной платы, обязательного и добровольного социального страхования, является важнейшим условием эффективного государственного регулирования в социальной сфере и в области пенсионного обеспечения. Именно государство создает условия для динамичного развития экономики с помощью активной политики эффективной занятости и справедливого распределения национального дохода, что достигается на основе сбалансированной системы заработной платы, государственного бюджетирования социальной сферы и публичного социального страхования.
В качестве значительного по объему финансового источника бюджетного финансирования социальных программ выступает налоговая система. Ее основным механизмом является налог на доход физических лиц (налог на доходы физических лиц), который в большинстве развитых стран базируется на прогрессивной шкале и на существенном изъятии доходов у богатых слоев населения (от четверти до половины и более, по сравнению с 13% в России).
Главную роль в распределении доходов играет государство. Это зафиксировано в положениях Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», где основополагающая функция государства определяется следующим образом: «принимать все меры для обеспечения такого жизненного уровня, включая пищу, одежду, жилище, медицинское обслуживание и социальное обеспечение, а также образование, которые необходимы для поддержания здоровья и благосостояния».
12 См.: Витте Л. Европейская социальная модель и социальная сплоченность: какую роль играет ЕС? // Человек и труд. № 1, 2006. С. 23-24.
10
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Сформулированные в Европейской социальной хартии направления социальной политики Совета Европы близки позиции МОТ и доктрине «социальной сплоченности»13, сутью которых являются установки на реализацию прав человека в социально-трудовой сфере, обеспечение благосостояния всем членам общества, стремление к уменьшению неравенства в доступе к материальным и интеллектуальным благам, сведение к минимуму поляризации общества.
Что отличает национальные модели доходов друг от друга?
Прежде всего они различаются:
- содержанием, структурой и конфигурацией (сочетанием) важнейших государственных и договорных механизмов регулирования оплаты труда;
- степенью развитости институтов социальной защиты (обязательного социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения);
- эффективностью государственных и частных форм медицинской помощи и образования, размерами ресурсов, направляемых на их функционирование.
В конечном счете способы регулирования заработной платы, а также удельный вес пенсионного и медицинского страхования определяют большую часть доходов населения и базовые институты жизнедеятельности населения.
Заработная плата — основополагающий институт доходов наемных работников, от нее зависит второй источник доходов и социальных услуг населению в форме обязательного социального страхования. В совокупности эти два элемента социального бюджета составляют примерно 90% всех затрат на рабочую силу.
Практика развитых стран использует несколько моделей распределительной политики. В Германии, Франции, Швеции, Италии большая часть расходов приходится на текущую заработную плату (при этом объем чистой, за вычетом налогов, зарплаты работников — 35-40% ВВП), а вторая по значимости статья — это платежи по всем видам социального страхования (от 18 до 25% ВВП).
В США и Великобритании это соотношение несколько иное. На выплаты текущей заработной платы приходится несколько большая, чем в странах континентальной Европы, доля затрат (удельный вес чистой, без налогов, заработной платы составляет 40-45% ВВП), а на социальное страхование — несколько меньшая часть (примерно 12-15% ВВП). Соответственно, сами работники из своей зарплаты должны оплачивать значительную часть социальных расходов. При этом важно отметить: в Великобритании существует бесплатное государственное медицинское обслуживание, в США оно практически отсутствует, а обязательное медицинское страхование охватывает ограниченные слои населения, что вынуждает большую часть экономически активного населения прибегать к услугам платной медицины, которые достаточно дороги. Как для первой, так и для второй группы стран совокупные доли текущей и законодательно резервируемой заработной платы на социальное страхование близки по удельному весу в ВВП и составляют порядка 50-60% его общей величины (табл. 1).
13 См.: Пересмотренная стратегия социальной сплоченности. Европейский комитет по вопросам социальной сплоченности (РКСС). Страсбург, 27 апреля 2004. СDCC (2004) 10; Мэри Дейли. Доступ к социальным правам. РКСС, май 2002. ISBN 92-871-4984-4.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
11
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
Таблица 1
Группы элементов социального бюджета и их удельный вес в зависимости от моделей распределительной политики14
Виды моделей Оплата труда и с< пред щиальная поддержка приятий Публичные блага для населения, предоставляемые в рамках бюджетов государства и муниципалитетов, в % ВВП Всего, в % ВВП
Зарплата (нетто), в % ВВП Соцстрах, в % ВВП Выплаты и услуги в системе социальной поддержки корпораций, в % ввП Всего, в % ВВП
Англо-аме- риканская 42 6 2 50 10 60
Франко- германская 34 15 4 53 8 62
Скандинав- ская 32 8 6 46 14 60
Советская 38 6 8 42 12 54
Российская 22 9 2 33 7 40
По сравнению с развитыми странами в России удельный вес совокупной текущей (чистой) и законодательно резервируемой заработной платы в ВВП почти в два раза ниже (31% ВВП). Доля текущей чистой (нетто) зарплаты составляет примерно 22% ВВП, на все виды социального страхования приходится 9% ВВП. Заметим, что размер отечественного ВВП в расчете на одного работника составляет от одной десятой до одной пятой соответствующего показателя по экономически развитым странам.
Таким образом, модели социальной политики государства во многом зависят как от абсолютных величин имеющихся финансовых ресурсов, так и от структуры основных доходов населения. В странах, где уровень оплаты труда традиционно достаточно высок (США, Великобритания, Канада), расходы на социальное страхование и государственную социальную поддержку сравнительно невелики. Напротив, в странах, где размеры нетто заработной платы можно оценить как средние (Германия, Франция, Швеция) или ниже средних (Италия, Испания), расходы на социальное страхование и государственную социальную поддержку достаточно высокие. С их помощью аккумулируются весьма крупные финансовые ресурсы, которые достигают более 30% ВВП. При этом на долю социального страхования в большинстве стран ЕС (Германии, Франции, Бельгии, Италии) приходится примерно 60-70% всех затрат на цели социальной защиты. В скандинавских странах и Великобритании государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны. 14
14 Декларируемая работодателями зарплата наемных работников, служащая базой начисления страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, за вычетом налогов на физических лиц (подоходного налога), которая принимается за базу расчетов доходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов.
12
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Применительно к России очевидна необходимость трансформации нынешней модели распределения доходов с помощью повышения доли заработной платы наемных работников в ВВП и законодательно резервируемой ее части, предназначенной на пенсионное, медицинское и другие виды социального страхования. От решения этой крупной задачи во многом зависит построение национальной системы заработной платы и социальной защиты населения, т. е. эффективной системы доходов населения.
1.3. Экономическая сущность пенсий, типичные институты и общепринятые стандарты пенсионного обеспечения
Если рассматривать пенсионные системы в широком смысле этого слова, в них включают не только обязательные и дополнительные пенсионные программы, но и другие системы, позволяющие поддерживать определенный уровень и стандарты жизни в пенсионном возрасте. Например, к ним относят системы здравоохранения, социального обслуживания, программы, обеспечивающие доступность жилья.
