CC BY
217
А.Ю. МЕЛЬВИЛЬ ЗАЧЕМ «ЦАРЮ ГОРЫ» ХОРОШИЕ ИНСТИТУТЫ?1
J-кривая: Пределы закономерности
Недемократические режимы разной степени репрессивности, несмотря на «третью» и «четвертую» (посткоммунистические транзиты) или даже «пятую» («цветные революции») волны демократизации, по-прежнему едва ли не доминируют в современном мире. По классификации, пусть и не бесспорной, американского «Дома свободы» (Freedom House), «несвободных стран» и «частично свободных» в 2011 г. было соответственно 48 и 60, что в совокупности дает 57% мирового населения2. Большинство населения планеты по-прежнему живет в условиях «не-демократий», которые различаются по многим основаниям, включая масштабы репрессий, темпы и характер экономического развития, качество институтов и др. Среди них есть правящие наследственные монар-
1 Статья подготовлена при поддержке РГНФ, проект № 13-03-00310а. В статье используются материалы и разработки, полученные в рамках проектов Программы фундаментальных исследований НИУ-ВШЭ 2012-2013 гг. «Государственная состоятельность как предпосылка демократии? (Эмпирический анализ взаимосвязи типов государственной состоятельности и траекторий режимных трансформаций в странах "третьей волны демократизации")» и «"Good enough governance" в условиях режимных трансформаций: качество заимствованных институтов в странах догоняющего развития». Помимо автора, среди участников исследований - М. Ильин, Е. Мелешкина, Д. Стукал, М. Миронюк, О. Харитонова, О. Гаспарян, Р. Камалова, И. Локшин, Д. Зверева, Д. Сальникова и др.
2 Freedom in the World 2012 - Mode of access: http://www.freedomhouse.org/ sites/default/files/FIW%202012%20Booklet_0.pdf
хии, персоналистские диктатуры, военные и однопартийные режимы и разнообразные «гибриды», по-разному сочетающие авторитарные политические практики с элементами демократических институтов, часто имитационных. Таких режимов возникает и существует особенно много на различных постимперских пространствах. Отдельную разновидность составляют новые автократии, возникшие после распада СССР. Особенности и место старых и новых автократий в современном мире, как и их будущее - важная проблема, привлекающая сегодня внимание все большего числа исследователей.
В современной литературе большое внимание отводится вопросу о соотношении государственной состоятельности, понимаемой, прежде всего, как качество институтов (обеспечение закона и порядка, гарантии прав собственности, ограничение коррупции, условия для экономической и политической конкуренции, свобода СМИ, эффективное государственное управление и др.) и характеристик политических режимов. Недавно появился целый ряд работ - например, статьи Ханны Бак и Акселя Хадениуса «Демократия и государственная состоятельность: J-образная взаимосвязь» (2008), Джессики Фортин «Существуют ли необходимые предпосылки для демократии?» (2011) и др., - в которых обосновывается теория так называемой J-кривой. Смысл ее очень простой: качество институтов самое высокое в консолидированных демократиях, но в автократиях оно намного выше, чем в переходных или гибридных режимах. Предлагаются разные объяснения такой зависимости - уровни экономического развития, институциональные традиции и избираемые лидерами и элитами институциональные альтернативы, особенности возникающих политических режимов и др. (см. рис. 1).
Попытку теоретического обоснования вариантов сочетания режимных характеристик (демократия - автократия) и государственной состоятельности (качества институтов) предлагает, в частности, Ч. Тилли (Tilly, 2007). Он предполагает, что возможны четыре типа таких сочетаний, и даже приводит соответствующие примеры (см. табл. 1).
О 2 4 6 8 10
Level of democracy
Рис. 1.
J-кривая (Baeck and Hadenius, 2008)
Таблица 1
Сочетания потенциалов государственной состоятельности и режимных характеристик (Tilly, 2007)
Политический режим
Государственная состоятельность Высокий потенциал государственной состоятельности - недемократический режим (пример - Казахстан) Высокий потенциал государственной состоятельности - демократический режим (пример - Норвегия)
Низкий потенциал государственной состоятельности - недемократический режим (пример - Сомали) Низкий потенциал государственной состоятельности - демократический режим (пример - Ямайка)
Казалось бы, теоретические предположения Ч. Тилли подтверждаются упомянутыми выше и другими эмпирическими исследованиями [Baeck, Hadenius, 2008; Charron, Lapuente, 2010; Fortin, 2011; Moller, Skaaning, 2011 и др.]. Результаты проведенных на больших выборках (large-N) исследований этих и других авторов как будто бы свидетельствуют о том, что в консолидированных автократиях уровни государственной состоятельности и качества институтов выше, чем в переходных и гибридных режимах
(хотя, повторим, самые высокие уровни - в консолидированных демократиях).
