CC BY
76
УДК 336.02
зачисление налога на доходы физических лиц в местные бюджеты в Российской федерации
Покровская Наталья Владимировна, канд. экон. наук, Санкт-Петербургский государственный
университет, Санкт-Петербург, Россия
n.pokrovskaia@spbu.ru
В статье охарактеризованы последствия и перспективы изменения политики федеральных и региональных властей по передаче в доходы муниципалитетов поступлений по налогу на доходы физических лиц. На основании анализа статистических данных об исполнении бюджетов показано, что снижение на федеральном уровне с 2012 г. доли НДФЛ, обязательной к зачислению в местные бюджеты, не повлияло значимо на их доходы. Однако с 2014 г. сокращение федеральных нормативов сопровождалось снижением передаваемой доли НДФЛ, что вызвало снижение его роли в доходах местных бюджетов и рост значимости безвозмездных поступлений. Вызывает сомнение, что попытка переориентации источников местных бюджетов с подоходного налога на поимущественные налоги адекватна финансовым потребностям российских муниципалитетов.
ключевые слова: налог на доходы физических лиц; местные бюджеты; региональные бюджеты.
The Payment of the Personal income Tax to Local Budgets of the Russian Federation
Pokrovskaya Natalia V., PhD (Economics), St. Petersburg State University, St. Petersburg, Russia n.pokrovskaia@spbu.ru
The paper analyzes the prospects and implications of changing the federal and regional policies with the purpose to pass the personal income tax to municipal revenues. Based on the statistical data analysis concerning the budget utilization, it was shown that the reduction of the federal share of the personal income tax subject to payment to local budgets beginning with 2012 did not significantly affect the revenues of the latter. However, from 2014, the decrease in federal standards has been accompanied by a decrease in the transferred PIT share, which caused diminishing of its significance in local budget revenues and an increase in the importance of gratuitous receipts. It is doubtful that the attempt to reorient the sources of local budgets from the income tax to property taxes is adequate to the financial needs of Russian municipalities.
Keywords: personal income tax; Local budgets; Regional budgets.
Решение проблемы повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления
Необходимость повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления в России, а также расширения его налоговых полномочий достаточно полно обоснована в научной литературе [1, 2]. Вместе с тем поиски источника доходов, адекватного расходным потребностям территорий, а также соответст-
вующего принципам передачи налоговых поступлений и полномочий на местный уровень в рамках фискального федерализма продолжаются много лет. На налоговые доходы местных бюджетов в России значимое влияние оказывают как решения федеральных властей о перераспределении поступлений по налогам, так и политика региональных властей [3]. С 2012 г. существенно возросла роль налоговых поступлений, переданных в бюджеты муниципали-
Таблица 1
НдФл в доходах местных бюджетов, %
Год 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Фактическая доля в поступлениях НДФЛ, зачисляемая в местные бюджеты 42 42 41 41 33 32
Доля в поступлениях НДФЛ, зачисляемая в местные бюджеты сверх федеральных нормативов по решению региональных властей 12 12 21 21 18 17
Доля НДФЛ в доходах местных бюджетов 20,2 19,7 20,9 21,5 17,% 17,7
Справочно: доля безвозмездных поступлений в доходах местных бюджетов 59 61 62 61 64 64
Источник: рассчитано по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 20102015 гг. Федерального казначейства России (без учета городов федерального значения и Республики Крым).
тетов согласно решениям властей субъектов Российской Федерации. Однако при этом политика региональных властей, ориентированная на активное регулирование местных бюджетов посредством перераспределения налоговых доходов, не всегда приводит к снижению значимости для муниципальных образований безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней.
При рассмотрении направлений расширения налоговых доходов на местном уровне анализируется как передача муниципалитетам новых источников [4], так и увеличение закрепленной доли передаваемых налогов, в том числе по налогу на доходы физических лиц (далее — НДФЛ). Поступления по этому налогу являлись основным источником налоговых доходов местных бюджетов на протяжении более двадцати лет. Однако с 2012 г. происходит сокращение доли НДФЛ, закрепленной за муниципалитетами на федеральном уровне.