В традиционном понимании под пенсионной системой подразумевается совокупность правовых, финансовых, организационных отношений, целью которых является материальное обеспечение граждан в случае достижения определенного возраста, инвалидности, потери кормильца.
Следует отметить два основных подхода, которые лежали в основе формирования национальных пенсионных систем. Первый предусматривал необходимость обеспечения минимальных гарантий уровня пенсионного дохода для всех включенных в систему, второй — рассматривал пенсии как резервируемую часть заработной платы, призванную гарантировать застрахованному работнику сохранение дохода, сопоставимого с предпенсионным его уровнем. В процессе развития пенсионного обеспечения произошла конвергенция обеих целей: универсальные системы стали дополняться страховыми, а страховые включать в себя положения о минимальных гарантиях.
Пенсионная система, по мнению специалистов Международной организации труда (МОТ), должна быть построена на основе баланса интересов застрахованных и страхователей, плательщиков целевого страхового взноса, с одной стороны, и получателей пенсий и пособий — с другой стороны, и обеспечивать гарантию определенного уровня замещения заработной платы при наступлении страхового события, одновременно обеспечивая минимальный уровень дохода для всех участников системы. Основу большинства пенсионных систем составляют программы, действующие на принципах социального пенсионного страхования, представляющего собой механизм индивидуально-коллективного резервирования трудящимися (и в их пользу — работодателями) части оплаты труда.
Анализ международного опыта свидетельствует о том, что в организации пенсионного страхования можно достичь гарантированных выплат пенсий, только объединяя усилия работодателей, работников и государства. Это подразумевает их совместное (долевое) участие в финансировании пенсионных систем с целью обеспечения достаточности размеров пенсий (приемлемости с позиции уровня жизни) и регулярности их получения.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
13
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
Право на пенсионное обеспечение, закрепленное национальными законодательствами ряда стран, было признано и на международном уровне. Так, право граждан на социальную защиту в качестве одного из основополагающих и неотъемлемых прав закреплено в Декларации ООН о правах человека (1948 г.) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). При этом пенсионное обеспечение является самым крупным элементом систем социальной защиты с позиции выделяемых финансовых ресурсов и масштабов охвата населения страны.
Основные цели, на достижение которых направлены системы пенсионного обеспечения, были закреплены в базовых конвенциях и рекомендациях МОТ, а в дальнейшем подтверждены и развиты в Европейском кодексе социального обеспечения (1964 г., пересмотрен в 1990 г.) и Европейской социальной хартии15.
Первоначально считалось, что размер пенсии должен обеспечивать прожиточный минимум пенсионера. Это, несомненно, был прогресс во взглядах на материальное положение пожилых людей. Ведь еще в конце XIX в. в обществе были привычными взгляды на бедную старость как на «естественное» положение вещей.
Смена парадигмы организации пенсионных систем, нацеленных только на обеспечение всеобщего минимального гарантированного пенсионного дохода, произошла в большинстве промышленно развитых стран после Второй мировой войны. Ее суть состояла в необходимости установления размеров пенсий, сопоставимых с величиной замещаемой заработной платы. Такая установка была закреплена в Конвенции Международной организации труда № 102 (1952 г.) «О минимальных нормах социального обеспечения», которая устанавливает минимальный уровень пенсионного обеспечения в размере не менее 40% от «типичной заработной платы» при наличии 30 лет страхового стажа (периода уплаты страховых взносов).
Следует отметить, что данный подход можно без преувеличения назвать революционным в сфере социального обеспечения, поскольку он ориентировал государства на формирование пенсионных систем высокого уровня достатка пенсионеров, сохранение достигнутого качества жизни и социального статуса работников при выходе на пенсию.
Обеспечение столь высоких социальных стандартов пенсионного обеспечения стало возможным в силу ряда факторов: высоких темпов экономического роста и открывающимися в связи с этим возможностями увеличения объемов затрат на пенсионное обеспечение в ВВП, а также по причине необходимости повышения качества труда и требованиями профсоюзов улучшения социальной защиты наемных работников.
Статья 23 Европейской социальной хартии «Право лиц пожилого возраста на социальную защиту» требует от государств-участников предоставлять пенсионерам достаточно средств, «позволяющих им вести достойную жизнь и играть активную роль в государственной, общественной и культурной жизни».
В настоящее время пенсионное обеспечение в экономически развитых странах представляет собой развитые социальные, организационные, финансовые 15
15 Ее ратификация в Российской Федерации состоялась в 2006 г., за исключением положений, регулирующих уровень коэффициента замещения.
14
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
и медико-реабилитационные системы, органически связанные с экономикой и рынком труда, демографической и геронтологической политикой государств, и традиционно служит двум целям. С одной стороны, предоставить всем гражданам минимальный уровень защиты от бедности, а с другой — защитить трудовой доход (заместить его) работающих от определенных законом социальных рисков — старости, инвалидности и утраты кормильца.
Отечественное пенсионное законодательство развивается в направлении рекомендаций, зафиксированных в конвенциях МОТ, однако в качестве минимальных стандартов компенсации утраченного заработка в рамках пенсионной системы все еще используется «зауженный стандарт» пенсионного обеспечения, согласно которому размер трудовой и социальной пенсии не может быть ниже прожиточного минимума пенсионера.
1.4. Распределение пенсионной нагрузки между поколениями — центральный вопрос публичных дискуссий
В современном обществоведении сложилось представление о пенсионном страховании как наиболее отвечающем характеру социального государства, позволяющем не только компенсировать проявление социальных рисков рыночной экономики, но и воплощать общественные представления о социальной справедливости в отношении трудоспособного населения. Именно как воплощение таких представлений можно рассматривать уже сложившиеся в экономически развитых странах институты обязательного и добровольного пенсионного страхования, обеспечивающего доходы пожилого населения с помощью разделения части вновь создаваемой стоимости, расходуемой на оплату труда, на две части:
- непосредственно выплачиваемой работнику для удовлетворения текущих потребностей его и его семьи, таких как заработная плата и иные выплаты, социальные выплаты, относящиеся к оплате труда;
- изначально удерживаемой из зарплаты или начисленной сверх выплаченной зарплаты и резервируемой в специальных (страховых) фондах на предприятиях и вне предприятий для осуществления компенсационных выплат, иного материального обеспечения и медицинского обслуживания в случае утраты трудоспособности и/или смерти работника.
Для реализации принципа социальной справедливости считается важным, чтобы величина резервируемой (страхуемой) части заработной платы была предельно выверенной и исчислялась с учетом трудового вклада работников (размеров текущей заработной платы, периодов трудовой деятельности).
Если исходить из потребностей работающего индивида, то пенсионная система помогает обеспечивать перераспределение его потребления во времени, поскольку, внося взносы в Пенсионный фонд, индивид потребляет сегодня меньше, чем он производит, для того чтобы иметь возможность потреблять в будущем, когда он перестанет работать.