Логично предположить, что если 3-кривая действительно отражает некоторую общую закономерность, тогда и среди посткоммунистических стран должны быть автократии с высокой государственной состоятельностью и качественными институтами (примерно так, как предполагал Ч. Тилли). Можно продолжить это рассуждение и допустить, что существует и определенная логика в последовательности реформ и преобразований в переходных странах: вначале укрепление «сильного»1 государства и «вертикали власти» и только потом - демократизация, которая в противном случае чревата опасностью неуправляемости, хаоса и даже распада государственности. Если это так, то одна из главных проблем демократического транзита в том, как преодолеть обозначенную проблемную зону, когда политические и экономические реформы могут приводить к ухудшению социально-экономической ситуации, ослаблению управления, недовольству «проигрывающих» слоев населения2.
1 Заметим, что часто используемое в литературе понятие «сильного» государства (в противопоставлении «слабому») не во всем корректно. Далеко не всегда ясно, каковы истоки и факторы этой «силы», - слабость оппозиции, репрессивные возможности и монополизм исполнительной власти, пассивность общества, контроль на СМИ и пр.? Этот вопрос имеет не только теоретический, но и вполне прикладной характер и непосредственно связан с аргументами в пользу авторитарной модернизации, к которым обращаются некоторые авторы -как зарубежные, так и отечественные.
2 Эта логика присутствует в литературе - например, А. Пшеворский говорит о «дне» 3-кривой как о «долине транзита» [Ркешогек1, 2001], а Ф. Шмиттер -о «долине слез» [Бскт^ег, 2005]. Иными словами, если задержаться в этой «долине», в трансформирующемся обществе возникнут массы «ранних проигравших» (работники государственных отраслей, бывшие функционеры, пенсионеры, безработные и т.п.), из которых может формироваться опасная антиреформаторская коалиция. Но на проблему можно взглянуть и по-другому: что может понудить «ранних победителей» (которые воспользовались благами приватизации в собственных интересах) продолжать реформы, выстраивать институты экономической конкуренции и тем самым ставить под угрозу достигнутую ими ренту? Дж. Хеллман [Не11тап, 1998], критически рассматривая саму логику 3-кривой, соглашается с тем, что на начальных этапах транзита реформы ухудшают экономику и политическую стабильность, но если вырваться со «дна» этой кривой (т.е. продолжать реформы), начнется неизбежный «подъем». Другое дело, что «ранние
Но как бы то ни было, возникает важный вопрос: как осуществить эмпирическую проверку правильности логики J-кривой применительно к посткоммунистическим странам? Очевидно, что здесь возможны разные подходы. Можно, например, с учетом имеющихся прецедентов, в том числе их «плюсов» и «минусов», сконструировать собственный индекс государственной состоятельности (state capacity) и, используя тот или иной индекс демократии или их сочетания, выявить соответствующие корреляции, построив диаграммы рассеяния1.
Наряду с этим можно для дополнительной проверки полученных результатов пойти еще одним путем: использовать имеющиеся и получившие признание индексы качества институтов - такие, например, как проект Всемирного банка «World governance indicators» (WGI). В этом случае мы сознательно исключаем из рассмотрения параметры имеющихся у государства ресурсов и сосредоточиваемся исключительно на параметрах качества институтов.
В рамках проекта WGI начиная с 1996 г. для измерения и сравнения качества институтов государственного управления используются шесть индексов:
1. Voice and accountability, свобода слова и подотчетность властей (общественный контроль за властями);
победители» этого не хотят, у них нет мотивов для этого - ведь они получили доступ к ренте. Фактически это сильный аргумент против популярной в некоторых политических и экспертных кругах идеи о том, что авторитарная модернизация может способствовать экономическим реформам. Напротив, исследование Дж. Хеллмана демонстрирует (по крайней мере, на примере посткоммунистических стран), что политическая стабильность не способствует реформам и что успешные реформы осуществлялись как раз в тех переходных странах, где были высокие уровни политического участия и конкуренции (т.е. там, где реально осуществлялась демократизация).
