CC BY
271
налоговая политика государства
33
УДК 336.22
налоги в доходах
местных бюджетов стран оэсР
в статье раскрываются тенденции формирования доходов местных бюджетов в странах оЭСР. Приводятся принципы распределения налогов в федеральном государстве. Анализируется формирование доходов местных бюджетов. делается вывод, что распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы государства является результатом компромисса фискальных интересов различных уровней власти, при которых не всегда соблюдаются теоретические постулаты.
Ключевые слова: местные налоги; доходы местных бюджетов.
The paper reveals recent trends in local budget revenues in OECD countries. It describes the principles of tax allocation in a federal state. Also, it analyzes revenues-raising options for local budgets. It concludes that the allocation of tax revenues within different levels of the state budgetary system is the result of compromise between interests of fiscal authorities and thus theoretical postulates may not be followed.
Keywords: local taxes; revenues of local budgets.
Покровская Наталья Владимировна
канд. экон. наук, доцент кафедры теории кредита и финансового менеджмента Санкт-Петербургского государственного университета Е-таН:
nvpokrovskaia@gmaiL.com
Принципы распределения налогов в федеративном государстве
Под влиянием политических, исторических и национальных факторов сложилось множество бюджетных систем, заметно различающихся между собой и, как правило, противоречащих оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма [1, с. 14].
Заслуга в обобщении принципов распределения налогов в федеративном государстве принадлежит Р. А. Масгрейву, согласно которому для муниципалитетов наилучшим образом подходят поимущественные и иные налоги, взимаемые по принципу эквивалентности
услуг1, а прогрессивные подоходные налоги и налоги на потребление являются наиболее подходящими для органов власти центрального уровня [3, с. 546-548].
Формирование доходов местных бюджетов
Анализ структуры доходов местных бюджетов стран ОЭСР в 2012 г. (табл. 1) показывает, что в большинстве государств местные доходы формируются более чем из одного налогового источника. В зависимости от преобладающей в местных бюджетах группы налогов2 страны были подразделены в табл. 1 на четыре группы.
Поступления от подоходных налогов (в основном взимаемых с физических лиц) преобладают в местных бюджетах десяти включенных в анализ стран (к ним относятся страны северной и восточной Европы, федеративные государства — Германия и Швейцария). В Скандинавских странах значимость подоходных налогов наибольшая — поступления от них обеспечивают 90-97% доходов местных бюджетов, причем в Финляндии
1 О принципе эквивалентности услуг (benefit principle) см. подробнее [2].
2 Группа налогов выделена как преобладающая, если поступления по ней более чем в два раза превышают поступления по следующей по значимости группе налогов.
34
Н.В. Покровская налоги в доходах местных бюджетов стран оЭсР
Таблица 1
структура доходов местных бюджетов в странах оЭсР в 2012 г., %
Страна Налоги в доходах местных бюджетов Доля в налоговых доходах местных бюджетов
Подоходные налоги Налоги на имущество Косвенные налоги Иные налоги
с физ. лиц с юр. лиц всего
1. Преобладание в доходах местных бюджетов налогов на доходы
Германия 39,4 52 27 79 15 6 0
Дания 33,8 87 2 89 11 0 0
Исландия 73,0 81 - 81 17 2 0
Норвегия 37,8 88 - 88 11 1 0
Польша** 30,1 48 11 59 29 8 4
Словения 42,5 78 - 78 15 6 1
Финляндия 45,4 87 6 93 7 0 0
Швейцария 57,8 69 13 84 15 1 0
Швеция 60,9 97 - 97 3 - 0
Эстония 43,6 90 - 90 8 2 0
2. Преобладание в доходах местных бюджетов налогов на имущество
Австралия* 35,6 - - - 100 - 0
Великобритания 13,3 - - - 100 - 0
Израиль** 41,7 - - - 95 5 0
Ирландия 18,4 - - - 100 - 0
Канада* 39,2 - - - 97 2 1
США н/д 4 1 5 73 22 0
Франция 48,0 0 0 0 52 24 24
3. Преобладание в доходах местных бюджетов косвенных налогов
Венгрия 25,1 - - - 20 80 0
Греция 6,8 н/д н/д 34 22 44 0
Турция* 11,3 17 9 26 14 49 11
4. Отсутствие в доходах местных бюджетов преобладающей группы налогов
Австрия 66,0 - - - 15 10 75
Бельгия 31,4 34 34 58 8 0
Испания 51,7 15 3 21 39 36 4
Италия 45,4 24 2 26 15 30 29
Корея** 32,6 10 8 18 44 26 12
Нидерланды** 9,1 - - - 51 46 3
Португалия 33,3 19 9 28 43 28 1
Словакия 45,8 - - - 52 48 0
Чехия 47,3 - - - 56 44 0
Япония* 51,9 35 15 50 30 20 0
Справочно:
Российская Федерация 29,9 71 12 83 16 - 1
* Данные по состоянию на 2008 г. ** Данные по состоянию на 2011 г. Примечание: н/д - нет данных. Источник: рассчитано автором по [4-7].