Важнейшим теоретическим подходом перераспределения страховых финансовых ресурсов во времени, на базе которого организовано пенсионное страхование, является обеспечение эквивалентности финансового участия поколений,
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
15
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
предусматривающего такой порядок, когда представители всех поколений выплачивают приблизительно одинаковую часть своей заработной платы в течение трудовой жизни с целью приобретения равных прав на получение пенсий с точки зрения уровней их покупательной способности и коэффициента замещения.
Данный подход позволяет сбалансировать меру ответственности за формирование страховых ресурсов и размеры их расходования на протяжении нескольких поколений, что придает системам пенсионного страхования устойчивый и предсказуемый характер.
Механизм обеспечения эквивалентности финансового участия поколений на практике реализуется с помощью так называемого социального контракта поколений, который представляет собой законодательное регулирование условий страхований: размеров страховых взносов и периодов их внесения, размеров выплат и продолжительности их получения.
Интегральным показателем социального контракта поколений может выступать страховой тариф на тот или иной вид социального страхования. Например, в пенсионном страховании его численное выражение является производным от таких факторов, как размер пенсии и заработной платы (их соотношения), продолжительности периода получения пенсий и страхового стажа (их соотношения), численности пенсионеров и застрахованных (их соотношения).
Поэтому в силу высокой взаимозависимости вышеуказанных факторов (их среднестатистических данных) их численное выражение в тот или иной период времени задает величину страхового тарифа, который является не просто долей от резервируемой части оплаты труда на цели пенсионного страхования, но и своего рода выражением согласия граждан и государства на совокупность сложившихся общественных отношений по поводу размеров пенсий и условий для их получения.
Высокая динамика увеличения периода выплат пенсий и повышения удельного веса пенсионеров с неизбежностью приводит к высокой пенсионной нагрузке, росту страхового тарифа, а поэтому требует принятия согласованных решений с помощью постоянного обсуждения и уточнения социального контракта поколений.
1.5. Государственное управление доходами населения и пенсионным обеспечением
В 1990-х гг. решение основных вопросов оплаты труда (определение объема средств, направляемых на оплату труда, а также форм и методов распределения этих средств между работающими) было передано на уровень организаций.
В процессе коренного изменения трудовых отношений, утверждения мно-гоукладности и передачи многих полномочий в этой сфере хозяйствующим субъектам Российское государство фактически утратило прямое воздействие на уровень заработной платы.
Функционирование системы заработной платы в России теперь подчинено «невидимой руке рынка». Спрос и предложение на рынке товаров, услуг и рабочей силы полностью определяют цену рабочей силы. В итоге в сырьевых
16
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
отраслях, отраслях первичной переработки и банковском секторе заработная плата вышла на приемлемые уровни. И напротив, в трудоемких отраслях обрабатывающей промышленности, а также в бюджетной сфере, где требуется высокая квалификация, она опустилась на недопустимо низкий уровень. Например, в сельском хозяйстве заработную плату ниже прожиточного минимума получают 70% работающих, в системе образования — 45%.
В то же время в топливной промышленности у 50% работников уровень доходов превышает прожиточный минимум в 20 раз, в банковской сфере у 30% работников — в 26 раз. При этом неестественный разрыв в заработной плате между отраслями экономики продолжает увеличиваться.
Отказ от административных методов управления заработной платой в реальном секторе экономики не сопровождался созданием соответствующей законодательной базы и налаживанием действенных механизмов регулирования социально-трудовых отношений. Так, до сих пор коллективные договоры заключаются лишь на 15% организаций. Крайне низкий уровень минимального размера оплаты труда (в настоящее время МРОТ составляет треть прожиточного минимума и только шестую часть средней заработной платы) фактически позволяет работодателям устанавливать заработную плату, не соответствующую реальным трудовым затратам, существенно занижающую цену рабочей силы.
Таким образом, государство, нацеленное в первую очередь цели на недопущение гиперинфляции и снижение расходов бюджета, пока не смогло реализовать характерные для развитых рыночных экономик функции в сфере труда и заработной платы, создать необходимые социально-экономические условия для ее роста.
Ослабление государственного влияния на сферу трудовых отношений и заработной платы привело к тому, что оплата труда перестала зависеть от количества и качества труда и определяется, по существу, уровнем инфляции и состоянием финансов, а рабочая сила превратилась в один из самых дешевых товаров.
Заработная плата утратила свою стимулирующую функцию. Реальные доходы населения и платежеспособный спрос снижаются, застойная бедность среди занятых и дифференциация доходов — усиливаются.
Низкая по размеру заработная плата и связанная с этим неудовлетворительная структура расходов населения (основная часть заработка — до 70-80% — расходуется на питание и покупку непродовольственных товаров) тормозят проведение реформ в социальной сфере: отсутствует возможность формирования на основе страховых принципов фондов, обеспечивающих достойные социальные выплаты по всем видам страховых рисков.
Статистика доходов населения в России в силу применяемых «усредненных» методов анализа (не учитывающих критическую дифференциацию по основным группам населения), а также несопоставимости со многими показателями дореформенного периода (из-за применяемой в то время принципиально иной модели воспроизводства населения) создает иллюзию состояния, близкого к норме и даже благополучного. Это серьезное заблуждение, поскольку сложившаяся ситуация с доходами для подавляющего большинства населения кризисная.
Социологические исследования свидетельствуют о неприятии российским обществом неприлично низкой заработной платы, получаемой большинством
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
17
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
работающих, и неприлично высоких уровней доходов у богатых и сверхбогатых слоев. При анализе данного вопроса поражает то, что, хотя «градус публичного интереса» к проблемам доходов населения достаточно высок, ни один из субъектов гражданского общества (партии, профсоюзы, общественные организации и т. д.) не требует от государства принятия действенных и системных решений. По-видимому, именно этим объясняется пассивность, не позволяющая радикально улучшить состояние дел в сфере доходов населения.
2. Пути совершенствования государственной политики в сфере пенсионного обеспечения России
2.1. Нерешенные проблемы государственного регулирования социальной защиты и пенсионного обеспечения населения в современной России
Переход России к рыночной экономике вызвал необходимость коренной трансформации всех базовых институтов и механизмов системы государственного социального обеспечения пожилых граждан. Социалистическая патерналистская идеология бесплатности пенсионного обеспечения для граждан, базировавшаяся на принципах «алиментарности» (бесплатности) и общественных фондов потребления, была отвергнута.
Величина финансовых пенсионных ресурсов, которые были заработаны в советский период, составляла на начало 1990-х гг. примерно 250-300% ВВП, которые государство должно было вернуть в форме пенсий, что оно обеспечило в урезанном объеме. При этом приватизация государственной собственности, обеспечивающая две трети финансовых ресурсов на пенсионные нужды, была проведена без должного плана и контроля, что закончилось ее расхищением. Никто из законодателей и государственных структур власти не озаботился обеспечением (резервированием) средств на выполнение пенсионных обязательств государства, которые оно приняло на себя в советский период, будучи основным работодателем абсолютного большинства экономически активного населения.