1 В ходе проведенного исследования мы, в частности, так и поступили -сформировали свой индекс государственной состоятельности, state capacity, включающий параметры имеющихся у государства ресурсов и качества институтов, и провели его сравнение с усредненным индексом демократии (Freedom House и Polity IV). Полученные нами выводы не подтверждают теорию J-кривой. См.: Мельвиль А., Стукал Д., Миронюк М. «Царь горы», или Почему в посткоммунистических автократиях плохие институты. - Полис. - М., 2013. - № 2. -С. 125-142.
2. Political stability and absence of violence, политическая стабильность и отсутствие насилия;
3. Government effectiveness, эффективность и качество государственного управления;
4. Regulatory quality, качество государственной поддержки развития частного сектора;
5. Rule of law, господство права и закона (независимость судов, гарантии права на собственность, соблюдение контрактов и др.);
6. Control of corruption, контроль над коррупцией (включая «захват» государства, state capture).
Каждый из шести индексов описывается в значениях от -2,5 до +2,5. В этих индексах фиксируется восприятие общественностью и группами интересов тех или иных аспектов государственного управления и качества соответствующих институтов, в том числе относящихся не только к институтам управления, но и к политическим институтам (свобода слова и подотчетность властей). Мы также учитываем, что методология WGI подвергается критике, зачастую обоснованной1. Соглашаясь со многими элементами этой критики, нужно тем не менее учитывать, что на сегодняшний день это все же наиболее адекватный и универсальный инструмент оценки и сравнения основных компонентов эффективности институтов государственного управления.
Мы сознаем, что здесь налицо еще одна проблема. Дело в том, что первый индекс, измеряющий восприятие свободы слова и подотчетности властей, имеет непосредственное отношение к характеристикам политического режима. Остальные пять индексов измеряют восприятие различных аспектов качества и эффективности институтов государственного управления. Поэтому, имея в виду поставленную исследовательскую задачу, в последующем анализе мы исключаем первый индекс, чтобы избежать, насколько это возможно, проблемы эндогенности.
Приведем в качестве примера показатели пяти индексов WGI (с исключением индекса свободы слова и подотчетности властей) по ряду показательных для нашего исследования стран в 2011 г. (см. табл. 2).
1 См., например: АхременкоА.С. Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг: теоретическая модель и методика измерения // Полис. - М., 2012. - № 1. - С. 113-135.
Таблица 2
Примеры показателей пяти индексов WGI (2011 г.)
Страна Политическая стабильность и отсутствие насилия Эффективность и качество государственного управления Качество государственной поддержки развития частного сектора Господство права и закона Контроль над коррупцией
Норвегия 1,35 1,76 1,41 1,89 2,17
Сингапур 1,21 2,16 1,83 1,69 2,12
Оман 0,62 0,43 0,39 0,63 0,08
Словения 0,84 0,99 0,63 1,07 0,93
Россия -0,88 -0,40 -0,35 -0,78 -1,09
Казахстан -0,17 -0,26 -0,28 -0,63 -1,01
ЦАР -2,04 -1,35 -1,18 -1,28 -0,85
Мы почти интуитивно видим очевидную взаимозависимость качества институтов и уровней демократии при одном исключении - Сингапур демонстрирует хорошие институты, но при этом не является демократией. Кстати, и относительно низкие показатели качества институтов в Казахстане никак не подтверждают пример Ч. Тилли из его теоретического предположения: высокий потенциал государственной состоятельности - недемократический режим. К этому моменту мы еще вернемся в последующем анализе.
Далее мы строим диаграмму рассеяния: по оси Х - пять усредненных индексов WGI, характеризующих качество институтов управления; по оси Y - соответствующие значения индекса Freedom House (в обоих случаях берутся данные за 2011 г.)1 (см. рис. 2).
1 В диаграмме используются следующие сокращения: АЗБ - Азербайджан; АЛБ - Албания; АРМ - Армения; БЕЛР - Белоруссия; БОЛГ - Болгария; БОСН -Босния; ВЕН - Венгрия; ГРЗ - Грузия; КАЗ - Казахстан; КИРГ - Киргизия; КОС - Косово; ЛАТ - Латвия; ЛТВ - Литва; МАКД - Македония; МОЛД - Молдавия; МОНГ - Монголия; ПОЛШ - Польша; РОС - Россия; РУМН - Румыния; СЕРБ - Сербия; СЛВК - Словакия; СЛВН - Словения; ТАДЖ - Таджикистан; ТУРКМ - Туркмения; УЗБ - Узбекистан; УКР - Украина; ХОРВ - Хорватия; ЧЕХ - Чехия; ЭСТ - Эстония.