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
35
Таблица 2
Самостоятельность местных органов власти в установлении налогов
в странах ОЭСР в 2005 г., %
Налоги Д Неограниченные налоговые полномочия В Установление ставки налога D Разделение поступлений по налогу Е Иные случаи
В1 без ограничений В2 в рамках заданных ограничений
1. Налоги на доходы физических лиц 2 34 41 22 1
2. Налоги на финансовый результат юридических лиц 40 0 35 23 2
3. Налоги на имущество 22 18 36 2 22
4. Косвенные налоги 9 3 32 34 22
Все налоги 15 18 36 16 15
Примечание: степени самостоятельности местных органов власти были укрупнены, в частности была исключена группа С (определение налоговой базы) - ее данные включены в группу Е. Источник: рассчитано автором по [9].
и Швеции в пользу муниципалитетов зачисляется свыше 70% поступлений; в Норвегии, Дании, Исландии, Словении и Эстонии — более половины поступлений.
Общим для всех рассматриваемых стран является взимание на местном уровне налогов на имущество. Но их относительная значимость отличается в зависимости от наличия остальных источников доходов. В семи странах, в том числе в трех федерациях (США, Канаде и Австралии), в местных бюджетах преобладают поступления от налогов на имущество. В этих странах (кроме США) муниципалитеты не имеют поступлений от налогов на доходы, но их доходы могут дополняться за счет поступлений от косвенных налогов (Франция, США). Для муниципалитетов стран с преобладанием на местном уровне поимущественных налогов большее значение имеют перечисления из вышестоящих бюджетов. Наряду с тем что в большинстве рассматриваемых стран на местный уровень передается более двух третей (а в США и Канаде около 90%) поступлений от поимущественных налогов, взимаемых на всех уровнях бюджетной системы, более низкая доля налогов в местных бюджетах в этой группе может объясняться меньшим фискальным потенциалом поимущественных налогов по сравнению с потребностями муниципалитетов.
Несмотря на общераспространенный теоретический вывод о неприменимости на местном уровне косвенных налогов, они преобладают
в Турции, Венгрии и Греции в доходах муниципалитетов. Для этих стран характерно формирование местных доходов в основном за счет трансфертов; средняя доля налогов в местных доходах составила 14%. Наименьшее значение для местных бюджетов — менее 7% доходов — имеют налоги для Греции. С 1995 г. эта доля составляла 13%, с 2001 по 2008 г. она была на уровне 10% и снизилась до 7% в 2009 г. С 2012 г. в местные бюджеты передаются подоходные налоги, значимость которых позволяла бы Греции перейти, с формальной точки зрения, в группу стран смешанного типа. Однако пока данная тенденция прослеживается только по результатам одного года, потому мы посчитали возможным оставить ее в третьей группе стран.
В доходах местных бюджетов остальных стран, включенных в анализ, поступления от налогов на имущество не отличаются значительно от поступлений от налогов на доходы (Бельгия) или косвенных налогов (Австрия, Нидерланды, Испания, Словакия, Чехия); в Корее и Португалии роль подоходных и косвенных налогов примерно одинакова при приоритете поимущественных налогов.
Таким образом, практика формирования местных финансов развитых стран во многом противоречит теоретическим разработкам. Признанные «лучшими» в теории налоги на имущество действительно играют важную роль в доходах муниципалитетов. Однако почти в половине рассматриваемых стран за их счет формируется не
36
Н.В. Покровская Налоги в доходах местных бюджетов стран ОЭСР
Таблица 3
Характеристика стран по группам налогов, зачисляемым в доходы местных бюджетов
Преобладающие в местных бюджетах налоги Количество стран Степень налоговой автономии местных органов власти Структура доходов местных бюджетов
1. Налоги на доход 10 из 30 По большинству налогов муниципалитетам предоставлено право вводить налог или устанавливать его ставку В доходах преобладают налоги
2. Налоги на имущество 7 из 30 Более половины налоговых доходов - поступления по налогам, по которым муниципалитетам предоставлено право вводить налог или устанавливать его ставку Схожая роль налогов и трансфертов из вышестоящих бюджетов
3. Косвенные налоги 3 из 30 Более половины налоговых доходов - поступления по переданным вышестоящими органами власти налогам В доходах преобладают трансферты из вышестоящих бюджетов
более 30% местных налоговых доходов. В четверти стран косвенные налоги составляют более трети налоговых доходов муниципалитетов.
Степень самостоятельности местных органов власти неодинакова для различных групп налогов. Наибольшая свобода в установлении основных элементов налога предусмотрена для налогов, распространяющихся на бизнес
Самостоятельность местных органов власти в установлении налогов
Недостатком проанализированных данных является то, что они характеризуют налоговые доходы местных органов власти без учета налоговых полномочий, которыми обладают муниципалитеты при их взимании. В табл. 2 представлена характеристика степени самостоятельности местных органов власти в установлении налогов в странах ОЭСР в 2005 г. Так, из табл. 2 следует, что муниципалитетам переданы достаточно широкие полномочия. Причем по налогам, обеспечивающим 15% поступлений, решения местных органов власти ничем не ограничены, по 18% поступлений — определена лишь налоговая база, при том что муниципалитеты сами устанавливают налоговую ставку. По налогам, обеспечивающим одну треть доходов, местные органы власти
имеют определенную свободу в установлении налоговой ставки.