Величина нереализуемых прав для пенсионеров в последние два десятилетия оценивается в диапазоне примерно 40-60% от тех объемов финансовых средств, которые были накоплены трудящимися в течение трудовой жизни в советское время. Прежде всего это касается пенсионных прав тех категорий пенсионеров, заработная плата которых в период трудовой деятельности была существенно выше средней заработной платы по стране: работников угольной, горной и металлургической промышленности, тяжелого машиностроения, оборонного комплекса, газовой и ряда других отраслей экономики. Во многом приватизация была проведена за счет пенсионеров и будущих поколений.
Формирование эффективных институтов пенсионного страхования в России не завершено. За 22-летний постсоветский период общественных преобразований все еще не удалось осмыслить и концептуально сформулировать государственную программу создания эффективной пенсионной системы, отвечающую изменившимся социально-трудовым отношениям и новой структуре населения, а также демографическому старению населения.
18
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Политики, эксперты и журналисты зачастую публично высказывают весьма незрелые и поверхностные утверждения о чудодейственности тех или иных мер, принимаемых для совершенствования пенсионного обеспечения: например, с помощью увеличения пенсионного возраста, замены социального пенсионного страхования исключительно на личное пенсионное страхование или путем отказа от пенсионного обеспечения и замены его на социальное вспомоществование.
Пять пенсионных реформ, осуществленных с начала 1990-х гг., все еще не сумели создать приемлемую по эффективности и финансовой надежности пенсионную систему, а поэтому на очереди — шестая пенсионная реформа, которую планируется провести в 2013 г.
Нерешенные вопросы касаются как законодательного оформления институциональной базы, так и создания условий для эффективного функционирования финансовых механизмов. Размеры пенсий и пособий, определяемые все еще по покупательной способности и коэффициенту замещения, составляют примерно 65-70% от их показателей 1990 г.; доступность получения качественной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования затруднена для большинства пожилого населения.
Во многом медленное и непоследовательное становление национальной системы пенсионного страхования связано с тем, что изначально в стране не была принята доктрина формирования институтов пенсионного страхования как важнейшего компонента доходов населения, органически связанного с системой заработной платы, демографической политикой и политикой на рынке труда. В конечном итоге это объясняет отсутствие четко обозначенных целей и программы действий в данной области, является причиной размытости и непоследовательности управленческих воздействий, для которых применимо известное высказывание «шаг вперед, два шага назад».
Например, в 2001 г. страховые взносы работодателей (в пользу работников) в государственные внебюджетные фонды были заменены на единый социальный налог (ЕСН), придав тем самым данному виду платежей налоговый характер, что противоречит самому духу и сути социального страхования. При этом был ликвидирован Государственный фонд занятости населения (осуществлявший социальное страхование в связи с безработицей)16. Кроме того, были отменены страховые отчисления работников в Пенсионный фонд России, а накопленные по этому источнику пенсионные права работников ликвидированы без сохранения каких-либо обязательств со стороны государства перед застрахованными лицами. В 2005 г. был существенно снижен размер ЕСН, что привело к устойчивому существенному дефициту бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Последствиями таких контрпродуктивных мер стали снижение уровня социальных гарантий в системе социального страхования и возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого, но при этом размер дотаций из государственного бюджета определен в несравненно меньших пропорциях и объемах, чем это было в советское время. 16
16 Сейчас в условиях регулярно повторяющегося финансового кризиса эта страховая система могла бы сыграть эффективную роль в демпфировании проблем, вызванных растущей безработицей.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
19
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
В итоге получился своего рода эклектический набор элементов и механизмов социальной помощи, государственного социального обеспечения, социального страхования и личного страхования (накопительная часть пенсионной системы), который не имеет каких-либо перспектив на развитие в дальнейшем.
Данная политика привела к отрицательным результатам и потребовала существенной корректировки, которая была частично проведена в 2009 г., но не позволила создать условий для завершения формирования эффективных институтов пенсионного страхования. Достаточно отметить, что в стране до сих пор отсутствует статистическая база, позволяющая оценивать пенсионные права каждому застрахованному и на этой основе проводить расчеты своей возможной пенсии, без чего граждане страны лишены возможности в течение своей трудовой жизни оценивать возможные размеры своей будущей пенсии. Это лишает их рычагов влияния на формирование своих пенсионных прав и не стимулирует к личному участию в финансировании своей будущей пенсии.
Аналогичная ситуация — с управлением государственными пенсионными обязательствами. Государственные органы управления, включая Министерство финансов России, Министерство здравоохранения и социального развития России, Пенсионный фонд России, не располагают самыми важными статистическими данными по ежегодным объемам финансовых пенсионных обязательств на текущий и прогнозные периоды.
В отличие от экономически развитых стран в России объемы имеющихся государственных пенсионных обязательств перед гражданами статистически не зафиксированы, законодательно не закреплены и публично не представляются населению. Они не отражаются ни в прогнозах Министерства экономического развития России, ни в программах экономического и социального развития страны, ни в прогнозных разработках проектов федерального и региональных бюджетов на среднесрочный период Министерства финансов России.
В свою очередь, низкий уровень управления государственными финансовыми обязательствами в социальной сфере и пенсионном обеспечении резко ограничивает возможности Правительства России по долгосрочному системному принятию решений, зауживает его возможности управления в данной области, ограничивает арсенал его управленческих воздействий такими трудновыполнимыми мерами, как повышение тарифов страховых взносов, бюджетные дотации пенсионной системы и других видов социальной защиты населения, или принятием социально-непопулярных мер, с помощью заниженной индексации пенсий (период 1992-2009 гг.), многочисленными и малоэффективными госбюджетными дотациями семейных бюджетов пенсионеров (дотации на оплату коммунальных услуг и жилья). Следует отметить и недостаточность финансовых ресурсов, выделяемых на цели пенсионного страхования в России, размер которых составляет всего 6% ВВП, что в два-три раза меньше требуемых объемов для обеспечения даже простого воспроизводства населения.
В странах Евросоюза средняя величина выделяемых финансовых ресурсов на эти цели составляет порядка 12-14% ВВП, не говоря уже о таких странах, как ФРГ, Франция и Италия, где на пенсионное страхование направляется шестая часть ВВП.
20
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Показателями, отражающими уровень развития экономических отношений в системе социального страхования, являются величина текущих доходов застрахованных лиц, сложившийся уровень их потребления, стандарты потребления в случаях временной или постоянной утраты трудоспособности. Сопоставления данных показателей дают представления о качестве жизни населения, охвате системами пенсионного страхования, продолжительности здоровой жизни в различных странах (табл. 2).
Таблица 2
Показатели качества жизни в ряде стран в 2009 г.