Диаграмма рассеяния: Фридом Хаус - Всемирный банк (2011 г.)
|С£Р&| 1—1 |лль| |МОЛД| 2- ^ О У I ¡ЮС-\[У [ш! \СП5*1 |сшн||4ьх||эст| о__/ о,_ |XQJg[ | SOI I иг ^
1-1 1 / 1-1 Vх 2-, [Щ
-1,5 -1,0 -,5 ,0 ,5 1,0 1,5
Среднее индексов Всемирного банка
Рис. 2.
Диаграмма рассеяния (WGI и FH)
Нужно признать, что на основании этой диаграммы трудно говорить о направлении причинной связи, так как неясно, что и на что влияет: качество институтов на политический режим или наоборот (или причинная связь направлена в обе стороны - своеобразная петля обратной связи). Но тем не менее полученные данные говорят сами за себя.
В правом верхнем квадрате (максимальные значения демократии и качества институтов) располагаются страны - лидеры постокоммунистической демократизации. Это, прежде всего, Словения, Словакия, Чехия, Литва, Эстония, Венгрия и др. Показательно, что для этих стран также характерны высокие уровни ка-
чества институтов. Иными словами, демократизация и качество институтов очевидно взаимосвязаны (см. табл. 3).
Таблица 3
Примеры высоких показателей пяти индексов WGI (2011 г.) для новых демократий
Страна Политическая стабильность и отсутствие насилия Эффективность и качество государственного управления Качество государственной поддержки развития частного сектора Господство права и закона Контроль над коррупцией
Словения 0,84 0,99 0,63 1,07 0,93
Словакия 0,97 0,86 1,03 0,65 0,29
Чехия 1,12 1,02 1,25 1,01 0,32
Литва 0,63 0,68 0,94 0,77 0,29
Эстония 0,59 1,20 1,40 1,18 0,91
Венгрия 0,75 0,71 1,05 0,77 0,34
В нижнем левом квадрате (минимальные значения демократии и качества институтов) сгруппированы страны откровенно авторитарные либо гибридные (Туркменистан, Узбекистан, Белоруссия, Казахстан, Азербайджан, Россия, Киргизия и др.). И у всех у них низкие показатели качества институтов (см. табл. 4).
При этом нижний правый квадрат (максимальные значения качества институтов и минимальные значения демократии) совершенно пуст. Это очень важный результат, свидетельствующий о том, что в посткоммунистической выборке вообще нет автократий с хорошими институтами. Другими словами, теоретическая конструкция Ч. Тилли не в полной мере выдерживает эмпирическую проверку (по крайне мере, в части приведенного в качестве примера Казахстана). Полученный результат также заставляет усомниться и как минимум в универсальности теории 3-кривой - по крайней мере, на материале посткоммунистических стран она не подтверждается1.
1 Сделаем оговорку: по данным пяти индексов ^Ш, можно все же выделить несколько автократий с достаточно высокими (или, по крайней мере, не отрицательными) показателями качества институтов - Сингапур как очевидный
Таблица 4
Примеры низких показателей пяти индексов WGI (2011 г.) для новых автократий и гибридных режимов
Страна Политическая стабильность и отсутствие насилия Эффективность и качество государственного управления Качество государственной поддержки развития частного сектора Господство права и закона Контроль над коррупцией
Туркменистан 0,21 -1,61 -2,05 -1,41 -1,46
Узбекистан -0,61 -0,77 -1,59 -1,39 -1,34
Белоруссия -0,29 -1,09 -1,21 -1,08 -0,74
Казахстан -0,17 -0,26 -0,28 -0,63 -1,01
Азербайджан -0,57 -0,79 -0,40 -0,88 -1,31
Россия -0,88 -0,40 -0,35 -0,78 -1,09
Киргизия -1,05 -0,62 -0,21 -1,25 -1,13
Собственно говоря, едва ли не самый показательный полученный результат - это сама средняя линия в диаграмме рассеяния, показывающая, что соотношение качества институтов и уровней демократии в посткоммунистических странах имеет линейный характер: чем больше демократии - тем выше качество институтов (или, наоборот, с учетом проблемы эндогенности). Но в любом случае теория J-кривой на посткоммунистической выборке точно не работает.
Что же все это значит? Почему среди посткоммунистических стран нет автократий с качественными институтами? Почему среди них нет своего рода аналога «Сингапура» или даже «Омана»?