НдФл как источник доходов местных бюджетов в России
Источники сведений о доходах российских муниципалитетов в 1990-х гг. немногочисленны. Тем не менее по имеющимся данным подоходный налог являлся вторым по значимости
(после налога на прибыль) доходом местных бюджетов в 1992-1995 гг. (при этом на местный уровень передавалось порядка 65-75% всех поступлений по налогу) [5] и остается основным в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований с 1996 г. по настоящий момент.
С 1998 г. на федеральном уровне была определена минимальная доля зачисления подоходного налога в бюджеты муниципалитетов в объеме 50% поступлений по субъекту Российской Федерации. С 2004 г. закрепленная в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее — БК РФ) обязательная доля НДФЛ была сокращена до 30%, и с 2005 до 2011 г. средняя передаваемая в местный бюджет доля НДФЛ была достаточно стабильной и составляла порядка 40-42% от поступлений по налогу в консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.
С 2012 г. в соответствии с Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» доля обязательных нормативов закрепления НДФЛ за местными бюджетами была снижена до 20%, а с 2014 г. согласно Федеральному закону от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» — до 15%. Таким образом,
Таблица 2
Распределение субъектов Российской Федерации по доле НдФЯ, переданной в местные бюджеты
Год 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1. Количество субъектов Российской Федерации, в которых общая доля НДФЛ, зачисляемая в местные бюджеты, составила:
менее 25% 0 0 0 0 0 0
более 25% и менее 30% 2 0 0 0 8 18
более 30% и менее 35% 0 1 0 0 54 49
более 35% и менее 40% 31 32 29 24 11 9
более 40% и менее 45% 35 34 45 51 6 4
более 45% и менее 50% 5 6 4 3 1 1
более 50% и менее 55% 6 5 2 1 0 0
более 55% и менее 60% 0 2 0 1 0 0
более 60% и менее 65% 1 0 0 0 0 0
100% 1 1 1 1 1 0
2. Количество субъектов Российской Федерации, в которых переданная исключительно по решениям региональных властей доля НДФЛ, зачисляемая в местные бюджеты, составила:
менее 5% 0 1 0 0 0 0
более 5% и менее 10% 31 32 0 0 0 0
более 10% и менее 15% 35 34 0 0 8 18
более 15% и менее 20% 5 6 29 24 54 49
более 20% и менее 25% 6 5 45 51 11 9
более 25% и менее 30% 0 2 4 3 6 4
более 30% и менее 35% 0 0 2 1 1 1
более 35% и менее 40% 0 0 0 1 0 0
более 40% 1 1 1 1 1 0
Примечание: серым цветом выделены значения преобладающего числа субъектов Российской Федерации. В анализ включен 81 субъект Российской Федерации без городов федерального значения и Республики Крым.
Источник: рассчитано по данным отчетности об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 20102015 гг. Федерального казначейства.
за три года закрепленная на федеральном уровне доля зачисления НДФЛ в доходы муниципалитетов была сокращена в два раза.
Вместе с тем в соответствии с отчетами об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации изменение федерального
законодательства с 2012 г. не вызвало существенного снижения значимости подоходного налога для доходов муниципалитетов — доля налога в доходах местных бюджетов даже возросла, что было связано с увеличением поступлений по налогу, опережающим рост доходов бюджетов (табл. 1).
Распределение субъектов Российской Федерации по доле поступлений по НДФЛ в доходах местных бюджетов
Источник: Составлено по отчетности об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в 2010-2015 гг. Федерального казначейства России (без учета городов федерального значения и Республики Крым).
В 2012-2013 гг. реакцией региональных властей на снижение минимальных нормативов зачисления НДФЛ стало не столько снижение, сколько повышение во многих субъектах Российской Федерации зачисляемой доли НДФЛ. В итоге фактическая доля практически осталась неизменной, однако часть налога, переданная исключительно по решению региональных властей, теперь стала превышать соответствующую часть, переданную согласно БК РФ.
Однако с 2014 г. данная тенденция не только не продолжилась, а скорее изменилась на противоположную — вслед за сокращением федеральных нормативов уменьшилась и доля налога, передаваемая по решению региональных властей.