Индикатор Швеция США Германия Россия Турция
Уровень занятости трудовой деятельностью населения в возрасте 15-64 года, всего (мужчины и женщины), в % 79,8 74,0 77,3 72,4 49,6
ВВП на душу населения, долл. США 36712 455920 34401 14690 12955
Средняя заработная плата, долл. США в месяц 3023 3263 2724 810 1731
Средняя пенсия 1814 1338 1770 284 645
Доля охвата страховыми пенсиями по старости, в % от численности населения трудоспособного возраста 77 73 75 69 38
Средняя продолжительность жизни, лет 80,86 78,11 80,73 66,03 71,96
Продолжительность ожидаемой здоровой жизни при рождении, лет 75 72 75 65 67
Ожидаемая продолжительность жизни в 20 лет, оба пола, лет 61,3 60,0 60,4 48,0 58,9
Ожидаемая продолжительность жизни в 60 лет, оба пола, лет 23,3 23,0 22,7 16,8 21,6
Грамотность населения, в % 98,8 99 99,1 99,4 87,9
Государственные расходы на социальное обеспечение, исключая расходы на здравоохранение, в % ВВП 22,6 8,9 19,0 8,25 8,3
Государственные расходы на здравоохранение, в % ВВП 6,8 7,0 7,7 4,0 5,4
Государственные расходы на здравоохранение, на душу населения, долл. США 2533 3074 2548 404 461
Государственные расходы на образование, на одного ученика начальной школы, долл. США 8415 9953 4837 - 1059
Место страны по ИРЧП 7 15 22 71 79
Источники: Доклад о развитии человека. 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие. ПРООН. Издательство «Весь Мир». 2009. С. 191, 192, 195, 196, 199, 200; Социальное обеспечение в мире в 2010-2011 гг. Обеспечение охвата во время и после кризиса / Международная организация труда. Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии. М.: МОТ, 2011. С. 151-153, 156-158, 257-259; расчеты автора.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
21
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
Низкие размеры пенсий являются источником постоянного социального напряжения в обществе. Это связано с тем, что для граждан размер пенсии определяет саму возможность достойной жизни на пенсии, которая сейчас для 80% пенсионеров — недостижимый идеал, поскольку пенсия может обеспечить только физиологический минимум. При этом заработать право на достойную — в размере 50% от средней заработной платы — пенсию за 35-40 лет трудового (страхового) стажа при существующей системе заработной платы и применяемых пенсионных институтах попросту невозможно: заработная плата у 60% россиян настолько низкая, что при внесении установленных сегодня страховых взносов (размер тарифа составляет 22% от заработной платы) на протяжении 35 лет они смогут заработать себе пенсию, в лучшем случае, в размере прожиточного минимума пенсионера или ненамного его превышающую.
В итоге пенсии все еще в 1,5 раза ниже, чем в конце 1980-х гг. в СССР, а надежд на существенное их повышение в средне- и долгосрочной перспективе мало. Если бы субъекты Российской Федерации и крупные компании не осуществляли доплату пенсионерам за счет своих бюджетов, то картина выглядела бы еще более неприглядно.
Пенсионный вопрос является одним из ключевых и для предпринимателей — плательщиков страховых взносов, которые с 2012 г. составляют 22% от величины заработной платы наемного персонала. При этом следует напомнить, что им рано или поздно, но придется оплачивать страховые взносы на досрочные пенсии, предоставляемые за работу во вредных и опасных условиях труда, за работу в районах Крайнего Севера, а также другим категориям досрочных пенсионеров. Сегодня они оплачиваются за счет уменьшения размеров выплачиваемых пенсий, что не может продолжаться вечно. Реальные дополнительные тарифы для предприятий базовых отраслей экономики, где трудятся от четверти до 80% от числа всех занятых, могут составлять от 2 до 15% от заработной платы, т. е. потребуется существенное увеличение страховых отчислений.
Для политиков пенсионный вопрос — постоянная «головная боль», поскольку значительная доля населения — порядка 40 млн пенсионеров, получающих низкие пенсии, — это самый сознательный избиратель, за материальное обеспечение которого несет ответственность власть. Кроме того, она несет ответственность за замораживание законодательного решения по предоставлению досрочных пенсий, закон о которых должны были принять еще в 2002 г., но этот вопрос так и не нашел своего законодательного решения. Следует учитывать и то, что пенсии — это крайне финансовоемкий социальный институт, за финансовое обеспечение которого несет субсидиарную ответственность государство. Только на погашение дефицита страховой части оно потратит в 2012 г. из федерального бюджета порядка 1,5 трлн руб., а к 2020 г. эта сумма удвоится.
Другими словами, в пенсии сконцентрированы интересы важнейших субъектов государства и общества. Предпринимавшиеся попытки в стране в течение последних 22 лет разрубить этот гордиев узел с помощью лобовых «рыночных» решений — например, введения накопительной пенсии или широко обсуждаемого повышения пенсионного возраста — либо уже потерпели сокрушительное фиаско (накопительная пенсия, финансы которой девальвируются ежегодно на 4-5% в год), либо обречены на неудачу в будущем.
22
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
2.2. Содержание правительственной Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации
Основными направлениями, которые определены в правительственной Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации17, являются:
- привлечение дополнительных страховых источников для повышения сбалансированности пенсионного страхования и обеспечения приемлемыми размерами пенсий самозанятое население;
- формирование страховых институтов профессиональных пенсий;
- корректировка финансовых механизмов накопительных пенсий.
Тем самым основной вектор преобразований направлен на отказ от модели обеспечительных отношений советского периода, базировавшихся на доктрине бесплатности для населения пенсионного обеспечения и его бюджетного обеспечения, когда 60% средств дотировалось из федерального бюджета. Советская модель обеспечительных отношений базировалась на высокой доле наемного труда в общей численности экономически активного населения (до 90%); на низкой и однородной по размеру заработной плате; значительных по объему общественных фондах потребления, сопоставимых по объему с заработной платой; высоких пропорциях перераспределения материальных ресурсов между отраслями экономики, возрастными группами и слоями населения; государственном регулировании цен на предметы потребления населения, тарифов на ЖКХ и другие услуги.
По мнению Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, имеющиеся сегодня трудности в данной сфере объясняются тем, что не все из запланированных мероприятий пенсионной реформы 2002 г. были реализованы. Так, остается нерешенной острейшая проблема реформирования досрочных пенсий. В зачаточном положении находится система пенсионного страхования самозанятого населения. Остается много проблем в вопросе формирования накопительной составляющей трудовой пенсии, что делает функционирование данного института малоэффективным, поскольку пенсионные права застрахованных лиц, включенных в эту систему, девальвируются.
Причинами сложившейся ситуации являются как внешние по отношению к пенсионной системе макроэкономические и демографические факторы, так и внутренние негативные факторы, связанные с нерешенной проблемой досрочных пенсий и отсутствием страховых механизмов для самозанятых граждан18.
Следует признать, что пока не удалось достичь должного соответствия пенсионных институтов новому общественному укладу, изменившимся социально-трудовым отношениям, демографической ситуации в стране. Пенсионная реформа 2002 г. позволила решить лишь общие задачи перехода от социалистической модели государственного социального обеспечения к транзитной модели пенсионного обеспечения с элементами пенсионного страхования.
За 20-летний постсоветский период механизмы доходов населения и распределения произведенного продукта претерпели существенные изменения: 17 18
17 Далее — Стратегия.