лидер этой группы, а также Оман, Катар, Кувейт и ряд других автократий со средними значениями качества институтов. В этих автократиях поддерживается законопорядок и обеспечивается достаточно эффективное государственное управление, стимулируется развитие частного сектора, ведется борьба с коррупцией и т.д. При этом, по тем же данным WGI, в большинстве современных автократий - от Китая и Кубы до Чада и ЦАР - институты плохого качества, в них нет верховенства закона и гарантий собственности, процветает коррупция, плохое государственное управление и т.д.
«Царь горы» как монополист политической и экономической ренты
Пытаясь искать ответы на эти вопросы, мы должны вначале обратиться к более общей проблеме: зачем вообще институты -хорошие или плохие - нужны диктатору или иному недемократическому лидеру? Почему не произвол «султана»? Чем плохо или «дорого» (в смысле экономических и иных, в том числе транзак-ционных, затрат) навязывать свою диктаторскую волю, минуя какие бы то ни было, пусть даже имитационные, институты?
Имеющаяся обширная литература дает, по крайней мере, общие контуры ответа. Действительно, современному диктатору1 выгоднее не полагаться на личный произвол, а использовать различные институты. Строительство институтов в авторитарных (пусть в разной степени) режимах выполняет многообразные важные для режима функции.
Во-первых, и прежде всего, это вполне эффективный способ снижения затрат и издержек, связанных с использованием открыто репрессивных методов властного управления. В современной литературе [Wintrobe, 2007; Haber, 2006; Brownlee, 2007; и др.] обоснованно выделяются две базовые политические стратегии любого диктатора: одна - с упором на репрессии, другая - на кооптацию в режим максимального количества потенциальных союзников (по разным мотивам - идеология, апатия, материальный или иной интерес и т. д.) или, по крайней мере, нейтральных. В описываемой логике выбор одной из двух стратегий продиктован так называемой «дилеммой диктатора»: ведь он никогда точно не знает, кто (и в его внутреннем окружении, и вовне) ему действительно лоялен, а кто может готовить заговор. Институты как раз и нужны для реализации стратегии кооптации. Институциональная кооптация
1 Понятие «диктатор» для нас является аналитическим, а не оценочным (как и в многочисленной соответствующей литературе - см., например: Olson, 1993; Gandhi, Przeworski, 2006; Gandhi, Przeworski, 2007; Wintrobe, 2007; Magaloni, 2008; Charron, Lapuente, 2011 и др.). Заметим, что этот же - ненормативный - подход можно обнаружить еще у Макиавелли. Конечно, в реальных ситуациях мы имеем дело с широким спектром проявлений позиции «царя горы» - от неосултанизма до электорального авторитаризма разной степени репрессивности.
менее затратная и более эффективная с точки зрения долгосрочных интересов автократа (см., в частности: [Бо1х, 8уоНк, 2013]).
Во-вторых, институты снижают личную ответственность диктатора (и вообще авторитарного лидера) за возможные неудачи и провалы в реализации его политики - т.е. ему не придется принимать личную ответственность, так как можно сослаться на институты, которые плохо реализуют эту политику. (Например, борьба с коррупцией авторитарным лидером декларирована, но имеющиеся или создаваемые им институты плохо ее выполняют.)
В-третьих, использование институтов, в том числе имитационных, является важным инструментом легитимации авторитарного режима. Декларированные свободные и конкурентные выборы, парламенты, многопартийность, разделение властей, свобода слова, борьба с коррупцией и пр. - все это сегодня обязательная «визитная карточка» любого политического режима, претендующего на «современность». Этих институтов очень часто (и даже - как правило) нет в действительности, они носят имитационный характер, но без них у авторитарного режима и вовсе нет даже видимости легитимности - ни внутри, ни вовне.
В-четвертых, институты (партии, прежде всего, но также и иные организации и процедуры) могут быть важным инструментом авторитарного контроля над элитами внутри режима, а также массами и оппозицией вовне его. Иными словами, диктатору институты полезны, они облегчают ему управление, снижают тран-закционные издержки, подкрепляют легитимность режима.
Но вот важный вопрос общего характера: какие при всем при этом могут быть у диктатора (недемократического лидера) мотивы для создания не институтов вообще, а именно «хороших» институтов, т. е. независимых, «прозрачных», меритократических, конкурентных, эффективных? В литературе предлагаются разные объяснения, например: (а) богатые и бедные автократии создают разные по своему качеству институты - у «богатых» они лучше; (б) характер авторитарного режима влияет на качество институтов - в монархиях и однопартийных режимах они лучше, чем в военных и персоналистских диктатурах; (в) у диктаторов с долгосрочным временным горизонтом институты лучше, чем у автократов-временщиков; и др. Обсуждаются и другие аргументы, но, как бы то ни было, пока что нет приемлемых и сколько-нибудь общих
ответов на вопрос о том, почему в некоторых автократиях создаются хорошие институты, но в подавляющем большинстве современных авторитарных режимов институты неэффективные, коррумпированные, имитационные, словом - плохие.