Политика региональных властей по передаче доли средств от НдФл на местный уровень
Динамика переданной в местные бюджеты доли НДФЛ по субъектам Российской Федерации (без учета городов федерального значения и Республики Крым), представленная в табл. 2, позволя-
ет оценить тенденции политики региональных властей по регулированию доходов местных бюджетов посредством передачи подоходного налога и дает объяснение изменению значимости НДФЛ для доходов муниципалитетов.
В 2012 г. передаваемая региональными властями доля подоходного налога, сверх сниженного на федеральном уровне минимального порога, увеличилась в 75 субъектах Российской Федерации из 81 субъекта, включенного в анализ, причем в 32 субъектах Российской Федерации эта доля увеличилась более чем на 10 процентных пунктов. Если в 2010-2011 гг. в наибольшем числе регионов общая доля переданного на местный уровень НДФЛ составляла от 35 до 45%, то в 2012-2013 гг. для большинства субъектов Российской Федерации она уже была равна от 40 до 45%.
С 2014 г. преобладает число регионов с общей передаваемой долей НДФЛ от 30 до 35%; доля НДФЛ сверх федерального порога (несмотря на его снижение на 5 процентных пунктов) сократилась в 66 субъектах Российской Федерации, в 27 из ко-
торых это снижение составило более 5 процентных пунктов. С 2015 г. в местные бюджеты Ненецкого автономного округа зачисляется 50% поступлений НДФЛ, при том, что ранее на протяжении более десяти лет эта доля была равна 100%.
Политика региональных властей, ориентированная на активное регулирование местных бюджетов посредством перераспределения налоговых доходов, не всегда приводит к снижению значимости для муниципальных образований безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящих уровней.
Доля НДФЛ, закрепляемая за местными бюджетами, определяет и значимость поступлений по налогу в доходах муниципалитетов. На рисунке представлено распределение субъектов Российской Федерации по доле НДФЛ в доходах местных бюджетов в 2011, 2013, 2015 гг.: доля поступлений по налогу в доходах увеличивается в 2013 г. и снижается в 2015 г. Схожая динамика, но с обратным знаком, наблюдается и для распределения регионов по доле безвозмездных поступлений в доходах в 2010-2015 гг.
Таким образом, стремление снизить долю подоходного налога, закрепленную за местными бюджетами, проявившееся на федеральном уровне в виде поправок в БК РФ с 2012 г., было поддержано региональными властями с 2014 г., что привело к уменьшению передаваемых поступлений по налогу и соответственно уменьшению значимости НДФЛ в доходах муниципалитетов. Несмотря на декларируемый в рамках реформы налогообложения имущества физических лиц потенциал роста поступлений по соответствующему налогу, очевидно, что анализируемые изменения федерального и регионального регулирования снизят и без того весьма скромные налоговые доходы местных бюджетов.
Зачисление подоходного налога в местные бюджеты в контексте теории фискального федерализма и зарубежной практики
Согласно теоретическим принципам распределения налоговых поступлений в федеративном государстве прогрессивный подоходный налог не подходит для покрытия нужд местных бюджетов [6, 7].
Что касается источников доходов муниципалитетов в развитых странах, можно отметить, что они не всегда соответствуют даже тем теоретическим принципам, которые находят понимание у исследователей. С определенной долей условности можно выделить три модели формирования доходов местных бюджетов, основывающиеся на поимущественных налогах, подоходных налогах и иных налогах или группах налогов. Статистические данные по организации налоговых систем в странах ОЭСР свидетельствуют о том, что преобладание на местном уровне поимущественного налогообложения чаще сопровождается наибольшей степенью налоговой автономии муниципальных властей, однако самая высокая значимость налогов для местных бюджетов, подкрепленная наиболее широкими налоговыми полномочиями, наблюдается в странах с преобладанием на местном уровне подоходных налогов, что связано с его фискальным потенциалом [8].