18 См.: Стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 года. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. 3 сентября 2012 г. С. 3, 4.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
23
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
существенно снизилась доля наемного труда, повысилась дифференциация заработной платы, многократно уменьшились налоговые, а значит и бюджетные возможности государства. Эти перемены потребовали качественных изменений в сфере пенсионного обеспечения — прежде всего посредством формирования институтов социального, корпоративного и личного пенсионного страхования. Объективная логика их становления требует завершения перехода к учету в пенсионном страховании интересов и возможностей отдельных категорий населения, на что направлена Стратегия. В случае реализации намеченных ею мер пенсионная система России увеличит свой институциональный потенциал и получит новый импульс для развития. Это сильная сторона Стратегии.
Вместе с тем, на наш взгляд, она излишне лаконична и не раскрывает ряда принципиальных моментов для понимания лицами, не подготовленными в этой области. Например, в ряду причин, препятствующих эффективному функционированию пенсионной системы, названы рост демографической нагрузки, структура занятости, размер заработной платы, макроэкономические параметры. Представляется желательным разъяснить с помощью цифр и примеров эти и другие факторы, а также изложить их роль и значимость. Причины очередных пенсионных преобразований, затрагивающих миллионы людей, должны быть объяснены на доступном для понимания языке, что позволит найти отклик и поддержку намеченного среди широких слоев населения. Тем более что многие причины носят объективный характер, они не связаны с «плохим» или «хорошим управлением» пенсионной системой, и в большинстве случаев эти причины лежат не «внутри» пенсионной системы, а «вне» ее.
Важнейшими проблемами и крупными цивилизационными вызовами для пенсионной системы являются:
1. Феномен старения населения, включивший в орбиту своего влияния большинство экономически развитых стран.
2. Новый тип социально-трудовых отношений, разрушающий базу социального пенсионного страхования, который является вторым по значимости вызовом для пенсионных систем большинства стран мирового сообщества.
3. Разбалансированная структура доходов населения, выступающая типичной проблемой для всех стран с транзитной экономикой, что в России отягощается значительным удельным весом теневого рынка труда.
Раскрытие содержательного значения этих вызовов позволит увидеть реальные масштабные угрозы не только пенсионной системе, но и всей жизнедеятельности населения.
2.3. Системные вызовы для пенсионной системы
Начало XXI в. ознаменовано новым глобальным вызовом — старением населения в экономически развитых странах. Демографы и экономисты связывают его появление и развитие со вторым демографическим переходом, промышленной и культурной революцией, а также с достижениями в области медицины, которые позволили за последние два столетия увеличить среднюю продолжительность жизни почти вдвое19.
19 См.: Роик В.Д. Мир пожилых людей и как его обустроить. М., 2011. С. 173-219.
24
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Результатом быстрых темпов увеличения продолжительности жизни за последние три столетия выступает существенный рост этого показателя — в полтора, а то и в два раза — на всех этапах жизни человека (табл. 3).
Таблица 3
Динамика увеличения продолжительности жизни в экономически развитых странах
Исторические периоды Про должительность жизни на ее этапах, лет
Дотрудовой период Трудовой период Послетрудовой период Средняя продолжительность жизни
до XVIII в. 12 18 5 35
XVIII в. 14 23 7 44
XIX в. 15 25 8 48
XX в. 18 38 16 72
XXI в. 20 41 18 79
В связи с этим проблемой номер один в системе пенсионного страхования России является устойчивая тенденция к быстрому старению населения. Если в 1960-е гг. на этапе завершения становления советской пенсионной системы доля пенсионеров составляла не более 9-10% от общей численности населения, а в 1990 г. — 18%, то в 2011 г. она приблизилась к 22%. В 2025 г. прогнозируется ее рост до 26%, а к 2030 г. доля пенсионеров приблизится уже к 28-29%.
Как видим, за 70 лет доля пенсионеров увеличится с 10 до 28%. На компенсацию этого фактора потребуется ежегодно увеличивать расходы Пенсионного фонда РФ. Если в 2010 г. их общий объем составлял около 8% ВВП, то к 2030 г. потребуется увеличить расходы на 3,2% ВВП.
Кроме того, столь высокий удельный вес пожилых граждан вызовет необходимость повышения расходов на их лекарственное обеспечение, медицинские услуги и социальный уход, которые в совокупности можно оценить в 0,22% ВВП на каждый процент пенсионеров, что потребует дополнительного увеличения расходов к 2030 г. на 1,2-1,5% ВВП. В итоге рост затрат на пенсии, лекарства, медицинские услуги и уход, связанные только со старением населения, составит к 2030 г. не менее 4,5-5,0% ВВП, или 0,3% ВВП ежегодно.
Второй крупной проблемой пенсионного страхования является изменение социально-трудовых отношений, приводящее к резкому снижению доли наемных работников в общей численности экономически активного населения, которая сократилась за последние 20 лет с 90 до 65%. Данная тенденция сохранится в средне- и долгосрочной перспективе. Ежегодно численность наемных работников сокращается на 500-600 тыс. человек в год. Это существенно снижает объемы страховых ресурсов для пенсионного страхования, выпадающие доходы которых увеличиваются на 30 млрд руб. в год. Прогнозируется, что доля наемных работников к 2030 г. не превысит 55%.
Крупной новацией в трудовой сфере является такая категория, как независимые работники, получившие в зарубежной научной литературе наименование «лица, подобные работникам», в отношениях которых с их работодателями во многих случаях отсутствуют четко выраженные юридически оформленные
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
25
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
трудовые обязанности, права и ответственность. Типичными примерами «лиц, подобных работникам» являются физические лица, абсолютно независимые от своих заказчиков, для которых они выполняют в нерегулярном порядке подрядные работы20.
Изменение условий занятости состоит в повышении доли самозанятых работников, а также работников, для которых характерной является частичная и нерегулярная занятость. Для этих категорий экономически активного населения возможности и условия получения регулярной и приемлемой по величине заработной платы существенно ограниченны по сравнению с работниками, занятыми на условиях постоянного найма.
То есть примерно для 40% работников (от общей численности экономически активного населения) характерны высокие риски неучастия или частичного участия в пенсионном страховании. Это, в свою очередь, приводит к ослаблению возможностей финансового обеспечения пенсионной системы, нестабильности ее функционирования, что в итоге несет серьезную угрозу выполнению государственных пенсионных обязательств в полном объеме.
Третьей серьезной проблемой является недостаточно отрегулированная система начисления заработной платы. Расчеты свидетельствуют, что 30% работающих в России при существующей величине заработной платы за всю свою трудовую деятельность не смогут заработать себе пенсию на уровне прожиточного минимума, а еще 30% заработают себе пенсию, размер которой не превысит 1,2—1,4 прожиточного минимума пенсионера.