Попробуем сузить вопрос до посткоммунистической (точнее даже - постоветской) выборки и разобраться, почему за более чем два десятилетия трансформаций среди них так и не возникли новые автократии с хорошими институтами, как предсказывает теория З-кривой.
Для этого мы предлагаем неформальную модель «царя горы» - кривую, показывающую зависимость между извлечением ренты в посткоммунистических автократиях1 (ось У) и качеством институтов (ось X).
+ Рентэ
Когда-то американский экономист, один из основоположников теории рационального выбора Мансур Олсон в своей получившей большую известность статье «Диктатура, демократия и развитие» [Olson, 1993], объясняя происхождение институтов го-
1 Это страны левого нижнего квадрата в диаграмме рассеяния ^О! и ГИ).
сударственного управления, предложил различать два типа условных «бандитов» - «кочующего» и «оседлого». Первый в режиме личного произвола просто «грабит» людей на определенной территории, стремясь в короткие сроки извлечь максимальную выгоду и перемещаясь на другую территорию, не задумываясь о возможных долгосрочных интересах. Второй обладает долгосрочной перспективой, он не отнимает все, а оставляет людям возможность продолжать хозяйственную деятельность и получать доход, облагаемый налогами. Для этого он и создает эффективные институты государственного управления.
Так вот, наш «царь горы» - это вовсе не «оседлый бандит», т.е. не «добрый» и рациональный «диктатор» с долгосрочной перспективой, сознательно предоставляющий общественные блага и создающий хорошие институты, включая закон и порядок, обеспечение прав собственности, контроль над коррупцией и др. Во-первых, таких авторитарных лидеров вообще мало в современном мире - большинство из них скорее «хищники», по сути склонные к «кочующему» поведению. При этом неважно, как долго они уже находятся или планируют находиться у власти. Во-вторых, мы их вообще не видим в нашей посткоммунистической выборке -здесь нет автократов, формирующих хорошие институты. Нет среди них ни своего «Ли Кван Ю», ни своего «султана Кабуса».
Это, кстати, достаточно сильный аргумент против зарубежных и отечественных пропагандистов идеи о том, что авторитаризм на начальных этапах транзита предпочтителен, так как может способствовать экономическим и иным реформам, - так действительно бывало в 1980-х годах, когда на повестке дня был переход от аграрных обществ к индустриальным (Южная Корея, Тайвань и др.), но ни разу - в случае современных переходов от индустриальных к постиндустриальным, инновационным, высокотехнологичным обществам.
«Царь горы» просто не заинтересован в формировании качественных институтов управления и демократических практик. Созданные им «плохие» (т.е. коррумпированные, непрозрачные и неэффективные) институты для него как раз являются «хорошими», так как они выполняют функции, для которых были созданы, и закрепляют соответствующую «институциональную ловушку» [Гельман, 2010]. Главный побудительный мотив «царя горы» -
извлечение экономической и политической ренты, а не обеспечение неприкосновенности частной собственности, экономической и политической конкуренции. «Царь горы» заинтересован не в реформах, а в поддержании статус-кво: стабильность - залог успеха диктатора; она же оказывается одним из основных препятствий на пути демократизации.
Симбиоз экономической и политической ренты особенно характерен для рассматриваемых нами посткоммунистических стран, в которых в начальной точке транзита отсутствовали рыночные отношения; во многих из них по этой причине собственность и власть оказались тесно переплетенными, так как политическая рента вела к ренте экономической. В «зависших» в своем транзите (или вновь «сползших» к авторитаризму) посткоммунистических странах именно элиты-победители (при всех их внутренних «войнах») завоевали положение рядом с «царем горы» и обеспечили себе гарантированное извлечение политической и экономической ренты.
Впрочем, характер взаимоотношений между «царем горы» и элитами остается во многом открытым, в том числе и по причине закрытости соответствующей информации. Слишком мало известно о том, в какой степени элиты внутри режима реально зависимы в своих решениях от патрона или насколько они автономны. И наоборот - в какой мере патрон вынужден оглядываться на них и учитывать их интересы.