Степень самостоятельности местных органов власти неодинакова для различных групп налогов. Наибольшая свобода в установлении основных элементов налога предусмотрена для налогов с бизнеса. Но если эти налоги регламентируются на вышестоящем уровне, по ним в обязательном порядке предусматриваются ограничения налоговой ставки. Наименьшую самостоятельность местные органы власти имеют по отношению к косвенным налогам. Тем не менее в трети случаев местные органы власти вправе определять ставки косвенных налогов в заданных ограничениях.
Распределение стран по группам налогам
В связи с очевидными упущениями агрегированных данных интерес представляют налоговые полномочия местных органов власти по странам, которые выше были подразделены на четыре группы.
Степень налоговой автономии муниципалитетов совпадает с обобщенными данными, представленными в табл. 2: наиболее широкие полномочия имеют местные органы власти в странах с преобладанием поимущественных налогов, наименее — в странах с преобладанием косвенных налогов. Вместе с тем самая высокая значимость налогов для местных бюджетов, подкрепленная наиболее широкими налоговыми полномочиями, наблюдается в странах с преобладанием на местном уровне поступлений от подоходных налогов, что связано с их фискальным потенциалом. Обобщенная характеристика выделенных систем
налоговая политика государства
37
налоговых поступлений в местные бюджеты с точки зрения структуры доходов муниципалитетов и уровня налоговой автономии местных органов власти представлена в табл. 3.
Российскую Федерацию можно отнести к странам, формирующим бюджеты муниципалитетов за счет поступлений от подоходных налогов. Но, в отличие от десяти стран ОЭСР этой группы, российские местные органы власти обладают минимальной самостоятельностью при установлении подоходных налогов (по всем налогам, кроме единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, имеет место только разделение поступлений, но и полномочия в установлении этого налога весьма ограничены). Для выработки рекомендаций по повышению налоговой автономии местных властей в России интерес может представлять изучение опыта местного налогообложения федеративных государств, в частности взимания промыслового налога в Германии, цели и механизмы межбюджетных отношений которой близки Российской Федерации.
Выводы
Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы государства является результатом компромисса фискальных ин-
тересов различных уровней власти, при котором не всегда соблюдаются теоретические постулаты.
Литература
1. Иванов В.В. Типология межбюджетных отношений и моделей бюджетного федерализма // Вестник МГТУ. 2010. Том 13, № 1. С. 5-14.
2. Салина Н. В. К вопросу о принципе эквивалентности услуг в местных финансах // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер. 5. Экономика. 2011. Вып. 4. С. 99-106.
3. Масгрейв Р., Масгрейв П. Государственные финансы: теория и практика / пер. с англ. М., 2009. 716 с.
4. Revenue Statistics 2013, OECD Publishing. 37 р.
5. Government at a Glance 2011. OECD Publishing. 268 р.
6. OECD Fiscal Decentralization Database. http:// www.oecd.org/tax/federalism/
7. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в 2012 г. Федеральное казначейство Российской Федерации.
8. Blochliger H., Rabesona J. The Fiscal Autonomy of Sub-Central Governments: an update. OECD Working Paper 2009.
Из послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию. 12 декабря 2013 г.
В.В. Путина По объемам ВВП Россия - это, конечно, хорошо - вошла в пятёрку крупнейших экономик мира. Однако по такому ключевому показателю, как производительность труда, мы отстаём от ведущих стран в два-три раза. Необходимо форсированно преодолеть этот разрыв.Сегодня у нас в среднем из 265 полученных научных результатов только один - только один - становится объектом правовой охраны. Вклад добавленной стоимости, которая образуется от оборота интеллектуальной собственности, в ВВП России - менее одного процента. Это не просто мало, это очень мало. В США этот показатель - 12 процентов, в Германии - 7-8, а у наших соседей в Финляндии - 20. Поэтому техплатформы должны быть нацелены на конкретный результат, на получение патентов и лицензий, на практическое внедрение разработок.
.Два года назад вместе с бизнес-сообществом мы начали системную работу по улучшению делового климата в России. Результаты, прямо скажу, есть и хорошие. Может быть, даже мало кто ожидал, что состоятся эти результаты, но они есть, повторяю. Нужно идти дальше. К 2015 году должна быть в основном сформирована нормативно-правовая база для благоприятного ведения бизнеса. Поэтому уже со следующего года мы запустим национальный рейтинг состояния инвестиционного климата в регионах России. По сути, он станет механизмом оценки реализации национальной предпринимательской инициативы в каждом субъекте Федерации. Одновременно мы должны создать стимулы для тех регионов, которые развивают свою экономическую базу, для тех, кто сделал смыслом своей работы поддержку деловой инициативы и создание новых производств и рабочих мест.