Важно донести не только до сообщества предпринимателей, профсоюзов и СМИ, но и до граждан простую истину: чтобы получать достойную пенсию, покупательная способность которой обеспечивает 2,0-2,2 прожиточного минимума пенсионера (примерно на уровне 12 тыс. руб. в месяц), необходимо на протяжении 38 лет (444 месяцев) вносить в Пенсионный фонд России за каждого застрахованного работника не менее 6,5 тыс. руб. в месяц, что в настоящее время достижимо только для четвертой части застрахованных лиц, заработная плата которых превышает 29,5 тыс. руб. в месяц.
По нашему мнению, в России наблюдается кризис политики доходов населения — прежде всего заработной платы и регулирования политики занятости. В случае повышения учитываемой заработной платы для пенсионного страхования до 35-40% от ВВП (вместо сегодняшних 25%), пенсионная система могла бы функционировать без особых осложнений. Более того, в этом случае могла бы идти речь об уменьшении страховых выплат в Пенсионный фонд России, которые вносят работодатели (а это назревший вопрос) до 15-18% от ФОТ и соответственном введении выплаты страховых взносов самими работниками — в объеме 5-8% от размера заработной платы.
Четвертой проблемой для системы пенсионного страхования является низкий уровень понимания законов и условий эффективного функционирования
20 В их круг входят: электронные надомники, мелкие бизнесмены, имеющие собственное предприятие, заключающие гражданско-правовые соглашения с работодателем, выступающим для них скорее в роли контрагента, и ряд других. Так, численность таких категорий работников составляет в странах Европы четверть, а то и треть от общей численности работающих. Вместе с безработными и «серыми» формами занятости они составляют примерно 40% общей численности занятых.
26
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
институтов пенсионного страхования во всех слоях населения, что характерно для стран с транзитной экономикой. В России данная проблема стоит особенно остро в связи с деформированными стереотипами, сложившимися в советский период. Дело в том, что основным принципом социалистической системы пенсионного обеспечения был принцип «бесплатности» пенсий для трудящихся, который еще трактовался как принцип «алиментарности», что сформировало у россиян чувство социального иждивенчества. Социологические опросы свидетельствуют, что подавляющее большинство россиян рассматривают вопрос пенсионного обеспечения с позиции ответственности и обязанности исключительно государства.
Это во многом объясняет устойчивую тенденцию, наблюдающуюся в стране в последние 20 лет, когда работники в массовом порядке соглашаются с предложениями работодателей на «серые схемы» получения заработной платы, которая, по оценкам экспертов, составляет не менее трети от официально регистрируемой величины. Потворствуя работодателям в уходе от уплаты до трети страховых платежей, что составляет весьма значимую величину для федерального бюджета (примерно 1,5 трлн руб.), работники тем самым лишают себя возможности накопления отчислений, необходимых для получения достойной пенсии в будущем.
Можно спрогнозировать, что каждый шестой, а то и пятый пенсионер к 2030 г. не будет обеспечен страховой пенсией приемлемого размера. Это потребует резкого увеличения расходов на дотации к пенсиям ниже прожиточного минимума и на социальные пенсии. Экспертные оценки увеличения расходов федерального и региональных бюджетов на пособия в связи с нуждаемостью в старших возрастных группах и на социальные пенсии колеблются в диапазоне 1,5-2,0% ВВП.
Пятой сложной проблемой в области формирования эффективных институтов пенсионного страхования является незавершенность теоретического осмысления и законодательного оформления государственной программы создания пенсионной системы страны. Во многом это объясняется тем, что при рассмотрении состояния пенсионной системы представители российского экспертного сообщества, как правило, анализируют внутрисистемные проблемы в данной сфере, играющие хотя и важную, но не определяющую роль.
При анализе и публичном обсуждении не оценивается влияние на пенсионную систему факторов, отражающих распределительные отношения в обществе, социально-трудовые отношения, состояние с заработной платой и занятостью населения, налоговую политику. Не используются давно применяемые в экономически развитых странах инструменты измерения обоснованности финансовых затрат на пенсионные цели (например, совокупные затраты на рабочую силу и место в них страховых пенсионных ресурсов).
Шестая проблема — недостаточный уровень госуправления государственными обязательствами в пенсионной сфере. В отличие от экономически развитых стран в нашей стране объемы имеющихся государственных пенсионных обязательств перед гражданами статистически не зафиксированы, законодательно не закреплены и публично населению не представляются. Они не отражаются ни в прогнозах Министерства экономического развития России, ни
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
27
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
в программах экономического и социального развития страны, ни в разработках проектов федерального и региональных бюджетов на среднесрочный период.
Более того, ни полномочные государственные органы исполнительной власти, ни Пенсионный фонд Российской Федерации не располагают информацией о совокупных обязательствах государства перед застрахованными лицами. Существующее положение со страховой пенсионной статистикой во многом объясняет, почему в стране все еще не создана эффективная система государственного управления государственными обязательствами в системе пенсионного страхования. Государственные органы управления, включая Министерство финансов России и Пенсионный фонд России, не располагают самыми важными статистическими данными по ежегодным объемам финансовых пенсионных обязательств на текущий и прогнозные периоды.
2.4. Концептуальные предложения по совершенствованию пенсионного страхования: необходим комплексный подход к решению проблем старости
Важнейшей проблемой, не позволяющей развиваться пенсионному страхованию в России, выступает низкий уровень заработной платы большей части наемных работников, что препятствует их включению в число плательщиков страховых взносов. Но уже в среднесрочной перспективе, при создании соответствующего мотивационного механизма, круг работников, принимающих личное финансовое участие в пенсионном страховании (3-5% от их заработной платы), будет расширяться.
Для нахождения оптимального баланса интересов участников уровень страховых взносов должен быть, с одной стороны, необременительным для работающих, с другой стороны, достаточным для получения пенсий, обеспечивающих достойную жизнь пенсионерам.
Крайне высокая дифференциация доходов населения и различные условия занятости на протяжении трудовой жизни вызывают необходимость перехода от универсальных систем пенсионного страхования и обеспечения к системам, учитывающим уровень доходов населения и условия найма.
Обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы России возможно исключительно на основе пенсионного страхования, вовлечения в этот процесс самих работников и установления жестких законодательных правил по увязке объема взносов и размеров пенсий. Например, важно законодательно установить предел перераспределения страховых средств в объеме не более 25% от общего объема вносимых ресурсов. Это позволит решить задачу неоправданного перераспределения страховых средств, достигающих в настоящее время 40-45% от общих расходов пенсионной системы, что не позволяет ей эффективно функционировать и развиваться. Действующая пенсионная формула «сплющивает» размер пенсии, снижает возможности страховых механизмов.
Важнейшей задачей при этом является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования — работодателей, государства и работников по финансированию пенсий, для чего следует предусмотреть ряд законодательных мер.
28
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Например, решить вопросы целевого финансирования профессиональных и северных пенсий, а также пенсионного страхования и обеспечения работающих на малых предприятиях и самозанятых работников.
Назрел вопрос законодательного введения пенсионного страхования по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому21.