В такой системе взаимоотношений рента - это основа поддержания статус-кво, но не его гарантия. «Царь горы», решая «дилемму диктатора», использует институты (имитационные выборы, доминантную партию и включенную в режим системную оппозицию, государственный аппарат и др.) для создания положительного имиджа внутри страны и за рубежом, обеспечения лояльности своих сторонников, минимизации угрозы «дезертирства» элитных групп и потенциала массового протеста, поддержания основанного на перераспределении ренты социального контракта и пр. Но для решения этих задач хорошие институты ему не нужны, в том числе потому, что перераспределение ренты чаще всего идет по неформальным каналам взаимоотношений патрона и его клиентов.
Еще полтора десятка лет назад американский политолог Дж. Хеллман в известной статье «Победители получают все» [Ие11тап,
1997] предложил свою «кривую победителей». Он обосновал вывод о том, что главным препятствием для продолжения экономических реформ в посткоммунистических странах является как раз не недовольство проигравших от приватизации пенсионеров, малоимущих, работников государственного сектора, бывших аппаратчиков и пр., а интересы «победителей», которые уже в полной мере вкусили блага перераспределения собственности. Они больше не хотят ни реальной конкуренции, ни качественных институтов, которые могут поставить под вопрос захваченные ими собственность и привилегии.
«Кривая победителей» Дж. Хеллмана имеет в виду прежде всего фактор экономической ренты. Но экономическая рента в нашем случае зависит от ренты политической. Поэтому мы модифицируем «кривую победителей» и включаем в нее фактор политической ренты, что в случае «царя горы» имеет принципиальное значение. Дело в том, что в посткоммунистических (точнее - постсоветских) автократических режимах политическая рента, обеспечивающая монополию на власть, является условием для извлечения ренты экономической. Без гарантированной политической ренты, без участия во властной монополии никто - ни олигарх, ни руководитель государственной корпорации, ни кто-либо иной - не может быть уверенным в извлечении экономической ренты. Ведь нет гарантий частной собственности и иных четко определенных правил игры - ситуация, типичная для «кочующего бандита». «Царю горы», демонстрирующему «кочующее» поведение, не слишком сложно и отобрать собственность, и отлучить от ренты.
Насколько прочно положение «царя горы»? Что может пошатнуть его или понудить к реформам, которые при условии открытой политической и экономической конкуренции будут грозить ему утратой статуса политического монополиста и владельца захваченной собственности?
В принципе такие побудительные мотивы могут порождаться разными обстоятельствами. Во-первых, расколами внутри правящих элит, в том числе появлением в них реформаторского крыла (это тоже одна из классических транзитологических тем). Исторические примеры очевидны - Испания после смерти Франко, СССР с приходом Горбачёва и др. Хотя реальное соотношение сил внутри режима (режимов) «царя горы» и степень монолитности власти
трудно оценить и прогнозировать, данный фактор для современных постсоветских автократий представляется пока что маловероятным.
Во-вторых, подъемом новых и достаточно сильных элитных групп, не связанных с интересами режима «победителей» и стремящихся к установлению новых эффективных и качественных институтов и политических и экономических порядков. Такое тоже бывало, например, в конце 1980-х годов в Чехословакии, в прибалтийских странах и др. Эту опасность «царь горы» хорошо осознает и поэтому использует разные стратегии («кнут и пряник») для сохранения своей монополии.
В-третьих, усиливающимся давлением «снизу» (преимущественно в форме того, что в современной литературе по обсуждаемой нами проблематике получило название «мирных демонстраций»). Это давление «царь горы» уже не в состоянии игнорировать - когда, если воспользоваться известным рассуждением Г. О'Доннелла об эволюции бюрократического авторитаризма, «издержки репрессии» начинают превосходить «издержки терпимости» и побуждать к изменениям. Заметим, однако, что здесь вполне вероятна и обратная реакция - «закручивание гаек» и крен от умеренного к открытому авторитаризму с репрессиями, ужесточением режима и пр. Вместе с тем не только протест «снизу», но и изменение широких массовых запросов могут понудить «царя горы» к преобразованиям режима.
В-четвертых, давлением внешней среды. Речь здесь идет вовсе не о политическом давлении определенных государств или организаций, против которого «зависшие» в своем транзите посткоммунистические страны выстроили мощные «суверенные» заслоны. Речь идет о широком мировом контексте глобализации экономических процессов и транснационализации процессов политических. Это также условия, предъявляемые к участию «царя горы» в международных экономических, политических, информационных и иных взаимодействиях.
Какая комбинация названных факторов сработает в постимперских государствах, возникших на пространствах бывшего Советского Союза, заменяя «царей горы» на правителей, заинтересованных в формировании качественных институтов, без которых невозможно развитие, покажет только время.