Выводы
С 2010-х гг. на фоне масштабной реформы налогообложения недвижимого имущества делается попытка переориентирования налоговых источников местных бюджетов в России с подоходных на поимущественные налоги. Однако произошедшее снижение зачисления НДФЛ пока не было подкреплено увеличением поступлений по налогу на имущество физических лиц (который может рассчитываться исходя из кадастровой стоимости с 2015 г., однако поступит в местные бюджеты лишь начиная с 2016 г.). Длительный переходный период в рамках реформирования налогообложения недвижимости в России и опыт развитых стран дают основания сомневаться в том, что потенциально возможные к увеличению поступления по налогу на имущество физических лиц
смогут в будущем компенсировать снижение зачисляемых в местные бюджеты поступлений по НДФЛ. Интерес может представлять анализ соотношения по субъектам Российской Фе-
дерации динамики передаваемой в местные бюджеты доли подоходного налога и общей политики региональных властей по регулированию доходов муниципалитетов.
литература
1. Иванов В. В. Развитие бюджетно-налогового федерализма в России // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. Сер. 5. Экономика. 2001. Вып. 1. С. 3-9.
2. Фискальный федерализм. Проблемы и перспективы развития: монография для магистрантов / под ред. И. А. Майбурова, Ю. Б. Иванова. М.: Юнити-Дана, 2015. 415 с.
3. Киреенко А. П., Орлова Е. Н. Проявления региональной налоговой политики в условиях российского бюджетного федерализма // Регион: экономика и социология. 2014. № 1 (81). С. 193-217.
4. Пинская М. Р. К вопросу об отнесении налогов к соответствующим уровням бюджетной системы // Вестник Финансовой академии. 2009. № 3 (51). С. 57-62.
5. Freinkman L., Treisman D., Titov S. Subnational Budgeting in Russia: Preempting a Potential Crisis. World Bank Technical Paper 452. Washington DC. 1999.
6. Микеладзе П. В. Очерки финансовой организации союзных и федеральных государств. Л., 1926. 244 c.
7. Салина Н. В. Принцип эквивалентности услуг в местных финансах // Вестник Санкт-Петербургского государственного университета. Сер. 5. Экономика. 2011. Вып. 4. С. 99-106.
8. Покровская Н. В. Налоги в доходах местных бюджетов стран ОЭСР // Экономика. Налоги. Право. 2014. № 3. С. 33-37.
REFERENCES
1. Ivanov V. V. Development of budget-tax federalism in Russia [Razvitie bjudzhetno-nalogovogo federalizma v Rossii]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 5, Ekonomika — Bulletin of Saint-Petersburg State University. Series 5. Economics, 2001, iss. 1, pp. 3-9.
2. Fiscal federalism. Problems and perspectives of development [Fiskal'nyj federalizm. Problemy i perspektivy razvitija] under the editorship of I. A. Maiburov, Yu. B. Ivanov. Moscow, Yuniti-Dana Publ., 2015, 415 p.
3. Kireyenko A. P., Orlova E. N. Manifestation of regional tax policy in terms of the Russian budget federalism [Projavlenija regional'noj nalogovoj politiki v uslovijah rossijskogo bjudzhetnogo federalizma]. Region: ekonomika i sotsiologiya — Region: Economics and Sociology, 2014, Vo. 1 (81), pp. 193-217.
4. Pinskaia M. R. On the question of assigning taxes to the appropriate levels of the budget system [K voprosu ob otnesenii nalogov k sootvetstvujushhim urovnjam bjudzhetnoj sistemy]. Vestnik Finansovoj akademii — Bulletin of the Financial Academy, 2009, No. 3 (51), pp. 57-62.
5. Freinkman L., Treisman D., Titov S. Subnational Budgeting in Russia: Preempting a Potential Crisis. World Bank Technical Paper 452. Washington DC, 1999.
6. Mikeladze P. V. Essays on the financial organization of union and federal states [Ocherki finansovoj organizacii sojuznyh i federal'nyh gosudarstv], Leningrad, 1926, 244 p.
7. Salina N. V. Benefit principle in local finance. [Princip jekvivalentnosti uslug v mestnyh finansah]. Vestnik Sankt-Peterburgskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya 5, Ekonomika — Bulletin of Saint-Petersburg State University. Series 5. Economics, 2011, iss. 4, pp. 99-106.
8. Pokrovskaia N. V. Taxes in revenues of local budgets in the OECD countries [Nalogi v dohodah mestnyh bjudzhetov stran OJeSR]. Ekonomika. Nalogi. Pravo — Economics. Taxes. Law, 2014, No. 3, pp. 33-37.