В связи с этим возникает безотлагательная потребность в переходе от существующей упрощенной универсальной пенсионной системы к системе специализированных пенсионных институтов, позволяющих страховать различные группы трудящихся и граждан от специфических видов профессиональных, северных и других социальных рисков. Для этого, в отличие от действующей системы, предлагается ввести следующие новые виды социального страхования:
- страхование профессиональных и региональных пенсий, что позволит финансово обеспечить существующие виды досрочных пенсий (за работу во вредных условиях труда и «северные» досрочные пенсии);
- страхование по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому.
С учетом перечисленных аргументов, выполненных макроэкономических расчетов и зарубежного опыта предлагаем следующую экономическую модель пенсионного страхования для России (табл. 4).
Таблица 4
Предлагаемое распределение страховых взносов в системе обязательного пенсионного страхования, в % от зарплаты
Вид страхования Работодатели Работники Государство Всего
Пенсионное страхование старости, инвалидности и утраты кормильца 18 3 3 (социальные пенсии) 24,0
Страхование профессиональных и региональных пенсий в среднем 3 (тариф гибкий: от 0,1 до 10,0) 1 2 (шахтеры, горняки и др., работающие в экстремальных условиях) 6,0
Медицинское страхование рисков тяжелых и хронических заболеваний в старших возрастах 1,0 1,0 1,0
Страхование по уходу 0,5 0,5 1,0 2,0
Итого: 22,5 5,5 7,0 35,0
21 Специфика современной урбанизированной жизни в малых семьях объективно повышает ответственность общества за тех, кто по той или иной причине не может рассчитывать на поддержку и защиту со стороны семьи или какой-либо иной социальной сети, что предопределяет необходимость создавать специальные механизмы социального страхования по уходу за пожилыми людьми. ФРГ является первой страной, которая еще десять лет назад сформировала такой вид социального страхования.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
29
Тема номера «Пенсионное обеспечение и социальная справедливость в России»
Данная более дифференцированная структура системы социального пенсионного страхования в большей степени обеспечивает учет природы различных видов социального риска: старости, инвалидности, утраты кормильца, профессионального риска досрочной утраты трудоспособности, риска заболеваний, а также рисков длительного ухода в старших возрастных группах. Это крайне важно для точного расчета финансовых средств, необходимых для страхования, и более высокого уровня социальной защиты, а также исключает скрытое перераспределение финансовых средств, неизбежное при применении объединенных систем.
О том, что жизнь в старших возрастах — особый, ни с чем не сравнимый, достаточно сложный этап жизненного пути каждого человека, надо знать уже в молодом возрасте, и к этому важно серьезно готовиться в среднем возрасте, по крайней мере знать о рисках старости, особенно о тех из них, которые заканчиваются тяжелыми последствиями для человека — болезнями и инвалидностью, утратой близких, потерей памяти и неспособностью самостоятельно устроить свою повседневную жизнь Это первая задача, решать которую необходимо каждому человеку.
Старение человека представляет собой физиологический процесс, который протекает в течение всего жизненного цикла и приводит на этапе пожилого возраста к повышенным рискам заболеваний. Эти болезни ведут к снижению трудоспособности и даже беспомощности, в силу чего пожилые люди становятся зависимыми от посторонней помощи22. Поэтому второй крупной задачей, которую предстоит решить человеку при подготовке к наступлению собственной старости, является поддержание здоровья и сохранение его на протяжении всей жизни. Ведь большинство населения планеты умирает не от старости, а от неправильного образа жизни (курения, наркотиков, переедания), инфекционных и сердечно-сосудистых заболеваний, недостатка лекарств и недоступности качественной системы медицинской помощи.
Третьей крупной задачей жизни является материальная сторона дела. В российском молодом социуме по этому поводу широко распространено беспечное отношение, выраженное в девизе «жить сегодня». Но, как правило, следствие этого — «прозябание завтра». Специалисты пенсионного дела призваны помочь молодым людям выработать правильную жизненную стратегию, что представляет собой крупную социальную и экономическую проблему не только на индивидуальном, но и на национальном уровнях.
В связи с этим одним из важнейших элементов предметного поля старения населения является вопрос адаптации людей к жизнедеятельности в пожилом возрасте и их социальная интеграция в общественную жизнь. Необходимость такого рода адаптации обусловлена изменением жизненного стереотипа человека, ухудшением здоровья, снижением статусного положения и уменьшением в развивающихся и трансформирующихся экономиках материальной обеспеченности пожилых, ограничением их общественных и товарищеских контактов.
22 См.: Планирование и организация гериатрических служб. Доклад Комитета экспертов ВОЗ. Женева. 1977. С. 12-14.
30
Выпуск 2 2013
В.Д. Роик
Выводы и рекомендации
Проведенные в последние годы реформы пенсионной и налоговой систем, здравоохранения и межбюджетных отношений пока не позволили сформировать эффективные институты пенсионного, медицинского и других видов социального страхования. В сложившихся условиях государственное пенсионное страхование, предоставляющее низкие по уровню пенсии и пособия, а также недостаточные по объему и качеству медицинские услуги, требует серьезной и безотлагательной модернизации. Требуются системные меры по формированию всего комплекса экономических, организационных и правовых условий, обеспечивающих формирование цивилизованной системы институтов социального страхования в Российской Федерации.
Перспективы пенсионного обеспечения россиян зависят от комплекса факторов: условий занятости, размеров заработной платы, продолжительности страхового стажа и периода получения пенсий, соотношения числа работающих и пенсионеров. Главная задача при проведении модернизации существующей пенсионной системы состоит в создании условий для гармонизации и увязки страховых механизмов, системы заработной платы, механизмов регулирования рынка труда и демографической ситуации с механизмами пенсионной системы. Базовым элементом пенсионной системы, потенциал которого предстоит только задействовать, должен стать институт обязательного социального пенсионного страхования, который важно формировать с учетом сбалансированных между собой интересов работников, работодателей и государства.
Вопросы социальной поддержки пожилых людей можно удовлетворительно решать только совместными усилиями семьи, общества и государства. Основная ячейка общества — семья — несет основной груз заботы о пожилых родственниках — от элементарной помощи в быту до медицинской и социальной. Поэтому государство и общество призваны создать условия для оказания такой поддержки семьям с нуждающимися в социальной помощи пожилыми людьми, обеспечить предоставление регулярных медицинских и реабилитационных услуг тем, кто в этом нуждается.
Важными условиями успешности проведения модернизации пенсионной системы является комплекс мер:
1. Внедрение нормативных (законодательных) и договорных форм повышения заработной платы работников с низкими ее уровнями, а также выравнивание ее размеров у крайних децильных групп, по крайней мере до соотношения 1:10, а также поэтапное повышение МРОТ до соотношения 40-50% от средней ее величины.
2. Разработка государственной программы формирования страхования лекарственного обеспечения и социального обслуживания пожилого населения.
3. Разработка государственной программы вовлечения в трудовую деятельность лиц старших возрастов путем формирования рабочих мест для старших возрастных групп.
4. Разработка и реализация государственной подпрограммы по оказанию помощи семье в вопросах социальной поддержки пожилых граждан, нуждающихся в длительном уходе.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
31