Литература
BaeckH., Hadenius A. Democracy and state capacity: explaining a J-shaped relationship // Governance: an international journal of policy, administration, and institutions. - Oxford, 2008. - Vol. 21, N 1. - P. 1-24.
Boix C., Svolik M. The foundations of limited authoritarian government: institutions, commitment, and power-sharing in dictatorships // The journal of politics. - Gainesville, Fla, 2013. - Vol. 75, N 2. - P. 300-316.
Brownlee J. Authoritarianism in the age of democratization. - Cambridge; NY: Cambridge univ. press, 2007. - 264 p.
Charron N., Lapuente V. Does democracy produce quality of government? // European journal of political research. - Dordrecht, 2010. - Vol. 49, N 4. - P. 443-470.
Charron N., Lapuente V. Which dictators produce quality of government? // Studies of comparative international development. - New Brunswick, N.J., 2011. - Vol. 46, N 4. - Mode of access: http://www.pol.gu.se/digitalAssets/1350/1350157_2010_ 11_charron_lapuente.pdf (Дата посещения: 17.05.2013.)
Fortin J. Is there a necessary condition for democracy? The role of state capacity in post-communist countries // Comparative political studies. - Beverly Hills, Calif., 2011. - Vol. 20, N 10. - Mode of access: http://cps.sagepub.com/content/ early/2011/11/16/0010414011428587.full.pdf (Дата посещения: 17.05.2013.)
Freedom in the World, 2012. - Mode of access: http://www.freedomhouse.org/sites/ default/files/FIW%202012%20Booklet_0.pdf (Дата посещения: 10.05.2013.)
Gandhi J., Przeworski A. Cooperation, cooptation and rebellion under dictatorship // Economics and politics. - Oxford, 2006. - Vol. 18, N 1. - P. 1-26.
Gandhi J., Przeworski A. Authoritarian institutions and the survival of autocrats // Comparative political studies. - Beverly Hills, Calif., 2007. - Vol. 40, N 11. -P. 1279-1301.
Haber S. Authoritarian Government // The Oxford handbook of political economy / Weingast B., Wittmen D. (eds.). - Oxford: Oxford univ. press, 2006. - P. 693-707.
Hellman J. Winners take all. The politics of partial reform in post-communist transitions // World politics. - Baltimore; Cambridge, 1997. - Vol. 50, N 2. - Mode of access: http://www.ucis.pitt.edu/nceeer/1997-811-01-Hellman.pdf (Дата посещения: 17.05.2013.)
Magaloni B. Credible power-sharing and the longevity of authoritarian rule // Comparative political studies. - Beverly Hills, Calif., 2008. - Vol. 10, N 5. - P. 715-741.
Moller J., Skaaning S.E. Stateness first? // Democratization. - L., 2011. - Vol. 18, N 1. - P. 1-24.
Olson M. Dictatorship, democracy and development // American political science review. - Baltimore, MD, 1993. - Vol. 87, N 3. - P. 567-576.
Przeworski A. Democracy and the market: political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. - Cambridge: Cambridge univ. press, 2001. - 228 p.
Schmitter Ph., Wagemann C., Obydenkova A. Democratization and state capacity: Paper presented at the 10 th international congress of CLAD dedicated to state and public administration reforms. - Santiago de Chile, 2005. - October, 18-21. - Mode of
access: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad0052201 .pdf (Дата посещения: 17.05.2013.)
Tilly Ch. Democracy. - Cambridge; N.Y.: Cambridge univ. press, 2007. - 233 p.
Worldwide Governance Indicators, 2012. - Mode of access: http://info.worldbank.org/ governance/wgi/index.asp (Дата посещения: 10.05.2013.)
Wintrobe R Dictatorship: analytical approaches // Oxford handbook of comparative politics / Boix C., Stokes S. (eds.). - Oxford; NY: Oxford univ. press, 2007. -P. 363-394.
Ахременко А.С. Оценка эффективности государства в производстве публичных услуг: теоретическая модель и методика измерения // Полис. - М., 2012. -№ 1. - С. 113-135.
Гельман В. Россия в институциональной ловушке // Pro et Contra. - М., 2010. -Т. 14, № 4-5. - С. 23-28.
Мельвиль А.Ю., СтукалД.К., МиронюкМ.Г. «Царь горы», или Почему в посткоммунистических автократиях плохие институты // Полис. - М., 2013. - № 3. -С. 125-142.
